审计职业化建设调研报告

　审计职业化建设的调研报告

　 一、审计职业化建设现状及问题 国家审计职业化建设开端于 1980 年代初，目前已经取得了一定成果。在全国范围内来说，最为典型的表现是《审计规定(暂行)》、《审计条例》、《审计法》、《审计基本准则》、《国家审计准则》等系列法律规范的制定和颁发，将国家审计的功能不断拓宽；助理审计师、审计师、高级审计师三个技术级别确定及相关考试及评估工作的有序推进，确保了国家审计职业化建设在职称考评方面的落实及完善。就特定地域来说，国家审计职业化得到了一定程度的落实。但是，目前我国国家审计职业化建设的程度及其有限，具体而言主要存在以下几方面的问题。

　（一）年龄结构断层，人员青黄不接。现代审计是一项年轻的事业，但令人忧虑的是审计队伍，特别是基层审计队伍年龄结构断层现象十分明显。一方面，目前基层审计人员相当一部分是审计机关成立之初进来的，中老年审计人员比例偏高，业务骨干集中在 40 至 50 岁这个年龄段。长时间在一个部门工作的人往往习惯于传统工作方式方法，凭老经验办事，接受新事物、新知识较慢，缺乏开拓进取意识，更加缺乏现代审计的应用技术。另一方面在新环境下，完成审计任务不仅需要敏捷的思维，丰富的经验，而且还需要健康的体质，充沛的精力，这就要求审计机关不断补充新生力量。近几年审计机关虽输入了“新鲜血液”，但年龄大部分在 30 岁以下，短期内审计业务不够熟悉，培养业务精通的审计人员也需要一个过程，“青黄不接”的局面比

　较严重。造成有些审计机关虽然在岗人员不少，但实际胜任工作的人员不足。

　（二）专业化程度不高，缺乏复合型人才。尽管目前本科及本科以上文凭占比近50%甚至更多。但实际上，真正大学本科毕业的科班生少之又少,目前的学历大多数是工作后通过党校、电大取得的，且取得的学历与审计专业不对口；同时，相当一部分审计人员没有会计、审计等审计工作相关专业技术职称。目前新形势发展对审计人员提出了新的更高要求，要求审计人员要做“一专多能”的“复合型”人才。但大部分审计人员只是偏重财务方面的知识。既懂财务审计，再掌握财政、金融、投资、绩效等现代审计所需专业知识和宏观管理知识，又有良好的口头与文字表达、计算机应用能力的审计人员很少。虽然大部分审计人员基本能完成审计工作，对其中较高层次如绩效审计、资源环境审计、专项审计调查、计算机审计等含金量较高的审计项目，则由于知识结构相对单一而不能完全开展，只能依赖股室骨干力量协作完成，很多重点审计项目集中在少数几个审计业务骨干身上，重点项目一多，人手就不够。

　（三）理论政策水平不高，审计技术手段缺乏创新。面对新形势新常态，审计人员不仅要掌握业务技能，还需要有较高的思想理论素养和政策水平，否则会影响审计工作的质量和层次。受理论素养的制约，有些审计工作还在就审计论审计，不能与时俱进地从改革发展角度去认识问题、分析问题、解决问题，审计成果转化受到局限。而且随着审计环境的进一步发展变化，云计算、大数据进展迅速，传统的审计技术和审计手段已经受到严峻挑战。客观形势要求审计人员不仅要掌握计算机辅助审计技术，而且要应用现代审计技术和方法。从目前基层审计机关来看，审计人员运用常规的检查、查询、监盘等方法较多，运用问卷调查、分析性复核等就较少。运用计算机审计的能力也较有限，少部分审计人员不能运用计算机开展审计，使用数据库技术进

　行分析、能够开展信息系统审计的比率就更低了。

　二、问题存在的原因分析 存在上述问题及不足，既有经济社会发展产生的必然结果，有审计管理体制机制上的客观原因，有审计机关组织实施上的困难，也有审计人员自身的思想行为的主观问题。经调研分析，主要有以下这么几方面。

　（一）形势发展速猛。近年来，经济社会发展日新月异，倒逼着审计事业发展和转型，审计也由内控制度审计向风险审计发展和转型，又从掌握财务收支审计向绩效审计、民生审计等发展，从手工审计转向计算机审计，以及审计内容、范围、形式的不断发展变化，部分基层审计人员受年龄、文化水平等限制，要跟上形势发展步伐确实有困难。

　（二）管理体制制约。目前，我国实行的是行政型审计管理体制，这种情况下，基层审计机关要发挥更大作用，审计部门作为政府的组成部门，又监督政府部门的行政行为，实质相当于政府内部审计，独立性大不强，审计人员在具体执行审计过程中受到阻力和干扰在所难免。此外，审计机关受“双重”领导，同步审计项目和经济责任审计以及临时性任务很重，时间要求紧凑，不利于提高审计人员业务水平。

　（三）资源配置弱化。随着审计业务的不断开拓和细化，基层审计机关审计资源却十分有限，大多数审计项目由一人自始至终，并且大家手头都有审计项目，审计队伍人员素质又高低不一，相互差距较大，很难实现有效配置。

　（四）岗位培训滞后。目前，审计队伍岗位培训及后续教育工作滞后，是造成审计队伍素质现状最为关键的因素之一。基层审计人员人手少，任务重，参与业务培训

　缺乏时间上的保障。业务培训也没有明确目标，欠缺实效性、针对性和实用性。培训方式大多进行集中培训，很少组织学习与讨论、与课题研究相结合。目前基层审计机关人员学历大部分都在专科以上，其实业余学习并没有实质性提高业务能力。

　（五）激励机制欠缺。目前，基层审计机关对审计人员的考核，基本上还是吃“大锅饭”的形式，没有细则，操作性不强，缺乏相应的激励机制，干多干少一个样，干好干坏一个样。基层审计人员福利待遇与其业务能力高低无直接关系，干部提拔使用也主要不是看其业务能力水平，每年的党员、公务员考核也都是非常主观，大部分还是靠人际关系等等。如此一来，审计人员思想保守僵化，干劲没了，学习劲没了，创新意识没了。

　三、推进国家审计职业化建设的对策 从当前审计职业化发展程度的分析来看，要加快推进审计职业化发展，关键是加快审计体制改革的制度变迁过程。具体操作来说，应选择从易到难，从审计机关内部管理变革到外部审计体制全面变革的方式，逐步推进。

　（一）建立完善国家审计职业准入制度。这是当前推进审计职业化发展的第一步，也是最基础的步骤。目前全国统一的审计职业资格考试制度已经建立多年，但并没有和审计人员的准入建立严格的联系。因此应当在进一步完善审计职业考试制度，提升其权威性、专业性的基础上，严格规定取得审计职业资格证书是审计机关现有人员从事审计工作的必备条件，也是社会人员报考审计机关、由其他单位调任审计机关领导干部的前提条件。审计机关现有的在职人员，也必须在一定期限内取得国家审计职业资格证书，才能继续从事审计业务工作。在规定期限内未能取得国家审计职业资格的在职人员，可随岗学习、从事辅助性的审计工作，但不能作为审计组正式成员，应当

　调整到其他岗位或调离审计机关。

　（二）实行国家审计岗位分类设置和等级划分制度。要破除原有审计行政体制的惯性影响，首先要变革对审计人员的行政管理方式。因此应当根据审计工作需要，对审计机关人员的岗位实行分类设置。一是对于行政领导职务，可设置为正职领导、副职领导、总审计师、处长、副处长五类；二是对于大量的审计职业人员，实行等级设置，可分为首席审计师、主任审计师、高级审计师、审计师和助理审计师，每个等级又可以根据工作年限、业务能力、业务实绩等因素，细分为若干等级，并明确享受相对应的行政级别待遇，如审计师可享受副科至副处、高级审计师可享受副处至正厅、主任审计师可享受副厅级以上待遇。三是设置少量的综合服务保障类岗位，可以由人事部门按照综合类公务员标准统一招聘录用，由审计机关使用和管理。

　（三）推进省以下审计机关人财物统一管理。目前，全国审计机关已经着手推进省以下审计机关人财物统一管理，有望在提高审计机关独立性上走出更大的步伐。具体实施过程中可以从以下几个方面提升审计机关的独立性，从而推进审计职业化的发展。一是在审计机关行政领导的选用上，采取由上级审计机关提名、本级人大任免各级审计机关正职行政领导的办法；相应地，副职领导、总审计师、主任审计师等，由审计机关的正职领导提名，报请本级人大常委会任免；中层正副职及中级专业技术职务以下人员，由审计机关的正职领导任免。二是对基层审计机关录用人员，实行省级统考，且考试应突出专业特点，由审计机关会同公务员管理部门单独组织。报考条件除学历和国家审计职业资格证书要求外，还应具备一定年度的相关行业、岗位工作经历，并突出专业实务考核。三是保障基层审计机关工作经费，彻底消除基层审计机关工资待遇、福利条件等与地方利益甚至投资建设审计项目审减额相关的情况，提高审

　计机关和审计人员的独立性。四是对于优秀审计人员的选用，应不受地域、层级的限制，根据审计业务工作的性质，实行灵活调用。

　(四）建立国家审计职业人员的终身管理体制。要推进审计职业化建设，提升审计人员的职业化水平是关键。一是根据审计实践发展的需要，建立审计从业人员终身培训机制，将职业技能的培训贯穿审计从业人员的职业生命始终，不断提高审计人员的专业理论水平、审计实践经验和技能，实现审计工作的专业化分工。二是建立和完善国家审计人员的考核评价、奖惩激励机制，将审计人员的职业能力、职业质量与其职务晋升、工作待遇挂钩。三是实现国家审计人员与审计机关的相对分离，可以考虑引入外部的审计职业认证评价体系，促进审计人员在不同类型的审计组织、不同层级的审计组织间的自由流动。

　（五）立法提升国家审计的独立性。审计职业化的发展需要审计体制向纵深改革，这种改革并非是行政系统内部的权力微调，而是国家权力的重大调整，需要立法的支持和保障。这也是推进审计职业化发展的最根本举措，是审计职业化发展路径创新的最终动力。一是推进宪法的修订，使现行的行政型审计体制向立法型审计体制进行转变，彻底改变国家审计就是政府“内部审计”的现状，从根本上提升审计的独立性；二是进一步完善国家审计法，在充分借鉴国外先进立法经验的基础上,进一步提升国家审计的独立性和权威性；三是制定审计机关组织法，将最高审计机关和地方审计机关从各级政府中脱离出来，单独立法规定其组织程序和机构设置等。