某某县贫困村振兴整体提升PPP项目财政承受能力评价报告

　 某某 县贫困村振兴整体提升工程PPP 项目财政承受能力论证报告

　实施机构：

　某某 县农业农村局

　编制单位：

　某某 二零一九年四月

　I

　目录

　第一章前言 ........................................... 2 1.1 项目名称 ..................................... 2 1.2 项目实施机构 ................................. 2 1.3 报告编制目的 ................................. 2 1.4 报告编制依据 ................................. 2 第二章政策指引 ....................................... 6 2.1 相关政策 ..................................... 6 2.2 财政承受能力论证工作流程 ..................... 7 第三章项目概况 ....................................... 8 3.1 建设内容及规模 ............................... 8 3.2 投资估算及资金筹措 .......................... 14 第四章本项目实施 PPP 的重要性 ........................ 16 4.1 项目采用 PPP 模式的必要性 .................... 16 4.2 项目采用 PPP 模式的可行性 .................... 19 第五章项目交易方案 .................................. 22 5.1 本项目投融资结构 ............................ 22 5.2 项目公司组建及股权结构 ...................... 24 5.3 股权转让 .................................... 26 5.4 法律结构及合同体系 .......................... 27 5.5 项目回报机制 ................................ 27 5.6 调价机制 .................................... 49

　I

　5.7 支付时间 .................................... 52 5.8 项目退出机制 ................................ 52 第六章责任识别 ...................................... 54 6.1 股权投入 .................................... 54 6.2 运营补贴 .................................... 54 6.3 风险支出 .................................... 54 6.4 配套投入 .................................... 54 第七章支出测算 ...................................... 56 7.1 测算依据和说明 .............................. 56 7.2 支出测算 .................................... 57 第八章能力评估 ...................................... 61 8.1 财政承受能力论证 ............................ 61 8.2 领域均衡性评估 .............................. 67 8.3 信息披露与校正 .............................. 67 8.4 结论和建议 .................................. 68

　1

　 某某 县贫困村振兴整体提升工程

　PPP 项目

　—— 财政承受能力论证报告

　某某县农业农村局委聘某某，对某某县以 PPP 模式实施某某县贫困村振兴整体提升工程项目（以下简称“本项目”）提供财政承受能力论证咨询服务。

　根据现行国家和山西省 PPP 政策及相关指引，通过分析项目相关资料，对项目进行财务建模、数据测算等工作后认为，本项目在合同期限内所需财政支出数额对某某县政府各年度财政支出影响不大， 符合财政部关于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金【2015】21 号）的规定，即“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。

　因此本项目财政承受能力论证结果为：

　通过论证。

　2

　 第一章前言

　1.1 项目名称

　某某县贫困村振兴整体提升工程 PPP 项目（下称“本项目”）。

　1.2 项目实施机构

　某某县农业农村局

　1.3 报告编制目的

　某某县政府拟采用 PPP 模式引入社会投资人，由其与政府授权机构合资成立项目公司，政府授予项目公司经营权，由项目公司投资、建设和运营维护某某县贫困村振兴整体提升工程 PPP 项目。

　编制本报告的目的是：结合本项目实际情况和国内贫困村提升项目的 PPP 模式经验，按国家相关 PPP 政策文件就拟定 PPP 方案进行财政承受能力论证，判断是否可以采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务，以供政府决策。

　1.4 报告编制依据

　本报告主要编制依据和参考资料包括：

　1.《某某县贫困村振兴整体提升工程可行性研究报告》，山西省机械设计院，2018 年 5 月； 2.《某某县贫困村振兴整体提升工程 PPP 项目实施方案》，某某，2018 年 5 月； 3《 . 关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国

　发[2014]60 号）；

　3

　4.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委 2015

　年第 25 号令）；

　 5.《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）； 6.《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113

　号）；

　7.《政府采购公开招标采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214

　号）；

　8.《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215

　号）；

　9.《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》

　（财金[2014]156 号）；

　10《 . 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财

　金[2014]76 号）；

　11.《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167 号）；

　12.《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金

　[2015]21 号）；

　13《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92

　号）；

　14. 《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）；

　15. 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲

　4

　要》；

　16. 《山西省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》；

　17. 《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）； 18. 《财政部等部门关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91 号）； 19. 《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76 号）； 20. 《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92 号）； 21. 《某某院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79 号）； 22. 《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号）； 23. 某某院《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7 号）； 24. 财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29 号）； 25. 国家发展改革委《关于加快运用 PPP 模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266 号）； 26. 《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库

　5

　管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）；

　27. 其他相关资料。

　 6

　第二章政策指引

　2.1 相关政策

　某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发 42 号）中明确：“健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展”，“提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量”。

　财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）中明确：“健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出， 对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。” 财政部《政府和社会资本合作模式操作指南( 试行) 》( 财金

　[2014]113 号)中明确，“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”。

　财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号)中明确，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门

　 7

　可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例”，“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”。

　2.2 财政承受能力论证工作流程

　根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》

　(财金[2015]21 号)，PPP 项目财政承受能力论证工作流程如图 2~1 所示。

　 8

　 图 图

　2-1 PPP 项目财政承受能力论证工作流程

　 9

　第三章项目概况

　3.1 建设内容及规模

　项目包含某某县 100 个乡村振兴整体提升工程、阳面村的美丽乡村建设、249 省道沿线景观打造、临隩大道沿线景观改造以及沿黄线、灵河高速道路沿线绿化提升项目。

　(1)

　100

　个乡村振兴整体提升工程

　①农村饮水安全

　包括某某县所辖 100 个乡村村内蓄水池建设、自来水管网入户覆

　盖。其中：新建蓄水池 13 处、智能水表 600 套（焦尾城村）、配套管网 186018m。

　②村级道路建设

　包括某某县所辖 100 个乡村村内新建道路、道路修复及扩宽、道

　路亮化工程。其中：新建道路 248759 ㎡、道路修复及扩宽 578660 ㎡、

　道路亮化 4010 盏。

　③特色风貌环境整治工程

　包括某某县所辖 100 个乡村村庄出入口标志、村庄指引标识、护坡工程、河道整治工程、护村防洪渠堤坝、村庄绿化、人畜分离、村容村貌整治及农户旱厕改造等。其中：新建出入口标志 131 个、村庄指引标识 64 个、护坡工程 46692.5m、河道整治 23117m、护村防洪渠堤坝 16280m、村庄绿化建设 98061 ㎡、新建牲畜饲养区 9500 ㎡、增 加无粪化处理设备 24 套、墙面粉刷 901818 ㎡、文化墙 75288 ㎡、其

　 1

　他零星整治 1 项、文化遗迹修复 11 处、农户旱厕改造 800 座。

　 1

　 ④公共服务

　包括某某县所辖 100 个乡村综合文化服务中心、老年设施、公共厕所、公共浴室、村内垃圾收集系统、污水收集系统等。其中：新建文化活动场所 16130 ㎡、修复文化活动场所 25470 ㎡、健身文化广场 48995 ㎡、文化广场配套健身器材 71 套、老年设施 8 座、公厕 102

　座（其中 31 座水冲厕、71 座旱厕）、公共浴室 79 座、垃圾处理系

　统（设垃圾桶 1222 个、垃圾收集池 281 个、垃圾收集车 90 辆、垃圾

　中转站 8 座）、污水收集系统（污水处理站 31 座、配套管网主管道

　72796m、配套管网支管道 39668m）。

　(2)

　阳面村的美丽乡村建设

　①农村饮水安全

　包括阳面村自来水管网入户覆盖。其中：铺设供水管网 3000m。

　②村级道路建设

　包括阳面村村内道路修复及扩宽、道路亮化工程。其中：改造 5

　米宽沥青路 5550 ㎡、4 米宽沥青路 2320 ㎡、3 米宽沥青路 2250 ㎡、

　1.5 米宽混凝土路 6990 ㎡、道路亮化 100 盏。

　③特色风貌环境整治工程

　包括阳面村村庄出入口标志、村庄指引标识、建筑外立面门头院墙改造、景观铺装及其他、全村绿化、住户厕所改造、文化遗迹等。其中：新建出入口标志 1 个、村庄指引标识 30 个、建筑外立面门头 院墙改造 26300 ㎡、景观铺装 5430 ㎡、景观节点 4 个、景观墙 1900

　延米、全村绿化 6000 ㎡、住户厕所改造 210 户、文化遗迹（戏台）

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　外立面改造 300 ㎡。

　④公共服务

　包括阳面村公共厕所、村内垃圾收集系统、污水收集系统、强弱电入地管网、村庄雨水管网等。其中：新建公共厕所 3 座、垃圾处理 系统（设垃圾桶 140 个、垃圾收集池 3 个、垃圾收集车 3 辆、垃圾资源分类中心 4 个）、配套污水管网主管道 9560m、强弱电入地管网 3500m、村庄雨水管网 2490m。

　(3)

　249

　省道沿线景观打造

　249 省道县交界节点处景墙构筑物 1 项；河畔村加油站节点景墙

　构筑物绿化 1 项；黄河大桥交叉口景观墙 1 项；曲峪村节点沿线两侧

　建筑，院墙，门头，外立面改造，景观墙，花池改造 1 项；河南河北

　村节点景观构筑物，绿化，亮化，景墙改造 1 项；河会村节点场地，

　景观，及周围建筑改造 1 项；夏营村节点场地，景观，及周围建筑改

　造 1 项；以及沿线 18 个村庄的公交站点的建设。

　(4)

　临隩大道景观改造

　移民楼节点景墙，构筑物，绿化 1 项；文笔镇船湾村至唐家会村

　公路沿线整治零星工程整治工程 1 项、沿线墙体粉刷 26561 ㎡、宣传

　广告牌 1 项。

　(5)

　沿黄线、灵河高速道路绿化提升项目

　沿黄线（河保交界入口、田巨峁至县城）绿化提升 1500 亩、灵

　河高速口（灵河某某高速口至偏关界）绿化提升 3700 亩。

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　 表

　3 3- - 1 100 个乡村振兴整体提升工程主要技术经济指标表

　序号

　指标名称

　数量

　单位

　备注

　一 主要建设内容

　 1 蓄水池 13 处 具体规模见附表 2 智能水表 600 套

　3 管网覆盖工程 186018 m

　4 新建道路 248759 ㎡

　5 道路修复及拓宽 578660 ㎡

　6 道路亮化 4010 盏

　7 村庄出入口标志 131 个

　8 村庄指引标识 64 个

　9 护坡工程 46692.5 m

　10 河道整治 23117 m

　11 护村防洪渠堤坝 16280 m

　12 村庄绿化 98061 ㎡

　13 人畜分离：

　13.1 （1）新建牲畜饲养区 9500 ㎡

　13.2 （2）无粪化处理设备 24 套

　14 墙面粉刷 901818 ㎡

　15 文化墙 75288 ㎡

　16 其他零星环境整治 1 项

　17 文化遗迹 11 处

　18 厕所改造 800 座

　19 新建文化活动场所 16130 ㎡

　20 修复文化活动场所 25470 ㎡

　21 健身文化广场 48995 ㎡

　22 健身文化广场配套器材 71 套

　23 公厕 102 座 其中 31 座水冲厕、 71 座旱厕 24 老年设施 8 座

　24.1 刘家塔老年公寓 6667 ㎡ 100 张床位 24.2 巡镇托老所 3867 ㎡ 50 张床位 24.3 沙泉托老所 2000 ㎡ 40 张床位 24.4 单寨老年公寓 6667 ㎡ 100 张床位 24.5 楼子营托老所 1000 ㎡ 30 张床位 24.6 鹿固老年公寓 6667 ㎡ 100 张床位 24.7 社梁老年公寓 5000 ㎡ 80 张床位 24.8 前川养老院 3000 ㎡ 60 张床位 25 公共浴室 79 座

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　 序号

　指标名称

　数量

　单位

　备注

　26 垃圾处理工程

　26.1 （1）垃圾桶 1222 个

　26.2 （2）垃圾收集箱 281 个

　26.3 （3）垃圾收集车 90 辆

　26.4 （4）垃圾转运站 8 座

　26.4.1 旧县乡集镇区垃圾转运站 20 t/d

　26.4.2 赵家沟乡镇区垃圾转运站 35 t/d

　26.4.3 楼子营乡集镇垃圾转运站 10 t/d

　26.4.4 前川乡集镇垃圾转运站 5 t/d

　26.4.5 沙坪乡集镇垃圾转运站 5 t/d

　26.4.6 社梁乡集镇垃圾转运站 5 t/d

　26.4.7 沙泉乡集镇垃圾转运站 15 t/d

　26.4.8 土沟乡集镇垃圾转运站 5 t/d

　27 污水处理工程

　27.1 污水处理站 31 座 具体规模见附表 27.2 配套管网主管道 72796 m

　27.3 配套管网支管网 39668 m

　表

　3 3- - 2 阳面村的美丽乡村建设主要技术经济指标表

　序号

　指标名称

　数量

　单位

　备注

　1 管网覆盖工程 3000 m

　2 5 米宽沥青 5550 ㎡

　3 4 米宽沥青 2320 ㎡

　4 3 米宽沥青 2250 ㎡

　5 1.5 米宽混凝土 6990 ㎡

　6 道路太阳能照明 100 盏

　7 村庄出入口标志 1 个

　8 村庄指示牌 30 个

　9 建筑外立面、门头、院墙 4100 ㎡ 核心区 10 建筑外立面、门头、院墙 10400 ㎡ 非核心区 11 建筑外立面、景观、门头、院墙 300 ㎡ 主街道 12 建筑外立面、门头、院墙 9500 ㎡ 一般区 13 建筑外立面、院落景观 2000 ㎡ 村委会 14 景观、铺装 880 ㎡ 南入口节点 15 景观铺装、候车亭 1350 ㎡ 西入口节点 16 景观、构筑物 3200 ㎡ 中心广场 17 景观节点 4 个 村庄次入口和村内两个村民活动场所 18 空地景观墙、花池 1100 延米 次街道两侧

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　 序号

　指标名称

　数量

　单位

　备注

　19 249 省道两侧景观、景墙 800 延米

　20 全村绿化 6000 ㎡

　21 住户厕所改造 210 户

　22 文化遗迹（戏台外立面改造）

　300 ㎡

　23 公厕 3 座

　24 垃圾处理系统

　24.1 （1）垃圾桶 140 个

　24.2 （2）垃圾收集池 3 个

　24.3 （3）垃圾收集车 3 辆

　24.4 （4）资源分类中心 4 个

　25 污水主管道 9560 m

　26 强弱电入地管网 3500 m

　27 村庄雨水管网 2490 m

　表

　3 3- - 3 249 省道沿线景观打造建设主要技术经济指标表

　序号

　指标名称

　数量

　单位

　备注

　1 景墙，构筑物 1 项 县交界节点 2 景墙，构筑物，绿化 1 项 河畔村加油站节点 3 景观墙 1 项 黄河大桥交叉口 4 出口沿线两侧建筑，院墙，门头，外立面改造，景观墙，花池， 600 延米 曲峪村节点 5 南入口：景观构筑物，绿化，亮化景墙 ， 1 项

　 河南，河北村节点 6 西入口：景观构筑物，绿化，亮化景墙 ， 1 项 7 209 沿线，南入口至西入口段两侧景观，建筑，门头，院墙改造 500 延米 8 南入口至集中安置点至西入口段，两侧景观，建筑，门头，院墙改造 1300 延米 9 集中安置点景观 1200 ㎡ 10 节点场地，景观，及周围建筑改造 1 项 河会村节点 11 节点场地，景观，及周围建筑改造 1 项 夏营村节点 12 沿线公交站点的建设 18 个 包含 249 省道沿线的所有村庄 表

　3 3- - 4 临隩大道景观改造建设主要技术经济指标表

　序号

　指标名称

　数量

　单位

　备注

　1 出口沿线两侧建筑，院墙，门头， 外立面改造，景观墙，花池， 300 延米

　 移民楼节点 2 节点场地，景观，及周围建筑改造 1 项

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　 序号

　指标名称

　数量

　单位

　备注

　3 零星工程整治工程 1 项 全国易地搬迁现场会文笔镇船湾村至唐家会村公路沿线整治 4 沿线墙体粉刷 26561 ㎡ 5 宣传广告牌 1 项 表

　3 3- - 5 沿黄线、灵河高速道路绿化提升建设主要技术经济指标表

　）

　3.2 投资估算及资金筹措

　根据《某某县贫困村振兴整体提升工程可行性研究报告》（以下简称“可研”），本项目总投资：74604.07 万元。其中：工程费用 62829.41 万元，工程建设其他费用 4522.08 万元，基本预备费 4405.261 万元。

　建设期贷款利息为 2847.32 万元。详见表 3-2。

　表 表

　3-2 项目总投资构成表

　序号 名称 可研总投资 核定后总投资 一 建安工程费用 62829.41 62829.41 二 工程建设其他费 4522.08 4522.08 三 基本预备费 4405.261 4405.261 四 建设期利息 2847.32 2847.32 五 项目总投资 74604.07 74604.07 依照某某院 2004 年 4 月 26 日发布的《某某院关于调整部分行业 固定资产投资项目资本金比例的通知》、2009 年 5 月 25 日发布的《国 务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》、2015 年 9 月 9 日发布的《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发【2015】51

　号文的规定，本项目资本金投入比例应不低 序号

　指标名称

　数量

　单位

　备注

　1 绿化提升 1500 亩 沿黄线（河保交界入口、田巨峁至县城 2 绿化提升 3700 亩 灵河高速口（高速口至偏关界）

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　于 20%。

　本项目总投资额约为 74604.07 万元，其中 14920.81 万元为项目资本金（总投资的 20%），由社会资本方及政府授权出资人按股权比例入股项目公司，其余 80%由社会资本方负责筹措。

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　第四章本项目实施

　PPP 的重要性

　4.1 项目采用

　PPP 模式的必要性 相对于传统的政府投资模式，PPP 模式是一种在基础设施及公共服务领域建立的长期合作关系。本项目采用 PPP 模式的必要性分析如下：

　1 、该项目是农村基础设施项目，属于

　PPP 模式鼓励应用的领域之一。

　根据《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资

　[2014]2724 号），“PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。”根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号），“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域。” 综上，本项目为社会基础设施建设领域，属于 PPP 模式鼓励应用的领域 2 、项目采用

　PPP 模式有利于缓解政府债务压力

　自 2013 年以来，某某县地方政府性债务逐年递增，而 PPP 模式转变了这种依靠“政府背书”的投融资体制，将政府的一部分支出责任通过“特许经营权”或政府购买服务的方式转移给社会资本方。本项目通过 PPP 的模式运作，吸引社会资本参与投融资、建设和运营等环

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　节。本项目拟由社会资本方或项目公司融资，利用社会资本介入，减轻了某某县政府直接投融资压力，从而达到把政府性债务风险转化为社会债务风险的目的。

　3 、采用

　PPP 模式运作是项目成功融资的保障和基础

　鉴于 PPP 项目一般投资较大且有较长的建设期和投资回收期， 而民间资本个体的经济实力普遍不强，仅仅依靠民间资本的资信来安排融资是远远不够的，此时完善的资本市场、配套的银行服务体系支撑和健全的信用担保体系对 PPP 项目的融资至关重要。因此说，本项目采用 PPP 的运作方式是社会资本方或项目公司成功融资的保障和基础。

　4 、采用

　PPP 模式有利于降低项目全寿命周期成本

　采用 PPP 模式，有利于降低项目的全寿命周期成本，提升农村基础设施建设质量与效率，规范的 PPP 模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

　采用 PPP 模式操作本项目，引入具有高水平、实力雄厚和运营管理经验丰富的社会资本。在项目建设及设计阶段，由社会资本负责项目的施工管理全部建设过程，保证了项目在技术和经济上的可用性，使项目建设费用降低。在运营阶段，项目公司凭借自己在公司企业管理运营方面的经验，不断提升企业管理水平、技术水平和服务水

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　平，提高运营效率。总之，采用 PPP 模式，有利于降低项目的全寿命周期成本，促进行业健康发展，提升农村基础设施建设与管理的服务质量与效率，进一步改善当地居民的生活水平。

　5 、项目

　PPP 模式运作是优化风险分担机制的需要

　某某县贫困村振兴整体提升工程项目采用 BOT 的运作方式，项目公司获得本项目投融资、建设、运营、管理、维护及移交等工作资格，政府把设计风险、技术风险、融资风险、完工风险、建造风险、运营风险等有效分担给更有能力承担的社会资本合作方，有效缓解了传统运作方式下政府的全部风险压力；同时社会资本方把政策风险、法律风险等有效分担给政府部门，采用 PPP 运作方式风险分配机制更合理。

　6 、有利于盘活社会资本

　长久以来，社会资本在国家公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域发挥的作用非常有限，新一届政府提出“简政放权、让利于民”的理念，赋予社会资本更多权利参与到我国新型城镇化建设当中，突出了市场在资源配置中的决定性作用。引入市场竞争机制， 对社会来说，通过“让专业的人从事专业的事”，能够提高公共产品供给效率；对政府来说，可以有效促进职能转变，减少政府对微观事务的干预，腾出更多精力放到规划和监管上，从而结束长期以来政府单独操作项目，导致低效率以及极易滋生腐败的问题。

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　 4.2 项目采用

　PPP 模式的可行性

　 1 、实施

　PPP 模式，可以实现各项目参与方的共赢，因而能够得到各方的积极响应

　（ （1 ）政府方

　本项目政府方通过 PPP 模式实施，一方面通过有效的竞争，不仅解决了项目融资难题，降低融资成本，缓解了政府的资金压力，提高了财政资金的使用效率，实现了财政理财的“物有所值”。

　（ （2 ）社会资本方

　某某县人民政府或其授权主体根据项目公司提供服务情况，按照

　《PPP 项目合同》的规定，向项目公司（社会资本）支付相关的维护服务费获取稳定的投资收益，从而实现社会资本投资经营的“物有所值”。

　（ （3）

　）

　某某 县人民群众

　对于本项目而言，项目核定总投资 74604.07 万元。若按照传统

　模式，政府需要融资 74604.07 万元才能进行建设。目前某某县的财政难以支撑这么大体量的项目支出。项目通过 PPP 模式实施，通过引入社会资本方，社会所需资本由社会资本方负责，进而可以解决政府目前财政压力大的困境，可以让某某县人民较早享受完善的基础设施给生活带来的舒适，解决农村脏乱差等问题，提升人民生活的幸福指数，从而使广大某某县人民感受到振兴整体提升 PPP 项目所带来的“物有所值”。

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　2 、实施

　PPP 模式，可以使得参与公共项目的社会资本获得稳定的回报，因而可以充分调动社会资本参与的积极性

　本项目拟引入社会资本与某某县人民政府授权的国有公司共同组建项目公司，负责本项目的投资、建设、运营及管理。项目公司通过收取政府基于绩效考核的政府付费用于弥补项目运营成本、还本付息、收回投资并实现合理的收益，对社会资本有充分的吸引力，有利于调动社会资本的积极性。

　3 、实施

　PPP 模式，可以大幅度降低项目生命周期成本，因而有利于项目整体运营效率的提升

　规范的 PPP 模式能够将政府的发展规划、市场监督、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与。与传统政府采购模式相比，可以提高运营效率与质量，降低项目全生命周期成本。在项目建设阶段，由社会投资者参与到项目融资、建设、管理等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，使项目费用降低。相对于政府单独实施贫困村振兴整体提升工程建设的传统模式，PPP 模式能够更好地控制技术风险、控制建设成本。在运营阶段，项目公司可以借助社会投资者在贫困村整体提升维护等方面的运营管理经验，提升企业管理水平、技术水平和服务水平，能够提高运营效率。社会资本在报价时，将预先做好全生命周期内的成本和资金规划，提高成本的可预测性和透明度，降低项目建成后缺少运营维护资金的风险。而政府方在设定协议文件时，

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　将充分考虑项目建设的标准和运营效果，将政府付费与绩效评价挂钩，激励社会资本提高运营效率。

　整体提升工程不仅要实现贫困村公共服务和社会事业达到新水平，农村教育、文化、卫生等社会事业得到快速发展，农村水、电、路、气、房和信息化建设全面提速，同时也要大力发展农村生产力， 做大做强高效绿色种养业、农产品加工流通业、休闲农业和乡村旅游业、乡村服务业、乡土特色产业、乡村信息产业，培育农业农村发展新动能。

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　第五章项目交易方案

　5.1 本项目投融资结构

　5.1.1 项目交易结构图

　图 图

　5-1 项目交易结构图

　本项目交易结构如图5-1所示，交易结构说明如下：

　（1）某某县人民政府授权某某县农业农村局为本项目实施机构， 通过政府采购流程进行 PPP 项目采购，选择社会投资人。

　（2）中选社会投资人与政府授权出资人签署合作协议（股东协议），组建项目公司，股权比例为 80%：20%。

　（3）某某县人民政府授权的某某县农业农村局与项目公司签订 《PPP 项目合同》，明确项目合同期内双方的权利义务关系，授权项目公司投资、建设以及运营维护项目设施的权利。

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　（4）项目建成后，项目公司在运营期内负责设施设备的维护维修。

　（5）项目公司通过可行性缺口补助获得回报。

　（6）某某县人民政府负责将本项目政府支出列入某某县财政预算，并根据《PPP 项目合同》所确定的付款义务，向某某县财政局申请支付该费用。

　（7）合作经营期内，政府相关职能部门对项目公司的投资、建设以及维护进行相应监管。

　（8）本项目应缴纳的各项税费由《PPP 项目合同》具体约定。

　（9）合作期满，本项目全部资产无偿、无债移交政府指定机构。

　（10）PPP 项目公司的注册资本中，政府指定的出资机构占比

　20%，中标社会资本占比 80%。本项目设立项目公司（SPV），由社会资本和政府共同出资设立，其中社会资本出资 80%，政府出资 20%。

　SPV 作为项目主体，负责本项目的投资、融资、建设、运营和维护一体化服务。

　5.1.2 项目融资结构

　本项目总投资 74604.07 万元，资本金按 20%，银行贷款 80%。项目资本金为 14920.81 万元，其中政府出资 2984.16 万元，社会资本 方出资 11936.65 万元。银行贷款金额为 59683.26 万元，详见项目融资结构表 5-1。

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　 表 表

　5-1 项目融资结构表

　序号

　名称

　数值（万元）

　备注

　1 全部建设成本 74604.07

　2 项目资本金要求 20% 14920.81 项目资本金 2.1 政府出资额比例 20% 2984.16 政府资本金 2.2 社会资本出资额比例 80% 11936.65 社会资本金

　3

　银行贷款

　80%

　59683.26

　社会资本方负责融资 5.2 项目公司组建及股权结构

　 5.2.1 资本金及资金筹措

　本项目总投资为 74604.07 万元，最终价格以工程结算价为准。工程结算价包括工程竣工结算审核价、审批通过的征地费、审批通过的工程建设其他费用。

　依照某某院 2004 年 4 月 26 日发布的《某某院关于调整部分行业 固定资产投资项目资本金比例的通知》、2009 年 5 月 25 日发布的《国 务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》、2015 年 9 月 9 日发布的《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发【2015】51 号文）的规定以及结合项目的特点，本项目资本金投入比例最低为 20%。

　中选社会投资人与政府授权出资人出资比例分别为 80%、20%， 资本金以外的缺口资金通过金融机构债务融资筹措。

　5.2.2 资产的形成和移交

　1、资产形成

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　项目公司负责本项目红线范围内工程设施投资、融资、建设、运营、管理、维护及移交工作。根据《企业会计准则解释第 2 号》第五条的相关条款规定：

　建造期间，项目公司对于所提供的建造服务应当按照《企业会计准则第 15 号—建造合同》确认相关的收入和费用。基础设施建成后， 项目公司应当按照《企业会计准则第 14 号—收入》确认与后续经营服务相关的收入。建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量，并分别确认金融资产或无形资产。

　因此，项目公司投资建设形成项目基础设施固定资产应属项目实施机构所有，项目公司仅在合作期内拥有该固定资产的使用权和经营权，项目公司在完成建设后通过工程结算确认的建设成本，按照上述条款规定确认为无形资产（按国际会计准则一般确认为金融资产；中国境内一般确认为无形资产），按照运营期年份进行摊销，摊销费列入当年的运营总成本。

　2、资产移交

　本项目的合作期 22 年，合作期满后，项目公司应按照《PPP 项目合同》约定的移交范围、移交标准和移交程序等将项目全部资产及设施无偿移交给某某县农业农村局和某某县人民政府或其指定机构。

　在合作期期满前 12 个月，某某县人民政府或其指定机构和项目公司应共同成立移交委员会，负责过渡期内有关合作期届满后项目移交的相关事宜。本项目的移交范围、移交标准、移交验收程序、移交

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　日项目设施的状况、保险的转让、合同转让、风险转移、移交费用等具体条款将在《PPP 项目合同》中约定。

　5.2.3 公司治理结构

　项目公司按《公司法》设股东会、董事会和监事会。

　特别约定：项目公司股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式、更名、注册地址的决议，必须经表决权的股东全体通过。

　5.2.4 分配机制

　同股同权进行风险共担、收益共享。按《公司法》和《公司章程》约定进行分配。

　5.3 股权转让

　如根据项目实际运营情况需变动股权，项目公司应召开股东会形成股东决议，并书面报某某县人民政府批准。未经某某县人民政府的书面同意，任何一方不得擅自转让其在项目公司中的全部或部分股权。

　股权转让锁定期外（至少包括项目建设期和缺陷责任期），经某某县人民政府事先书面同意，项目公司的股东之间可以相互转让其全部或者部分股权。

　股权受让方应满足本项目实施所必须的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并应当以书面形式向政府及项目公司各股东方明示，在其成为项目公司股东后，督促并确保项目公司继续承担 PPP

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　项目合同及项目公司股东协议项下的义务。

　如社会资本方具备相关资质、能力，可以承担本项目建设工作， 经某某县人民政府批准，才可转让其所持有的项目公司股权。

　5.4 法律结构及合同体系

　1、《PPP 项目合同》由某某县人民政府授权的农业农村局与项目公司签署。明确各方的权利和义务、经营范围和期限、项目建设和运营、项目补贴、终止和补偿等事项，为项目主合同。

　2、《合作协议（股东协议）》。由政府授权出资人和社会投资人签署。约定项目公司的内部出资方式、治理结构、决策机制、收益分配等事项。

　以上二个合同纳入本次

　PPP 项目采购的采购文件中。

　3、《施工总承包合同》及《设备采购合同》由项目公司与工程施工总承包商、设备供应商签署。

　4、《合作协议》签订之前由某某县相关方已签订的本项目前期和项目实施过程中有关的管理、服务类合同，包括但不限于《工程可行性研究报告合同》、《勘察设计合同》、《初步设计合同》、《PPP 咨询合同》等，在《合作协议》签订之后，项目公司应对上述合同内容予以承认，并承担相应费用。

　5.5 项目回报机制

　5.5.1 回报机制的选择

　常用的回报机制及适用条件，主要包括以下三类:

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　（1）使用者付费。主要针对效益比较好的经营性项目，例如效益较好的收费公路、水处理项目等。社会资本通过与政府在合作经营期内的运营向使用该项设施或该项设施提供的服务的使用者直接、间接地收取相关费用。

　（2）政府付费。主要针对本身不具备向使用者收费基础的非经营性项目（纯公益性项目），例如市政道路、市政绿化项目等。该类项目一般由社会资本投资建设，并按照合同约定在合作期内负责日常维护，政府则按照事先约定的绩效考核办法定期对其维护质量进行考核，并按考核结果以政府付费的形式向社会资本购买其为社会提供的公共基础设施及服务。财政部在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金〔2014〕113 号中提出，政府付费主要包括可用性付费、使用者付费和绩效付费，相应的付费依据则是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

　（3）可行性缺口补助。主要针对准经营性项目，例如城市综合管廊、轨道交通等项目。该类项目同时兼具公益性和经营性属性，属于基础设施和公共服务范畴，政府具有价格管控权，项目在短期或者长期的经济效益较差，投资人难以通过向使用者收取费用收回成本， 则政府以财政补贴、股本投人、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本经济补助。

　本项目为生态建设项目，属于准经营性项目，项目内中水收入、公共浴室收入、老年设施生活费等有经营性收入，但是使用者付费不

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　足以满足项目公司建设和运营成本回收并获得合理回报，故本项目投资回报机制为“可行性缺口补助”，政府以财政补贴的形式，给予项目公司资金补助，以弥补使用者付费与项目公司成本回收和合理回报的缺口。

　可用性服务费由县财政逐年向项目公司支付。可用性服务费包括

　项目建设总投资、融资成本、税费、其它支出及必要的合理回报。

　运维绩效服务费在项目全部建设完成后（运营期第 1 年）开始支 付，由县财政根据绩效评价结果按年向项目公司支付。运维绩效服务费包括维护成本、税费、其它及合理的回报。

　县政府需要将可行性缺口补贴纳入中长期年度预算，并通过县人大对预算的审批，保障项目所需费用的及时支付。

　5.5.2 可行性缺口补助初步测算

　1. 计算依据

　本项目在合作期内，政府向项目公司支付的费用可行性缺口补贴。

　其中可用性服务费的 30%按照运营期绩效考核结果确定每年政府支付可用性服务费金额，运营维护服务费按照运营维护期绩效考核结果确定每年政府支付运营维护费金额。

　2. 总投资

　本项目全部总投资是指拟建项目全部建成所需费用总和，由建设投资和建设期利息组成，本项目总投资为 74604.07 万元。

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　  1

　1、总投资

　本项目总投资包含：

　（1）建筑工程、设备及安装费用，为 62829.41 万元；

　（2）工程建设其他费，为 4522.08 万元；

　（3）预备费，为 4405.26 万元；

　以上金额最终以实际发生金额为准。

　2、建设期利息

　建设期利息，为 2847.32 万元。

　3. 可用性服务费

　可用性服务费计算参照年金计算公式：

　n B

　A   (1 R)  3

　其中：

　A：项目建设投资：71619.91 万元，（扣除政府资本金）暂定最终以实际投资准； B：年度可行性服务费， R：综合投资收益率暂定 7.2%，具体通过招标确定； n：运营期限：20 年； 根据上述参数计算项目每年财政可用性服务费付费金额，则可用性服务费年均支付 7878.98 万元。

　某某县贫困村振兴整体提升工程 PPP 项目财政承受能力论证报告

　表 表

　5-2 可用性服务费计算表

　 单位：万元

　年份

　合计

　建设期

　运营期

　1~2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 综合投资收益率

　7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 可用性服务费

　157579.60

　7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98

　年份

　合计

　运营期

　11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

　综合投资收益率

　 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20% 7.20%

　可用性服务费

　157579.60 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98 7878.98

　 某某 联系电话：18103513530 31

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　4. 运维绩效服务费

　第 N 年运维绩效服务费

　=年度运营成本×（1+合理利润率）

　本方案在进行财务测算时，运营维护成本包括运营管理费、相关税费及合理利润回报。

　本方案涉及的运维绩效服务费在项目全部建设完成后，运营期第 1 年开始支付，本项目包含农村饮水安全维护、村级道路养护、特色风貌环境整治维护、公共服务、景观绿化维护等相关维护等。运营维护费依据实际核算为准，具体事宜由实施机构与社会资本方商定完成，具体见《PPP 项目合同》。

　（ （1 ）农村饮水安全

　① 自来水管网维护费用成本

　考虑管网覆盖后前期维护几率较小，后期维护较大，本项目考虑每 5 年维护一次。自来水管网维护费用单价为 2 元/m/年，管网长度 为 189018m，年维护成本为 37.80 万元。

　（ （2 ）村级公路建设

　道路工程主要包括村庄道路硬化和整治工程。具体包括新建道路、通村路拓宽硬化、道路扫水以及道路太阳能等工程。

　① 道路硬化维护费用成本

　本项目涉及道路硬化的面积为 844529m，维护单价为 1 元/m/年， 年维护成本为 18.77 万元。

　② 道路洒水

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　 本项目涉及的道路洒水共需水 154126.54 m³/年，单价为 0.8 元

　/m³，年成本为 12.33 万元。

　③ 亮化工程维护费用成本

　亮化工程维护按照 250 元/盏统计，考虑 30%的维修率，年维护

　4110 盏，共计年维护成本为 30.83 万元。

　（ （3 ）特色风貌环境整治

　特色风貌整治主要包括护坡工程、护村防洪渠堤坝的维护、河道整治、村庄绿化的维护、无粪化处理设备的维修保养及墙面的粉刷维护。

　① 河道整治维护成本

　河道整治维护成本按照投河道整治投资的 0.8%提计，年维护成本为 6.13 万元。

　② 护坡工程

　护坡工程维护成本按照其投资的 0.8%提计，年维护成本为 18.49

　万元。

　③ 护村防洪渠堤坝

　护村防洪渠堤坝维护成本按照其投资的 0.5%提计，年维护成本为 10.58 万元。

　④ 村庄绿化建设

　村庄绿化建设面积为 110991 ㎡，每平米按 3.5 元/㎡/年计算，共

　需支付运维费用 38.85 万元/年。

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　⑤ 人畜分离

　人畜分离运维主要包含其设备的运营维护，按其投资的 1%计提， 运维费共计 0.08 万元。

　⑥ 墙面粉刷维护成本

　墙面粉刷维护成本按照 1 元/㎡提计，面积共计 928379 ㎡，年维

　护成本为 92.84 万元。

　⑦ 文化墙维护成本

　文化墙粉刷维护成本按照 4 元/㎡提计，面积共计 75288 ㎡，年

　维护成本为 30.12 万元。

　（ （4 ）公共服务

　公共服务主要包括文化活动场所、垃圾处理工程、污水处理工程以及老年设施的相关运营维护费、人员工资。

　① 文化活动场所

　文化活动场所用电量共计 140177.52kWh/年,单价为 0.47 元/kWh, 年成本费用为 6.59 万元。

　文化活动场所用水量共计 600m³/年,单价为 2.9 元/m³，年成本费用为 0.17 万元。

　② 公厕维护成本

　公厕维护成本包括用电费用及人员工资，共计 53.22 万元。其中：

　a 公厕用电成本

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　 用电共计 3449.25kWh/年提计，单价为 0.47 元/kWh,共计为 0.16

　万元。

　b 人员工资福利费用

　人员设置 102 人，人员工资按 300 元/月提计，共计公厕人员工

　资为 53.06 万元。

　③ 公共浴室维护成本

　公共浴室维护成本包括用电费用及人员工资，共计 56.54 万元。其中：

　a 公共浴室用电成本

　用电共计 40880kWh/年提计，单价为 0.47 元/kWh,共计为 1.92 万元。

　b 人员工资福利费用

　人员设置 79 人，人员工资按 300 元/月提计，共计公共浴室人员

　工资为 41.10 万元。

　④ 农村垃圾处理日常维护费用成本

　 农村垃圾处理日常维护成本包括垃圾桶损耗、垃圾收集箱损耗、...