某某市榆次区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程PPP项目,财政承受能力论证报告
来源：建筑师 发布时间：2020-08-11 点击：
某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程 PPP 项目
财政承受能力论证报告
目
录 一、 前言 -------------------------------------------------- 1 (一) 项目名称 --------------------------------------------- 1 (二) 项目实施机构 ----------------------------------------- 1 (三) 报告编制目的 ----------------------------------------- 1 (四) 报告编制依据 ----------------------------------------- 2 二、 政策指引 ---------------------------------------------- 4 (一) 相关政策 --------------------------------------------- 4 (二) 财政承受能力论证工作流程 ----------------------------- 5 三、 项目概况 ---------------------------------------------- 6 四、 项目 PPP 方案概述 ------------------------------------- 8 (一) PPP 投融资模式 --------------------------------------- 8 (二) 特许经营安排 ----------------------------------------- 9 (三) 特许经营公司组建、股权和控制权 ---------------------- 11 五、 主要项目机制 ----------------------------------------- 12 (一) 项目收入机制 ---------------------------------------- 12 (二) 项目调价机制 ---------------------------------------- 16 (三) 主要风险分配 ---------------------------------------- 16 六、 项目投资 --------------------------------------------- 17 (一) 初始投资 -------------------------------------------- 17 (二) 维持运营投资估算 ------------------------------------ 17
(三) 流动资金估算 ---------------------------------------- 18 七、 财务测算 --------------------------------------------- 18 (一) 财务评价计算期 -------------------------------------- 18 (二) 项目回报水平 ---------------------------------------- 18 (三) 项目成本 -------------------------------------------- 19 (四) 税务条件 -------------------------------------------- 20 八、 财政承受能力论证 ------------------------------------- 21 (一) 某某市财政一般预算支出情况 -------------------------- 21 (二) 某某市财政一般预算支出预测 -------------------------- 21 (三) 项目财政支出责任识别 -------------------------------- 22 (四) 本项目财政承受能力分析 ------------------------------ 23 (五) 行业和领域均衡性分析评估 ---------------------------- 30 九、 结论和建议 ------------------------------------------- 31
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一、前言 (一) 项目名称
某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）。
(二) 项目实施机构
某某市住房保障和城乡建设局（以下简称“住建局”）。
(三) 报告编制目的
本项目拟采取 PPP 模式，由某某市政府引入社会投资人，由其与政府方出资代表合资成立项目公司，政府授予项目公司特许经营权，由项目公司投资、建设、运营和维护某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程 PPP 项目。特许经营期满后，项目公司将本项目设施无偿移交给政府指定机构。
结合本项目实际情况 PPP 模式经验，按国家相关 PPP 政策文件就拟定 PPP 方案进行财政承受能力论证，判断是否可以采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务，以供政府决策。
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(四) 报告编制依据
本报告主要编制依据和参考资料包括：
(1) 《某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程项目可行性研究报告》； (2) 《某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程实施方案》，北京金准咨询有限公司，2016 年 3 月； (3) 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国发[2015]42 号文），2015 年 4 月; (4) 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（令第 25
号），国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行，2015 年 6 月 1 日施行； (5) 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金[2014]76 号），财政部；
(6) 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 [2015]21 号），财政部；
(7) 《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》 （财金[2015]57 号），财政部；
(8) 《中华人民共和国政府采购法实施条例》 （某某院令第 658 号）; 2015 年 3 月 1 日；
(9) 《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43 号；
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(10) 《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）； (11) 《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法> 的通知》（财预[2014]351 号）； (12) 《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）； (13) 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金[2014]113 号）； (14) 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（ 财库 [2014]214 号）；
(15) 其他相关资料。
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二、政策指引
(一) 相关政策
某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发 42 号）
中明确：“健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展”，“提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量”。
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金[2014]76 号）中明确：“健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。” 财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113 号)中明确，“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”。
财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金 [2015]21 号)中明确，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例”，“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长
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率计算，并根据实际情况进行适当调整”。
(二) 财政承受能力论证工作流程
根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号)，PPP 项目财 政承受能力论证工作流程如下：
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三、项目概况 某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程 PPP 项目包括三项工程，总长度 16.5 公里。主要建设内容包括道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、电力管线土建工程、绿化工程及交通工程中的道路标线施划等。各项工程具体情况如下：
1、龙湖街东延工程。该工程分为东、西两段，总长度 4260 米。其 中，西段西起现状锦纶路，东至环城东路，全长 1260 米，红线宽度 66 米，道路标准横断面采用两块板型式，其中：中央分隔带宽度 2 米，两 侧机动车行道宽度各 21.5 米（双向十二车道），两侧路侧带宽度各 10.5米（人非共板）。沿线拟建立交桥两处，一处是龙湖街主线上跨锦纶路跨线桥；另一处是龙湖街主线下穿东升路地道桥；东段西起山西新能源• 机械装备制造园区经四路，东至龙城高速，全长 3000 米，红线宽度 66 米，道路标准横断面采用两块板型式，其中：中央分隔带宽度 2 米，两侧机动车行道宽度各 19 米（双向十车道），两侧路侧带宽度各 13 米（人非共板）。在与龙城高速交叉处，修建上跨桥一座。
2、锦纶路北段改造工程。该工程南起文苑街，北至龙湖街，全长 670 米，规划红线宽度 44 米。此次改造将对锦纶路北段以直线延伸方式改线后新建，新建道路标准横断面拟采用两块板型式，其中：中央分隔带宽度 2 米，两侧机动车行道宽度各 14 米（双向八车道），两侧路侧带宽度各 7 米（人非共板）。沿线拟建立交桥两处，一处是锦纶路上跨文苑街跨线桥，另一处是锦纶路至龙湖街左转专用地下通道。
迎宾街改造工程。该工程西起综合通道，东至环城东路，全长 10.6 公里， 红线宽度 52 米，绿线宽度 82 米；道路标准横断面采用两块板型式，其 中：中央分隔带宽度为 5 米，两侧机动车行道宽度为 2×14
米（双向 8
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车道），两侧路侧带宽度为 2×9.5 米（人非共板）。沿线拟建立交桥四处， 分别是迎宾街上跨环城西路跨线桥、汇通路上跨迎宾街跨线桥、迎宾街下穿石太铁路地道桥以及迎宾街下穿锦纶路地道桥。其中，汇通路上跨迎宾街跨线桥全长 936 米，是一座连续上跨两个路口（迎宾街、安宁街口）的双向六车道跨线桥，在修建该跨线桥的同时需对桥梁两侧地面辅道进行相应改造。
本项目拟采用 PPP 模式实施，由某某市政府授权住房保障和城乡建设局作为本项目实施机构，负责引入社会投资人，中选社会投资人与政府授权出资人合资成立项目公司，政府授予项目公司特许经营权，由项目公司投资、建设、运营和维护某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程 PPP 项目。
根据某某市住房保障和城乡建设局提供的基础数据，本项目投资估算总金额为 138368 万元，具体包括建筑安装工程费用、建设期利息以及征地拆迁费、施工监理服务费、勘察设计费、预算编制费、可研编制费、施工图审查费、环评报告编制费、建设单位管理费等其他费用。本项目各部分投资额详见下表：
单位：万元
编 号
工程名称 建设投资
建设期利息
总投资 建安费 其他费用
1 龙湖街东延工程、锦纶 路北段改造工程
29139
51098
1604
81841 2 迎宾街改造工程 48231 6102 2194 56527 合计 77370 57200 3798 138368
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四、项目 PPP 方案概述
(一) PPP 投融资模式
图 4-1 整体 PPP 模式结构图 授权 注资/授权 招商 可用性服务费 运维绩效服务费 股东协议 社会投资人 特许经营协议 参股 控股 委托监理 政府监管 投资 建设 运营 工程监理 期满移交
晋中市政府
监理公司
PPP公司
政府授权出资人
行业监管部门
晋中市财政 晋中市榆次区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程
晋中市住房保障和 城乡建设局 （实施机构）
道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、
电力管线土建工程、绿化工程及交通工程中的道路标线施划等
政府指定机构
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(二) 特许经营安排
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724 号)明确，政府和社会资本合作（PPP）模式可通过特许经营等方式与社会资本建立长期合作关系。根据某某院发布的《基础设施和公共服务特许经营管理办法》的相关规定和要求，某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程引入社会资本宜实施特许经营模式。相关要点包括：
1. 特许经营实施机构
由某某市人民政府授权某某市住房保障和城乡建设局担任本项目特许经营实施机构，负责引入社会投资人并与项目公司签署特许经营合同， 代表政府方承担项目相应监管任务。
2. 特许经营范围
本项目特许经营范围包括投资、建设、运营和维护某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程。
3. 特许经营权
政府授权出资人与社会投资人共同出资组建项目公司，政府授予项目公司特许经营权，由项目公司投资、建设、运营和维护某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程项目。特许经营期满后，项目设施无偿移交给政府指定机构。
项目公司在特许经营期内提供投资、融资、建设、运营和维护服务， 在满足可用性付费和绩效评价的条件下，市财政以财政补贴的形式向项
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目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费，项目公司收回投资并取得回报。
4. 特许经营期
特许经营期 22 年（其中迎宾街改造工程建设期 2 年、运营维护期 20 年；锦纶路北段改造工程及龙湖街东延工程建设期 1 年、运营维护期 21 年）。
5. 项目投资
项目公司注册资金为项目总投资的 20%，中选社会投资人与政府授权出资人出资比例分别为 80%、20%，双方均以货币出资。
社会投资人负责本项目除项目注册资本外所有的资金筹措； 项目债务资金全部由项目公司负责债务偿还。
6. 建设实施 (1) 前期工程
包括项目立项、环评报告及批复、项目可行性研究报告及批复、项目初步设计及审批、施工图设计、土地报批、征地拆迁等各相关工作， 包括项目立项、环评报告及批复、项目可行性研究报告编制及批复、施工图设计及审查、工程预算编制、工程监理招标及委托、土地报批、征地拆迁以及影响工程建设的既有管线迁改等相关工作，由政府方负责组织实施，相关工作费用由项目公司承担。
(2) 工程建设范围
包括本项目涉及的道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、电
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力管线土建工程、绿化工程及交通工程中的道路标线施划等，由项目公司负责投资建设。
(3) 建设管理
项目工程由项目公司根据特许经营合同约定的建设范围负责整体建设。项目公司应与监理单位签订《监理合同》，由监理单位负责项目的监理工作。
7. 项目运营
包括本项目涉及的道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、电力管道土建工程、绿化工程、交通标线以及路面卫生保洁等，由项目公司负责运营维护及管理。
项目进入运营期后，政府方将按照 PPP 项目合同的约定支付可用性服务费和运维绩效服务费，具体的支付安排以社会投资人投标相关竞价金额和 PPP 项目合同约定为准。
8. 移交阶段 特许经营期结束时，项目资产到期按协议约定标准无偿移交政府指定机构。
(三) 特许经营公司组建、股权和控制权
1. 公司组建 由中选社会投资人与政府授权出资人共同组建特许经营公司。
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2. 股权结构 中选社会投资人与政府授权出资人在特许经营公司中的股权比例分别为 80%、20%。特许经营公司中各股东实行同股同权。
3. 注册资本
项目公司初始注册资本为 2.19 亿，项目公司成立后按照政府要求的 项目建设进度计划，其注册资本足额缴纳至 2.77 亿元人民币。注册资本出资方式为货币出资。
五、主要项目机制
(一) 项目收入机制
1. 政府付费
本项目的主要内容为道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、等，无使用者付费。因此，项目回报机制主要采用政府财政补贴的支付方式（市财政进行支付），包括可用性服务费及运维绩效服务费。
(1) 可用性服务费在运营期内由市财政逐年向项目公司支付，共计支付 21 年。可用性服务费包括项目建设投资、融资成本、税费、其它支出及必要的合理回报。
(2) 运维绩效服务费在项目缺陷责任期完后开始支付，由市财政根据绩效评价结果按年向项目公司支付。运维绩效服务费包括维护成本、税费、其它支出及必要的合理回报，支付上限共计为 8572 万元。其中龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程特许经营期限为 22 年（包括 1 年建设期和 1 年缺陷责任期）时，两条路运维绩效服务费支付上限合
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计为 5180 万元；迎宾街改造工程特许经营期限为 22 年（包括 2 年建设 期和 1 年缺陷责任期）时，总运维绩效服务费支付上限为 3392 万元。运维费按年度考核支付，实际支付按照投标人报价的运维绩效服务费优惠率及运维绩效考核结果进行支付。各年运维绩效服务费支付上限费用详见下表：
运维绩效服务费上限费用表（单位：万元/年）
年份 1 2 3 4 5 6 7 8 各年运维绩效服务费合计 0 0 104 172 172 172 223 257 龙湖街东延工程、锦纶路北段改 造工程年运维绩效服务费
0
0
104
104
104
104
155
155 迎宾街改造工程运维绩效服务费 0 0 0 68 68 68 68 102 年份 9 10 11 12 13 14 15 16 各年运维绩效服务费合计 257 309 343 343 395 429 514 548 龙湖街东延工程、锦纶路北段改 造工程年运维绩效服务费
155
207
207
207
259
259
311
311 迎宾街改造工程运维绩效服务费 102 102 136 136 136 170 203 237 年份 17 18 19 20 21 22
各年运维绩效服务费合计 600 634 719 719 805 857 — — 龙湖街东延工程、锦纶路北段改 造工程年运维绩效服务费
363
363
414
414
466
518
—
— 迎宾街改造工程运维绩效服务费 237 271 305 305 339 339 — — (3) 市政府需要及时安排市财政将支付可用性服务费及运维绩效服务费纳入年度预算和中期财政规划，并通过市人大对预算的审批，保障项目服务费用的及时支付。
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2. 政府付费计算
经营期内各年的付费费用如下：
年度 服务费合计 （万元）
年度可用性服务 费（万元）
年度运维绩效服 务费（万元）
备注 第一经营年 A B C
第二经营年 A B C
第三经营年 A B C
第四经营年 A B C
第五经营年 A B C
第六经营年 A B C
第七经营年 A B C
第八经营年 A B C
... … A B C
(1) 政府付费为可用性服务费与运维绩效服务费之和，即 A=B+C。
(2) 年度可用性服务费计算
年可用性服务费，按项目全投资财务内部收益率(税后)不高于社会投资人基本预期（6%），综合考虑约定项目公司承担的投资、运营成本、税费等边界条件，进行测算。
其中：
CI ：
特许经营公司现金流入量；
CI=年度可用性服务费+年度运维绩效服务费
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年度可用性服务费按相应道路运营期内各年支付金额相同进行测算和实施 年度运维绩效服务费=各年相应道路的运维绩效服务费上限费用×（1-投标人报价的运维绩效服务费优惠率）
CO ：
特许经营公司现金流出量； CO=建设投资﹢运营成本﹢应缴企业所得税
建设投资=经评审最终确认的建筑安装工程费用与工程建设其他费用之和 运营成本=各年相应道路的运维绩效服务费上限费用×（1-投标人报价的运维绩效服务费优惠率）
(CI-CO) t : 第 t 年的净现金流量；
IRR:项目投资财务内部收益率；
注：以上各项的计算都基于现金流，且不考虑物价变动影响。
(3) 年度运维费按年度考核计算
运维绩效服务费在项目缺陷责任期完后开始支付，由某某市财政根据绩效评价结果以财政补贴的形式按年向项目公司支付。运维绩效服务费包括运营维护成本、税费、其它支出及必要的合理回报。运维费按年度考核支付，实际支付按照投标人报价的运维绩效服务费优惠率及运维绩效考核结果进行支付。
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(二) 项目调价机制
本项目不设调价机制。经营期内运营维护成本的增加由乙方自行消化和承担。
(三) 主要风险分配
实施 PPP 需对项目全生命期风险进行识别和合理配置。结合本工程特点，经研究梳理，主要风险和风险配置方案见下表。
表 5-1 风险识别和分配表
序号
风险种类
政府承担 社会投资人承担
1
项目用地土地报批风险
√
2
征地拆迁实施及成本超支风险
√
3 项目审批风险 √
4
项目公司债务偿还风险
√ 5
项目融资风险
√
6 项目设计、建设相关风险。包括技术风险、工程质量风险、完工风险以及移交资产不达标的风险等。
√
7
建设成本超支风险
√
8
物价变动风险
√
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序号
风险种类
政府承担 社会投资人承担
9 政治不可抗力(包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更等)
√
√ 10 自然不可抗力 √ √
六、项目投资
(一) 初始投资
1. 项目投资估算
根据某某市住房保障和城乡建设局提供的基础数据，本项目投资估算总金额为 138368 万元（其中包括建筑安装工程费用、建设期利息以及征地拆迁费、施工监理服务费、勘察设计费、预算编制费、可研编制费、施工图审查费、环评报告编制费、建设单位管理费等其他费用）。
2. 投资计划
龙湖街东延工程及锦纶路北段改造工程建设期 1 年，在 1 年内即完 成全部的建设投资；迎宾街改造工程建设期 2 年，计划每年完成建设投资的 50%，在 2 年内完成全部的建设投资。
(二) 维持运营投资估算
本项目运营维护范围包括本项目涉及的道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、电力管道土建工程、绿化工程、交通标线以及路面卫
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生保洁等，所需费用计入运营成本，因此本项目无需维持运营投资。
(三) 流动资金估算
本项目非经营性项目，无需流动资金。
七、财务测算
(一) 财务评价计算期
项目财务分析计算期 22 年，其中迎宾街改造工程建设期 2 年（2016 年、2017 年），在 2018 年进入 20 年运营维护期；锦纶路北段改造工程 及龙湖街东延工程建设期 1 年（2016 年），在 2017 年进入 21 年运营维护期。
(二) 项目回报水平
对于“投资+建设+运营”型 PPP 项目，采用 PPP 项目财务内部收益率 （即 IRR）指标衡量特许经营公司回报水平。
根据本报告调研，在 2012～2014 年期间，基于国内银行长期贷款基准利率约为 6.55%左右的情况下，社会投资人常见回报水平如下：
(1) 高速路或道路项目：全投资（税后）IRR 不高于 8%。
(2) 轨道交通 PPP 项目：全投资（税后）IRR 不高于 8%(北京地铁 4 号线、14 号线、16 号线)。
(3) 污水处理 PPP 项目：资本金 IRR 约 8%～10%；
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(4) 固废处理 PPP 项目：资本金 IRR 约 8%～10%；
(5) 供热 PPP 项目：资本金 IRR 约 8%;
(6) 大中型水力发电项目上网电价机制调整前，多数省区水电上网电价核定原则：资本金 IRR 为 8%； (7) 电力央企项目收购：资本金 IRR 为 8%～10%。
从以上可见，社会投资人对 PPP 项目投资回报水平预期，与其所投资项目类型和所在行业基本无关，而是与当期资本市场资金利率水平相关。
目前央行公布的 5 年期以上长期贷款基准利率为 4.90%，较之 2012～2014 年期间已大幅下调。因此本报告认为在方案研究和项目招商推广阶段，宜争取按财务内部收益率 6%左右与社会投资人沟通收益预期。本报告暂按社会投资人投资财务内部收益率不高于 6%作为研究阶段社会投资人收益率预期基本方案。
(三) 项目成本
1. 折旧和摊销
在本报告的测算中，特许经营公司项目资产的折旧和摊销按以下方式处理：
(4) 对于迎宾街改造工程，由“工程建安费用”形成和对应的项目资产，按 20 年全部摊销；对于锦纶路北段改造工程及龙湖街东延工程， 由“工程建安费用”形成和对应的项目资产，按 21 年全部摊销； (5) 由于 PPP 合作期(特许经营期)届满后，特许经营公司将无偿向
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政府指定机构移交全部项目资产，因此本次在经营期末年不再考虑剩余资产净值(余值或残值)的回收。对特许经营公司资产余值的回收通过可用性服务费及运维绩效服务费在经营期间进行消化和补偿。
2. 经营成本
经营成本主要为日常维护成本，主要用于维护管理：包括本项目涉及的道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、电力管道土建工程、绿化工程、交通标线以及路面卫生保洁等。
在现阶段本项目的运营成本暂按总运维绩效服务费估算：其中龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程特许经营期限为 22 年（包括 1 年建设期和 1 年缺陷责任期）时，两条路运维绩效服务费支付上限合计为 5180 万元；迎宾街改造工程特许经营期限为 22 年（包括 2 年建设期和 1 年缺 陷责任期）时，总运维绩效服务费支付上限为 3392 万元。
(四) 税务条件
1. 增值税及附加
本项目为非经营性项目，不涉及增值税及附加。
2. 企业所得税
根据《中华人民共和国企业所得税法》，本次测算中企业所得税税率按 25%计。
3. 营业税
本项目为政府付费项目，项目回报机制为市财政以财政补贴的方式
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（包括可用性服务费及运维绩效服务费）给予项目公司回报，暂不涉及营业税。
八、财政承受能力论证
(一) 某某市财政一般预算支出情况
据某某市财政局提供的资料显示，某某市 2011～2015 年财政预算支出情况见表。
表 8-1 某某市 2011-2015 年财政预算支出情况表 单位：万元
年度 2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 市本级 274269 321385 399687 438974 450198 某某区 147255 184965 209376 206586 263442 开发区 32600 44410 51638 61293 74800 某某市合计 454124 550760 660701 706853 788440
(二) 某某市财政一般预算支出预测
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 [2015]21 号），在进行财政支出能力评估时，要求“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。因此本报告仅对某某城市一般公共预算支出进行预测。
地方政府未来长期财政收入和支出受多种因素影响。考虑与目前增长水平的衔接，以及随着各年基数不断扩大，增长率将逐步走低的趋势， 为对 PPP 项目财政承受能力进行论证，本报告暂按以下增长率方案预测未来某某市财政一般预算支出。
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2016 年，增长率暂按 6%预计； 2017～2021 年期间：增长率暂按 8%预计； 2022～2024 年期间：增长率暂按 6%预计； 2025～2027 年期间：增长率暂按 4%预计； 2028～2037 年期间：增长率暂按 3%预计。
按上述财政一般支出增长率预测方案，各特征年财政一般支出预测见下表。
表 8-2 某某财政未来一般预算支出预测表 单位 万元
年份 2017 2022 2027 2032 2037 2042 某某市 902606 1301664 1645170 1907203 2210970 2563121
(三) 项目财政支出责任识别
依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号)，PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、政府付费、风险承担、配套投入等。
股权投资支出责任是指在政府与社会投资人共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任，如果社会投资人单独组建项目 公司，政府不承担股权投资支出责任；财政补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任；风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任，通常由政府承担的法律风 险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任；配套投入支出责任是指政府提供的
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项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
现阶段，除针对具体的方案模式对股权投资支出责任和财政补贴支出责任进行量化分析外，本报告暂不对风险承担支出责任和配套投入支出责任进行量化分析，原因如下：
关于风险承担支出责任，最低需求风险已纳入方案机制设计中予以考虑，其他风险如法律风险、政策风险及合同终止等风险在现阶段尚无法预计，因此不考虑对风险承担支出责任进行量化分析；关于配套投入支出责任，本报告所有方案模式均已覆盖全部工程范围，目前阶段尚未有明确的配套支出责任，因此不考虑对配套投入支出责任进行量化分析。
(四) 本项目财政承受能力分析
1. 项目财政支出责任
根据项目财政支出责任识别以及财务测算，PPP 模式下，在整个特许经营期间，如不考虑社会投资人提前退出的相关安排，则财政支出责任范围主要包括股权投资和运营补贴。
(1) 股权投资支出责任
本项目由政府方与社会投资人合作成立特许经营公司运作，政府授权出资人在项目公司占有股权比例暂定为 20%，故政府股权投资支出约为 5535 万元。
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(2) 政府补贴支出责任
1、按满足特许经营公司全部投资财务内部收益率为6%测算各年财政补贴。财政补贴包括可用性服务费及运维绩效服务费，其中可用性服务费 2017 年为 7795 万元，从 2018 年起为 13358 万元/年；运维绩效服 务费支出合计为 8572 万元。本项目各年运维绩效服务费支付上限详见下表：
表 8-3 运维绩效服务费上限费用表（单位：万元/年）
年份 1 2 3 4 5 6 7 8 合计 0 0 104 172 172 172 223 257 年份 9 10 11 12 13 14 15 16 合计 257 309 343 343 395 429 514 548 年份 17 18 19 20 21 22 — — 合计 600 634 719 719 805 857 — — (3) 风险承担支出责任
在 PPP 模式下，初始投资超支、经营成本超支等方面的风险均由特许经营公司中的社会投资人承担，而 PPP 方案中的政府方不承担超概风险，因此，政府方在此方面的风险承担支出责任为零。
其他风险如法律风险、政策风险及合同终止等风险在现阶段尚无法预计，因此暂不考虑对以上风险承担支出责任进行量化分析。
(4) 配套投入支出责任
本方案中，龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程项目涉及的征地拆迁费、整个项目的管线改移等工作由政府方负责实施，而费用由项目公司承担。PPP 模式已覆盖全部工程范围，目前阶段尚未有明确的配套投入支出责任，因此不考虑对配套投入支出责任进行
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量化分析。
2. 项目财政承受能力评估
根据某某市财政预算安排，政府方股权投资与可用性服务费中包含征地拆迁部分的支出责任将从政府性基金预算中安排，余下部分以及运维绩效服务费支出责任将从一般公共预算支出中安排。
本项目估算总投资约 138368 万元，征地拆迁投资约 30186 万元。因项目征地拆迁部分的支出计入政府性基金支出，不纳入财政承受能力评估范围，通过对可用性服务费中征地拆迁所占比例进行拆分后，项目财政承受能力分析结果如下：
在 PPP 模式下(项目投资 IRR=6.00%)，本项目财政支出责任占比一般预算支出情况见表 8-4，占比最大值出现在 2018 年，该年财政支出责任占一般预算支出的比例为 1.08%。全部项目累计财政支出责任占比一般预算支出情况见表 8-5，占比最大值亦出现在 2018 年，该年财政支出责任占一般预算支出的比例为 4.91%。
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图 8-1 本项目及本市全部 PPP 项目 财政支出责任占比一般支出情况图
由此可见，包括本项目在内的某某市全部 PPP 项目在财政可承受能力范围内，同时也为某某市后续其他 PPP 项目留存了相应空间。
晋中市榆次区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 27
表 8-4 本项目财政承受能力分析（单位：万元/年）
项目
合计 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 财政责任支出 228842 4382 6960 10550 10618 10618 10618 10669 10703 10703 10755 10789 股权投资支出 4327 3426 901 0 0 0 0 0 0 0 0 0 可用性服务费支出 214987 0 6058 10446 10446 10446 10446 10446 10446 10446 10446 10446 运维绩效服务费支出 8572 0 0 104 172 172 172 223 257 257 309 343 一般预算支出 —— 835746 902606 974814 1052799 1137023 1227985 1301664 1379764 1462550 1521052 1581894 本项目支出责任/预 算支出
——
0.52%
0.77%
1.08%
1.01%
0.93%
0.86%
0.82%
0.78%
0.73%
0.71%
0.68%
项目
合计 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 财政责任支出 228842 9536 9573 9596 9655 9679 9715 9739 9798 9798 9858 9894 股权投资支出 4327 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 可用性服务费支出 214987 9193 9178 9167 9141 9131 9115 9105 9079 9079 9053 9037 运维绩效服务费支出 8572 343 395 429 514 548 600 634 719 719 805 857 一般预算支出 —— 1645170 1694525 1745361 1797721 1851653 1907203 1964419 2023351 2084052 2146573 2210970 本项目支出责任/预 算支出
——
0.66%
0.64%
0.62%
0.61%
0.59%
0.58%
0.56%
0.55%
0.54%
0.52%
0.51%
晋中市榆次区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 28
表 8-5 全部项目财政承受能力分析（单位：万元/年）
项目 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 晋中市餐厨废弃物处理PPP 项目
800
0
478
478
598
717
797
797
797
797
797 晋中至太原城际铁路 2 号线晋中市境内土建工程 PPP 项目
0
8513
16064
0
13449
13449
13449
13449
13449
13449
13449 晋中市城区东、南外环道路 快速化改造工程 PPP 项目
9057
22029
22295
22295
22295
22428
22428
22428
22560
22560
22560 本项目 4382 6960 10550 10618 10618 10618 10669 10703 10703 10755 10789 一般预算支出 835746 902606 974814 1052799 1137023 1227985 1301664 1379764 1462550 1521052 1581894 全部项目支出责任 14239 35931 47816 31820 45389 45642 45773 45807 45939 45991 46025 累计支出/预算支出 1.70% 3.98% 4.91% 3.02% 3.99% 3.72% 3.52% 3.32% 3.14% 3.02% 2.91%
晋中市榆次区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 29
项目 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 某某市餐厨废弃物处理 PPP 项目
797
797
797
797
797
797
797
797
797
797
797 某某至太原城际铁路 2 号线某某市境内土建工程 PPP 项目
13449
13449
13449
13449
13449
13449
13449
13449
13449
13449
13449 某某市城区东、南外环道路快速化改造工程 PPP 项 目
22693
22693
22826
22826
22959
22959
23092
23225
23358
23358
0 本项目 9536 9573 9596 9655 9679 9715 9739 9798 9798 9858 9894 一般预算支出 1645170 1694525 1745361 1797721 1851653 1907203 1964419 2023351 2084052 2146573 2210970 全部项目支出责任 46158 46210 46377 46462 46629 46681 46848 47066 47199 47285 25550 累计支出/预算支出 2.81% 2.73% 2.66% 2.58% 2.52% 2.45% 2.38% 2.33% 2.26% 2.20% 1.16%
晋中市榆次区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 30
(五) 行业和领域均衡性分析评估
自 2013 年末，某某院倡导大力发展 PPP 模式以来，至今近 30 个省份启动了 PPP 试点，推出了 2000 多个招商项目，项目总投资额近 4 万亿。
目前，山西省政府推出了多个政府与社会资本合作（PPP）项目， 广泛的分布在了水利工程、公路交通、污水处理、供热、供气、生态建设、卫生医疗等市政基础设施以及公共服务领域。2015 年 11 月，山西省推出首批政府和社会资本合作（PPP）示范项目 12 个。其中，首批国家级 PPP 示范项目 3 个，涉及水务、医疗、市政三大领域；首批省级 PPP 示范项目 9 个，总投资 373.95 亿元。本项目属于道路基础设施，是公共服务领域的 PPP 项目，属于国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。同时本项目为城市道路基础设施项目，是对山西省既有各类项目中所涉及相关行业和领域的较好补充。
本项目某某市的财政支出责任在可接受范围内，同时也为本市其他行业和领域的 PPP 项目预留了资金空间。根据《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》【财金[2015]21 号】中“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”，财政支出预算空间较为充足。
此外，某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程项目的实施将对某某城市影响力有着一定加大，并可进一步提升城市形象，进而促进其他相关行业和领域的发展。
晋中市榆次区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 31
九、结论和建议
1. 某某市某某区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程实施 PPP 模式有利于扩宽城市道路建设渠道，及时增加公共交通服务供给，满足某某市城市交通的交通可持续发展需要；有利于促进经营机制转变，减缓政府风险承担；有利于充分发挥社会资本优势，提高运营管理和服务水平。
2. 财政支出能力方面，本报告认为“PPP 方案”为可行方案。根据关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》【财金 [2015]21 号】文中“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”，包括本项目在内的某某市全部 PPP 项目的财政支出责任压力在可接受范围，通过财政承受能力论证。
本项目财政支出责任占比一般预算支出最大值出现在 2018 年，并呈现递减趋势。仅就本项目而言，财政支出责任占一般预算支出的比例最大值为 1.08%。
根据某某市财政局提供的本市其他 PPP 项目支出责任情况数据测算， 在包含本项目的情况下，全部项目财政支出责任占比一般预算支出最大值比例为 4.91%，出现在 2018 年，后续呈现递减趋势。
3. 就行业和领域均衡性分析，本项目的财政补贴占用某某市就 PPP 项目的财政支出，但均在可接受范围内，同时也为其他 PPP 项目预留了空间。因此，本项目的建设运营不会影响某某市 PPP 项目的均衡性，通过财政承受能力论证。
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