非政府组织在免费义务教育中作用

　非政府组织在免费义务教育中的作用

　摘要：众所周知，市场在提供公共产品、解决其外部性 方面存在难以克服市场失灵的缺陷，当转而求助于政府进行 干预时又容易发生政府失灵。市场失灵与政府失灵的同时 存在，这个空白地带为非政府组织提供了广阔的发展空间, 非政府组织发挥着政府、市场不可替代的作用。非政府组 织是根据解决现代化进程中出现的各种问题的需要而产生 的，与政府在功能上具有互补性，两者唇齿相依。我们在 探讨发达国家非政府组织发展的历程中，研究如何让这一 特殊组织和政府一起搞好中国的免费义务教育事业。

　关键字：免费义务教育、非政府组织（NGO）

　一、引言

　国家确定实行免费义务教育对国民素质的提高产生重 大的推动作用。但是免费义务教育并不意味着教育质量就 会提高，教育公平就能够实现，人民对教育就会满意了。

　相反，免费义务教育实行之后还可能出现一些新的问题。

　但是教育资源作为一种公共物品，由企业提供时，必然以 经济利益最大化为目标，义务教育中存在的问题根本无法 得到解决。非政府组织作为一种新的资源配置体制，弥补 了政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足。充分发 挥非政府组织在教育领域的作用，提高免费义务教育的提 供效率。

　相对于政府和企业,非政府组织具有鲜明的组织特征和 独特的社会治理优势，可以促进教育体制的优化，维护教育 公平，是教育公益事业和教育服务体系的身体力行者，在提 高免费义务教育的效率方面发挥着独特作用。

　二、实行免费义务教育后可能出现的问题 试分析如下：

　首先，教育投入不足影响办学条件的改善

　上世纪8 0年代，发展中国家教育经费已经平均占到 GD P的4 %,政府承诺要发展教育首先得赶上发展中国 家4 %的平均水平。二十年过去了，我国教育经费的实际 情况不容乐观，2 0 0 2年以来，国家预算内财政性教育 经费占G D P的比例连续下滑：2 0 0 2年3. 3 2 %, 2 0 0 3 年 3. 2 8 %, 2 0 0 4 年 2. 7 9 %。而实际 经费又低于计划的目标值。在长期的“人民教育人民办， 办好教育为人民”的指导思想下，人民群众成了教育投入 的主体。教育经费的严重不足，教育资源的匮乏造成了千 军万马争过独木桥。实行免费义务教育之后，政府可能因 为财政负担过重影响在提高办学条件方面的投入。学校可 能采用其他方法把学校的资金困难转嫁到学生头上，如让 他们“自愿”购买辅导材料、试卷、自习费、补课费等， 实际上学生依然得不到实惠。

　其次，教育机构和家长之间的，互动反馈机制短期得 不到改进

　教育目前出现的诸多问题，如教育质量不高，师生关 系紧张，学生（家长）对教育不满意等，大都不是因为教 育缺钱引起的。免单只能够解决贫困家庭子女入学问题， 为义务教育提供最低水平的保障，而对于提高教育质量并 没有明显的作用。因此原来义务教育中存在的各种问题均 不可能因此消除。

　由于客观上存在着相当多的家长宁愿为孩子选择优质 教育而花钱，而家长的选择往往又带有很大的盲目性，这 就很容易刺激家教、课外辅导班走红，反而可能诱发教育 腐败现象，导致学生的两极分化，师生关系紧张，引发诸 多社会问题。

　再次，素质教育的差别性服务和教育质量有待提高

　素质教育就是要培养孩子的健全人格，促进人的全面 发展。应当把德育放在首位，应当保证学生的课外活动时 间，组织学生开展社会实践、文化娱乐等课外活动，其本 质上是教会孩子“美的欣赏、善的本质、真的自我”。学校 的素质教育已经喊了很多年了，即便是很多的家长开始重 视孩子的素质教育了，在课余的时间让孩子学习音乐、美 术、体育等项目，但他们的出发点依然是高考，为了 “特 长生”的加分。

　把升学和高考作为义务教育的大方向时，技能培训和 对特殊受教育群体的重视程度不够都严重影响了义务教育 的进程和成果。

　最后，教育资源分配不均和稀缺的教育资源得不到充 分利用

　教育资源分配的不均等已经成为城乡居民致贫的首要 原因。第一，是城乡之间的教育资源分配不均。农村的教 育经费长期由乡镇政府承担，而乡镇财政又无力承担。就 变成了要农民自己负担，大批农村孩子失学。许多地方的 小学义务教育名不副实。实行免费义务教育之后，如果继 续采取这种重心偏低的农村义务教育体制，不但会加重事 实上的不均衡状态，对西部地区、贫困地区的农民儿童是 不公平的。

　第二，是重点与非重点的教育资源分配不均。稀缺的 教育经费又着重用来做表面文章。搞“重点”学校，把有 限的教育资源集中到重点学校，以保证这些学校的高升学 率。人们看到，只有进了重点中学，才有希望考入重点大 学，上得重点大学，就有希望来日取得好职位。人们拼命 向重点学校挤，优质教育常常成了少数人的特权，这种不 当的教育政策，人为地扩大了教育的不公平。这种用特殊 政策、用资金打造出来的名牌学校、示范学校、重点学校 人为地制造差距，加剧了基础教育阶段不合理的竞争，造 成学校的两极分化。

　三、非政府组织的作用

　要提高免费义务教育的效率，必须实现政府，市场、 非政府组织三股力量形成合力。如果三种力量互相抵消的 话，那么就必然会形成教育的“水桶短板效应”。只有当三 种力量互相激励其积极性、限制其消极性，教育才可能出 现高效率。中国教育没有新的突破的重要方面是没有很好 的建立起政府，市场、非政府组织之间的有机联系和对话。

　这样不仅加大了政府职能的多元化和复杂化，削弱了政府 的宏观管理，造成了管理漏洞，也不离于非政府组织参与 管理，协助教育的发展，推动教育的民主化进程，同时也 不利于教育管理成本的降低。

　从教育发达国家的实行运行的情况来看，非政府组织 可以说是整个教育体制中最有活力和富于变化的部分，它 在现代教育体制中的地位还日趋加强。非政府组织的主要 作用就是查漏补缺，为需求较高的人提供额外的公共物品， 为需求特殊的人群提供特别的公共物品，满足他们未满足的 偏好和需求，基本上是一种“发现问题一寻求解决”的行 动方式。在行为模式上，非政府组织不像政府部门全局安排、 统一考虑、一致执行，而更类似于企业“需求一满足”的行 为方式，以社会公共利益的需求为导向开展活动。同时非政 府组织具有管理和被管理的双重地位，对教育基层组织学 校而言，它是一管理者的身份出现，对政府组织而言，它 又是被管理的对象。如此形成的特殊组织身份更有利于其 开展以下工作：

　（一）非政府组织有助于扩大教育投入，改善办学条 件

　首先，有组织地监督政府的预算分配，代表广大学生 的利益进行申诉，改革国家财政的投资结构，大幅度向教 育倾斜，教育投资由XX年占GDP比重的％，调整为占GDP 的4%以上（这是1993年教育发展纲要要求到2000年达到 的目标，并且是第三世界的一般水平）；其次，是利用其广 泛的社会关系积极推动企业和其它类型的非政府组织参与 到义务教育的进程中；再次，非政府组织建立各型教育基 金，筹集社会资金，有针对性地为需求的特殊的人群提供 教育资源。

　非政府组织推动了教育事业和教育民主进程，许多教 育事务依靠政府是办不到的，也不能单独依靠政府。非政 府组织能够深入民间，凝聚社会资源，构建自组织网络，教育 活动事务通过当事人有组织办理从而提高治理绩效。

　（二）促进了政府，学校和家长之间的联系

　家长可以借助代表他们利益的非政府组织向政府反映, 对改进政府工作是一个促进。借助非政府组织的活动可以 一方面向上集中反映对教育工作重大问题的看法和解决的 设想，使政策的制定更有针对性；另一方面向下转达政府 的意图，帮助家长理解政府的管理行动。广大家长可以通 过直接参与非政府组织开展的各项公共活动，间接影响政府 教育决策的制定与在基层学校的执行。非政府组织可以通 过其现实的治理活动搭建起一座沟通政府，学校与家长的 桥梁。

　能够提供差别服务，加速素质教育的进程。

　推进素质教育，创造让每一个学生在德、智、体、美、 劳、都得到和谐发展的环境。需要与关键的变化主体密切 合作，如教师、校长、地方政府等。转变教育观念是前提, 提高教师素质是关键，对于教学改革，包括教学内容、教 学方法、教学手段等是核心。非政府组织所提供的专业性 和技术性教育服务降低了学校运营成本和政府管理成本， 有利于教育质量的提高。尤其是非政府组织和政府可以在 开发创新式教学法，开发适当的和灵活的学习评估手段方 面进行合作。

　非政府组织可以提供的服务有：(1)有能力对少数的 特殊学生提供差别教育和技能培训。(2)非政府组织可以 作为教师培训机构的有益工具。教育必须首先从师资队伍 的培养和建设抓起，，扭转当前成了薄弱环节的局面。为了 有效针对学生提供差别教育，教师就必须有一整套的知识 和技能；(3)能够深入学生当中了解他们对教育的需求和 学生本身的特长，有针对性地提出对教育工作的改进；（4） 可以充当广大民众的利益申诉主体，代表学生家长行使教 育评估和监督的作用。

　（四）有助于教育公平的改进

　非政府组织弥补了政府管理的漏洞，有助于减轻政府 职能过多的压力，提高政府工作的效率，尤其是维护受教 育阶层的利益。市场机制可以促进经济发展，但是市场机制 难以解决复杂多样的社会问题,利益多元化必然会导致部分 阶层的利益受到侵害，并常会造成教育资源分配不公、受 教育群体贫富悬殊造成教育机会的不均等问题。而单纯依 靠政府力量又不足以完全解决社会问题，除了借助教育立 法和仲裁之外，受教育者通过代表自己利益组织的集体行 动来维护自身的合法利益是一个重要的途径。

　总之，现代市场经济运行实践表明，市场和政府对个 人和组织单位及其活动进行干预，有着其不足的缺陷。引 入第三种力量之后，对市场和政府的力量能起到补充和平 衡的作用，由此形成的稳定的三角形力量格局。市场政府 和非政府组织相互影响制约，最终形成内在的合力共同影 响义务教育的进程。

　政府也应在以下方面加强对非政府组织的扶持：第一， 加大对非政府组织的资金支持。由政府确定每年从政府预 算、财政专项基金或福彩资金中拿出一部分,作为非政府组 织服务受教育群体的专项资金。第二，出台非政府组织捐赠 免税政策。第三,成立相应机构，协调非政府组织的各种资 源,规范管理,加强和完善其职能。第四，放宽非政府组织登 记制度，使有心致力于爱心公益事业者有一个好的平台，规 范捐赠行为，使民间善款真正用于服务对象。第五,加强国 内外非政府组织的合作与交流,加大媒体对非政府组织服务 义务教育、解决社会问题的宣传力度,扩大其在全国的影响 力。

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