西宁市2017年度行政复议行政应诉案件

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　西宁市2017年度行政复议行政应诉案件

　审查分析报告

　2017年，全市各级行政复议机关认真贯彻党的十八大及十八届中央历次全会和十九大精神，坚持习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深化依法治国实践，始终把党的领导贯彻落实到建设法治政府、推进依法行政、严格规范公正文明执法中，紧紧围绕市委、市政府中心工作，积极履行行政复议应诉职责，规范行政复议应诉工作，充分发挥了行政复议依法化解行政争议、解决矛盾纠纷的主渠道作用，对促进法治政府建设，服务经济社会发展和社会稳定发挥了积极作用。

　一、行政复议案件基本情况及特点

　（一）基本情况

　1.收案情况。2017年我市各级行政复议机关共收到行政复议申请118件，受理105件，占收到复议申请总数的89.0%；不予受理13件，占收到复议申请总数的11.0%。其中县（区）政府部门收到行政复议申请5件，受理5件，占收到复议案件总数的100%；县（区）政府收到行政复议申请54件，受理53件，占收到复议案件总数的98.1%；市政府部门收到行政复议申请25件，受理25件，占收到复议案件总数的100%；市政府收到行政复议申请34件，受理22件，占收到复议案件总数的64.7%（见表1）。

　表1：行政复议案件收、受案情况

　收案部门

　县（区）政府

　部门

　县（区）政府

　市政府部门

　市政府

　收案

　数量

　所占

　比例

　5

　100%

　54

　98.1%

　25

　100%

　34

　64.7%

　受理

　数量

　5

　53

　25

　22

　2.行政复议被申请人情况。2017年全市各级行政复议机关受理的105件行政复议案件中，申请人总数为115人，被申请人总数为105人。其中县（区）政府部门为被申请人的78件，占受理行政复议案件总数的74.3%；县（区）政府为被申请人的5件，占受理行政复议案件总数的4.8%；市政府部门为被申请人的17件，占受理行政复议案件总数的16.2%；其他5件，占受理行政复议案件总数的4.8%（见表2）。

　表2：行政复议被申请人情况

　被申请人

　乡镇政府

　县（区）

　政府部门

　县（区）

　政府

　市政府

　部门

　其他

　数 量

　0

　78

　5

　17

　5

　所占比例

　0

　74.3%

　4.8%

　16.2%

　4.8%

　3.行政复议机关情况。2017年全市各级行政复议机关受理的105件行政复议案件中，县（区）政府部门为复议机关的5件，占受理复议案件总数的4.8%；县（区）政府为复议机关的53件，占受理复议案件总数的50.5%；市政府部门为复议机关的25件，占受理复议案件总数的23.8%；市政府为复议机关的22件，占受理复议案件总数的21.0%（见表3）。

　表3：行政复议机关情况

　复议机关

　县（区）

　政府部门

　县（区）

　政府

　市政府

　部门

　市政府

　数 量

　5

　53

　25

　22

　所占比例

　4.8%

　50.5%

　23.8%

　21.0%

　4.行政复议涉及行政管理类别情况。2017年全市各级行政复议机关受理的105件行政复议案件涉及的行政管理类别主要为：公安管理类30件，占受理复议案件总数的28.6%；劳动和社会保障类4件，占受理复议案件总数的3.8%；土地类7件，占受理复议案件总数的6.7%；环保类1件，占受理复议案件总数的1.0%；城乡规划类27件，占受理复议案件总数的25.7%；房屋征补（拆迁）类15件，占受理复议案件总数的14.3%；工商类6件，占受理行政复议案件总数的5.7%；食品药品类13件，占受理行政复议案件总数的12.4%；卫生计生类1件，占受理行政复议案件总数的1.0%（见表4）。

　表4：行政复议涉及行政管理类别情况

　行政管理

　领域

　公安

　城乡

　规划

　房屋征补（拆迁）

　食品药品

　土地

　工商

　劳动和社会保障

　环保

　卫生计生

　数 量

　30

　27

　15

　13

　7

　6

　4

　1

　1

　所占比例

　28.6%

　25.7%

　14.3%

　12.4%

　6.7%

　5.7%

　3.8%

　1.0%

　1.0%

　5.行政复议申请事项情况。2017年全市各级行政复议机关受理的105件行政复议案件涉及的事项主要为：行政处罚、行政强制、行政征收、行政许可、行政确权、行政确认、信息公开、举报投诉处理等方面。其中行政处罚类48件，占受理案件总数的45.7%；行政强制类28件，占受理案件总数的26.7%；行政征收类2件，占受理案件总数的1.9%；行政许可类2件，占受理案件总数的1.9%；行政确权类3件，占受理案件总数的2.9%；行政确认类2件，占受理案件总数的1.9%；行政确认类2件，占受理案件总数的1.9%；信息公开类8件，占受理案件总数的7.6%；举报投诉处理类12件，占受理案件总数的11.4%。可以看出，行政处罚类案件比重最高，行政强制类案件比重次之，以上两类案件所占比重达72.4%（见表5）。

　表5：行政复议案件申请事项情况

　事 项

　行政

　处罚

　行政

　强制

　举报

　投诉

　信息

　公开

　行政

　确权

　行政

　确认

　行政

　征收

　行政

　许可

　数 量

　48

　28

　12

　8

　3

　2

　2

　2

　所占比例

　45.7%

　26.7%

　11.4%

　7.6%

　3.2%

　1.9%

　1.9%

　1.9%

　6.案件审结情况。2017年全市各级行政复议机关共审结行政复议案件104件，法定期限内审结率为100%。审结案件中，决定维持60件，维持率为57.7%；确认违法7件、撤销8件、变更1件、责令履行2件，直接纠错率为17.3%；驳回申请人行政复议申请5件，驳回率为4.8%；当事人达成和解协议或撤回申请24件，比率为23.1%（见表6）。

　表6：行政复议案件审结情况

　审 理

　结 果

　维持

　撤销

　确认违法

　责令

　履行

　变更

　驳回

　撤回或达成

　和解协议

　数 量

　60

　8

　7

　2

　1

　5

　24

　所占

　比例

　57.7%

　7.7%

　6.7

　2.2%

　1.0%

　4.8%

　23.1%

　（二）主要特点

　1.行政复议案件总体呈上升趋势。2017年全市收到行政复议申请118件，较2016年的101件上升14.4%。受理行政复议案件105件，较2016年的94件上升10.8%。其中行政处罚类案件由2016年的26件上升为2017年的48件。行政强制类案件由2016年的3件上升至2017年的28件。举报投诉处理类案件由2016年的8件上升为2017年的12件。可以看出，上升幅度最大的属行政处罚类案件，其中公安部门处罚类案件占一半以上。其次为行政强制类案件，这与近几年我市县（区）政府城市建设、地质灾害防治及环境综合整治排查具有直接的关系。随着我市城镇化建设项目及环境治理工作的不断推进，行政强制类行政复议案件数量也大幅增长。

　2.被申请人主要在基层。2017年全市各级行政复议机关受理的105件行政复议案件中，县（区）政府及所属部门为被申请人的58件，占受理案件总数的55.2%。可以看出，被申请人为县（区）政府及所属部门的案件占我市行政复议案件一半以上比例。这表明县（区）政府及所属部门承担着重要的行政执法任务，因此行政争议发生在基层的比重较高。

　3.行政复议案件涉及行政管理类别相对集中的格局无明显变化。2017年全市各级行政复议机关受理的105件行政复议案件主要集中在公安管理类，其次为城乡规划类、房屋征补（拆迁）类、食品药品类，占受理复议案件总数的81.0%。可以看出，行政复议案件主要集中在涉及行政相对人重要权益的领域，比如公安的各类处罚、房屋的征收、举报投诉的处理等。其中，今年举报投诉类行政复议案件数量大幅增加。此类行政复议案件主要以食品投诉为主，从投诉人举报投诉的内容看，由过去最简单的过期食品逐渐过渡到现在的食品标签、食品安全标准标注等较为专业的方面，争议的问题更加细化，举报准确率高。且投诉人针对该地不同类型产品进行多次、多部门的投诉举报，“批量”提起行政复议申请也是此类案件特点之一。如若相关部门处理不当，极易陷入被动。此类案件复议机关应理性应对投诉人的行政复议申请，准确甄别举报人的诉求，积极运用调解、和解等方式解决行政争议，依法公正作出复议决定。

　4.以调解和解方式审结的案件明显增加。2017年全市各级行政复议机关通过调解当事人撤回申请、达成和解协议等方式结案的案件为24件，占审结案件的23.1%，较2015年的2件、2016年的20件相比都有所上升。可以看出，随着调解机制在行政复议中的逐步推进，各级行政复议机关能够按照《西宁市人民政府办公厅关于印发进一步加强行政调解工作意见的通知》（宁政办〔2016〕166号）要求，在案件审理过程中积极运用调解和解等方式结案，实现了行政复议“定纷止争、案结事了”的工作目标，达到法律效果和社会效果的统一。

　5.行政复议渠道进一步畅通。2017年全市收到行政复议申请118件，经审查后受理105件，受理率为89.0%。不予受理13件，不予受理的案件主要是申请人复议申请事项不明、经通知补正仍未能补正以及超过复议时效、不属于复议范围等。较高的受理率表明全市各级行政复议机关能够坚持复议为民原则，明确界定受理范围，畅通行政复议渠道，积极受理符合法定条件的行政复议申请，最大限度的保障当事人的合法权益。

　二、行政应诉案件基本情况及特点

　（一）基本情况

　1.收案情况。2017年全市共发生一审行政应诉案件270件。原行政行为机关单独应诉119件，复议机关单独应诉11件，复议机关和原行政行为机关共同应诉140件。从应诉机关级别看，县（区）政府部门为应诉机关的92件，县（区）政府为应诉机关的88件，市政府部门为应诉机关的52件，市政府为应诉机关的16件（见表7）。

　表7：应诉机关级别情况

　应诉

　机关

　县（区）政府

　部门

　县（区）

　政府

　市政府

　部门

　市政府

　件数

　所占

　比例

　92

　34.1%

　88

　32.6%

　52

　19.3%

　16

　5.9%

　2.行政应诉涉及行政管理类别情况。2017年发生的270件行政应诉案件涉及公安、劳动和社会保障、土地、环保、农业、城乡规划、房屋征补（拆迁）、工商、安监等行政管理类别，范围广泛。其中公安类24件，占本期发生应诉案件总数的8.9%；劳动和社会保障类35件，占本期发生应诉案件总数的13.0%；土地类33件，占本期发生应诉案件总数的12.2%；民政类2件，占本期发生应诉案件总数的0.7%；环保类5件，占本期发生应诉案件总数的1.9%；农业类3件，占本期发生应诉案件总数的1.1%；城乡规划类31件，占本期发生应诉案件总数的11.5%；房屋征补（拆迁）类126件，占本期发生应诉案件总数的46.7%；工商类2件，占本期发生应诉案件总数的0.7%；安监类3件，占本期发生应诉案件总数的1.1%；食品药品、教育类各1件，占本期发生应诉案件总数的0.4%；其他类3件，占本期发生应诉案件总数的1.1%（见表8）。

　表8：行政应诉涉及行政管理类别情况

　行政管理类别

　房屋征补（拆迁）

　劳动和社会保障

　城乡

　规划

　公安

　环保

　农业

　安监

　工商

　食品

　药品

　教育

　其他

　数量

　126

　35

　31

　24

　5

　3

　3

　2

　1

　1

　2

　所占

　比例

　46.7%

　13.0%

　11.5%

　8.9%

　1.9%

　1.1%

　1.1%

　0.7%

　0.4%

　0.4%

　0.7%

　3.案件审结情况。从法院审结情况看，2017年已审结行政应诉案件273件，含上期结转的28件。从裁判结果看，驳回诉讼请求的108件，占审结案件的39.6%；确认合法或有效的47件，占审结案件的17.2%；赔偿或补偿的10件，占审结案件的3.7%；驳回赔偿请求的6件，占审结案件的2.2%；撤销的30件，占审结案件的11.0%；确认违法或无效的28件，占审结案件的10.3%；履行法定职责或给付义务的6件，占审结案件的2.2%；一审裁定33件，占审结案件的14.0%（见表9）。

　表9：行政应诉案件审结情况

　审理

　结果

　驳回

　诉讼

　请求

　确认合法或有效

　赔偿

　或补

　驳回赔偿请求

　撤销

　确认违法或

　无效

　履行法定职责或

　给付

　义务

　一审裁定

　数量

　108

　47

　10

　6

　30

　28

　6

　38

　所占

　比例

　39.6%

　17.2%

　3.7%

　2.2%

　11.0%

　10.3%

　2.2%

　14.0%

　（二）主要特点

　1．行政应诉案件数量上升明显，一人多诉现象突出。2017年我市共发生一审行政应诉案件269件，较2016年的161件上升67.1%。2017年度行政诉讼案件主要集中在房屋征补（拆迁）中的各类行政行为，占2017年应诉案件总数的46.7%。案件涉及行政处罚、行政强制、信息公开、国家赔偿等多方面。可以看出在征地拆迁过程中，当事人通过对征地审批、规划审批、拆迁行政行为、政府信息公开等提起连环诉讼或者通过群体诉讼等形式寻找行政行为的漏洞和瑕疵，以达到增加安置补偿数额的诉求。

　2．行政机关负责人出庭应诉率有所提高，但进展不平衡。2017年西宁市两级法院开庭审理的行政诉讼案件被诉行政机关335个，被诉行政机关负责人出庭应诉130人（次），出庭应诉率为38.8%；被诉行政机关工作人员出庭应诉297人（次），出庭应诉率为88.8%。可以看出，全市各级政府和行政机关对行政机关负责人出庭应诉工作日渐重视，较好地执行了《中华人民共和国行政诉讼法》《西宁市行政首长出庭应诉暂行办法》《西宁市人民政府办公厅转发<青海省人民政府办公厅关于加强和改进行政应诉工作的实施意见>的通知》，行政机关负责人出庭应诉工作整体稳中有进，但还存在个别行政机关消极对待出庭应诉、不出庭应诉或仅委派律师出庭应诉等问题。

　3．审判机关纠错率较高。2017年已审结的273件行政应诉案件中（含上期结转28件），判决改变具体行政行为的64件（撤销30件、确认违法或无效28件、履行法定职责或给付义务6件）、判决赔偿或补偿10件，纠错率占审结案件总数的27.1%，较2016年的61件有所上升。

　三、存在的问题及原因

　通过对2017年行政复议行政应诉案件情况的分析，总体上反映出全市各级政府和行政机关依法行政的理念不断增强，依法行政水平不断提高，行政复议规范化建设不断推进，发挥了保障经济社会发展的作用，但还存在一些问题：

　（一）推进依法行政的理念不够牢。从审结的行政复议行政应诉案件看，被复议机关或审判机关直接纠错的案件有所增加。这一数据显示，个别行政机关及少数行政执法人员仍未严格遵循合法行政、合理行政、程序正当的基本要求，依法行政、依法办事的理念树立得还不够牢固、能力还不够强。如在土地确权工作中，不注重证据材料的核对，也不与相关办证部门联系核实权属设定的真实情况，造成对审核土地等财产权属来源的事实要件把关不严，轻易确权，导致案件久拖不结。在信息公开工作中，不按法定职责、不在法定期限内办理信息公开类案件，或在办理信息公开类案件时忽略法定程序、超过法定时限，导致被诉不作为。在征收工作中，不注重公告、公示后证据的保留，以照片作为证据时张贴地点、张贴内容、张贴时间等信息不完善等问题。

　（二）履行法定程序的意识不够强。从审结的行政复议行政应诉案件看，少数行政机关履行法定程序的意识不够强，行为不规范、工作不严谨，存在行政环节缺陷或缺失的问题。如在行政征收工作中，存在着“未批先征、未批先用”的现象，造成后续行为缺乏合法性基础被审判机关责令采取补救措施或确认违法；存在着行政机关违反评估机构由被征收人选择的原则，自行确定评估机构，不公布评估机构名录，不进行评估异议复核等，造成被征收人对评估结果不满及法院撤销补偿决定的后果。在行政处罚过程中，存在着没有告知当事人享有陈述、申辩及放弃听证权利的记载；行政处罚决定作出后没有告知当事人救济途径及期限，或救济途径或期限告知错误、不完整等违反法定程序的现象；存在着向行政相对人送达文书时送达回证没有写明送达文书的名称，或送达回证上执法文书签收人的身份不明确，个别案件当事人拒签法律文书时没有按照法定程序送达等问题。

　（三）行政复议案件质量还需提高。新修正的行政诉讼法规定，经行政复议的案件，一旦当事人提起诉讼，复议机关将单独出庭或与作出原行政行为的机关共同出庭应诉，接受司法审查。这对行政复议办案质量提出了更高要求。从行政复议案件审结后申请人不服诉至法院的情况来看，复议机关单独应诉的案件11件，判决改变具体行政行为的1件；复议机关和原行政行为的行政机关共同应诉的案件140件，判决改变具体行政行为的27件，且主要集中在房屋征补（拆迁）领域。可以看出全市各级行政复议机关的监督功能不断提升，经过行政复议的案件，审判机关维持或确认合法的居多。但个别复议决定还存在着审查事项不够全面，适用法律不够准确，说理不充分，用词不够规范、严谨等问题。

　（四）行政应诉能力还需加强。行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要法律制度。做好行政应诉工作，是行政机关的法定职责，也是行政机关自觉接受司法监督的重要方面。通过对2017年度我市行政应诉情况分析发现，我市行政机关在行政诉讼中存在以下问题：一是有的行政机关不按照法定期限提交证据，也不向受诉法院提交延期举证申请及说明理由，随意逾期举证。有的行政机关虽然在法定期限内举证，但没有对证据进行梳理，缺乏针对性。二是委托出庭的工作人员不熟悉案情，对当事人提出的意见不能进行有力的辩驳，人为造成被动。三是有的行政机关负责人在庭审中存“出庭不出声”的现象。四是有的行政机关在法院责令其重新作出行政行为后，仍以同一事实、同一理由作出与原具体行政行为相同的行政行为，严重违反法律，影响政府形象。

　四、几点建议

　（一）提高思想认识，增强运用法治思维、法治方式推动工作的能力。各级政府和行政机关要认真学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，践行“两个绝对”，坚持全面依法治国基本方略，把建设法治政府、推进依法行政、严格规范公正文明执法的目标任务落到实处。各级领导干部要认真贯彻依法治国基本方略，带头尊法学法守法用法，更好运用法治思维和法治方式深化改革、促进发展、化解矛盾、维护稳定。要切实养成遇事找法、办事依法、解决问题靠法的习惯，不断提高运用法治思维、法治方式解决问题的能力，努力形成依法履行职责、自觉依法办事的意识，牢固树立法治理念，充分发挥法治在推动发展中的引领和规范作用。要充分认识新形势下加强和改进行政复议行政应诉工作的重要性，重视并加强对行政复议行政应诉工作的组织领导，大力支持行政复议机构依法办案，解决行政复议工作中遇到的具体困难和问题，不断提高行政复议工作的质量和水平，为充分发挥行政复议的法律救济和层级监督作用提供强有力的支撑保障。

　（二）强化执法监督，规范执法行为，提高依法行政质量。各级政府和行政机关要把严格规范公正文明执法，作为全面推进依法治国的基本要求，维护社会公平正义的重大举措，提升执法公信力的重要途径，严格依照法律、法规、规章的授权行使权力、履行职责。严格执行重大行政处罚行政强制备案、行政执法裁量权基准、重大行政执法决定法制审核、执法公示、执法检查、案卷评查等制度。规范执法程序，细化行政执法操作流程，规范调查取证活动，确保严格执法、规范执法、公正执法、文明执法，杜绝不作为、乱作为，以及简单、粗暴和随意执法行为，坚持管理与服务并重，引导公民、法人和其他组织自觉守法，减少行政争议，提高行政服务水平。

　（三）创新制度建设，提高办案质量，发挥行政复议预防和化解行政争议功能。一是加强行政复议队伍建设。按照国务院《行政复议法实施条例》及西宁市政府《关于进一步加强行政复议工作的实施意见》的要求，配齐配强行政复议工作人员，切实保证一般案件有2人承办、重大复议案件有3人承办。结合工作实际切实做好行政复议工作保障，努力提高行政复议人员待遇。同时，重点加强对行政复议应诉人员的培训工作，每年定期开展有针对性的业务培训，推动培训工作的制度化、常态化，不断提高行政复议应诉人员素质，以适应全面推进依法行政、建设法治政府的需要。二是创新行政复议体制机制。各级行政复议机关要高度重视行政复议体制和机制创新，充分发挥行政复议不收费、高效便捷解决问题的优势，将行政复议制度化的优势变成实际处理社会矛盾的具体优势。认真建好、用好行政复议委员会，努力形成政府主导、专业保障、社会参与的工作体制。探索和完善行政复议审理机制，把提高行政复议案件办理质量放在首位，灵活运用书面审理、公开听证、实地调查等审理方式，加大和解调解力度，化解矛盾，维护群众合法权益。同时积极推进我市行政复议决定网上公开制度，促进行政复议机关严谨公正办理案件，确保社会公众对行政复议工作的知情权和监督权。

　（四）加强应诉能力建设，全面做好行政应诉工作。全市各级政府和行政机关要认真贯彻执行《青海省行政应诉工作规定》《西宁市人民政府办公厅转发<青海省人民政府办公厅关于加强和改进行政应诉工作的实施意见>的通知》精神，高度重视行政机关规范、加强和改进行政应诉工作，加强行政应诉工作力量，保障队伍的稳定性，选拔熟悉法律知识、业务精湛的人员从事行政应诉工作，依法参加行政诉讼案件应诉工作，认真履行出庭应诉职责，不断提高行政应诉的能力和水平，自觉接受司法监督。同时，应当认真分析案件多发、高发的原因，查找和梳理共性问题，把握案件内在规律，提升重点领域依法行政的能力和水平，从源头上预防和减少行政争议，不断提高依法行政水平。