创新社区矫正工作-不断提高社会管理水平(社区矫正调研报告2010.12)1

　创新社区矫正工作，不断提高社会管理水平

　维扬区司法局 罗建华

　社区矫正是指将罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释、被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯置于社区内，由国家司法行政机关在教育矫正的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。这五类人员与传统的“罪犯”有着很大不同，他们是在社会上服刑的“罪犯”，是一个特殊又很重要的社会群体，因此，做好社区矫正工作，提高社会管理水平是落实党中央提出的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的重要抓手，是维护社会和谐稳定的重要举措。

　一、目前维扬区社区矫正管理工作存在的困难

　我区社区矫正工作开展已经有五年多，在实践上取得了初步成效，并积累了一定经验，但在工作中遇到了一定的问题和困难，严重制约社区矫正工作的深入开展，希望能尽快得到根本性解决。

　社区矫正工作缺乏法律地位的强力支撑。

　一是法律效力不高。司法行政部门对社区矫正对象进行教育管理，需有国家明确的授权，才能行使执法权。当前维扬区社区矫正工作开展主要依据两个“办法”，一是根据司法部颁发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》(司发通[2004] 88号)，二是江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院 、江苏省司法厅 、江苏省公安厅等部门联合颁发的《江苏省社区矫正工作办法》（苏司通[2008]9号）。这两个文件的性质属于部门规章及地方政府规章，而且其中规定的社区矫正许多措施是限制人身自由的，具有刑罚的属性。根据《中华人民共和国立法法》第七条第1款和第八条第4项的规定，涉及到犯罪与刑罚的事项，必须由国家立法机关——全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定法律加以规范。因此根据上位法优先于下位法的规则，以及《中华人民共和国立法法》八十八条所确定的权限，这两个文件与上位法存在冲突，需进一步完善和规范。

　二是执法主体不明确。依据《刑事诉讼法》第二百一十四条规定：“对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。”第二百一十七条规定：“对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。对于被假释的罪犯，在假释考验期限内，由公安机关予以监督。”第二百一十八条规定：“对于被判处管制、剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。执行期满，应当由执行机关通知本人，并向有关群众公开宣布解除管制或者恢复政治权利。”据此可以看出，在我国的法律文本里，只有公安机关才对社区矫正五类对象拥有执法权，现在的司法行政部门是不具备执法权限的。

　（二）社区矫正对象惩处机制缺乏有效的手段。

　一是社区管理不到位和群众监督意识的淡薄。社区矫正对象主要在社区服刑，社区承担着对社区矫正对象的日常管理的职责，掌握矫正对象的行踪，了解矫正的思想和生活状况。但在实际的工作中，社区往往管理不到位、群众往往多一事不如少一事，监督意识淡薄，矫正对象在社区内经常无人管理和监督。

　二是缺乏最终有效的制裁手段。一些矫正对象认为只要不进高墙就万事大吉，头脑中没有认识到自己还是被监管的罪犯。尤其是剥权类罪犯，由于没有了自由刑的限制，更是不服从管理，这种人随时有违法犯罪的可能，但在其确实发生犯罪事实之前，我们工作人员对其束手无策，法律的严肃性和震慑力受到挑战。

　（三）社区矫正工作队伍和编制未能实质改变。

　一是社区矫正工作队伍不足。社区矫正工作主要由司法行政部门及其隶属的基层机构负责，只有建立一支由国家公职人员组成的专业的社区矫正工作队伍，才能保证社区矫正工作的严肃性和高效性。但目前最基层的司法行政机构－－司法所的现状不容乐观，“1人所”、“2人所”所占的比例比较大。司法所工作人员除了负责社区矫正，还要承担人民调解、法制宣传、依法治理、安置帮教、法律服务等多项业务工作。随着矫正对象数量的逐渐增加，司法所承受的工作压力和责任越来越大，编制不足的问题也越来越明显。而且目前从事社区矫正工作的人员不具备执法身份，不符合刑罚执行工作的基本要求。

　二是社区矫正工作专业矫正人员缺少，矫正效果不明显。随着社区矫正工作深入开展，社区矫正专职工作者和志愿者的发挥作用愈显重要。目前，我区社区矫正专职工作者的招聘体系和工作机制已初步形成，但在工资待遇、考核、奖惩等方面的规定还有欠缺。社会志愿者，特别是专业心理矫正人员在开展社区矫正工作中有着不可替代的作用，其具有的专业性、社会性是其他社区矫正工作者无法比拟的，而我区社区矫正志愿者从事社区矫正工作未有相关制度予以规定，尚未形成社会志愿者参与社区矫正工作的机制。

　二、创新工作措施，促进工作开展

　我们要以提高社区矫正质量为核心，积极创新社区矫正管理机制和手段，提高社区矫正工作水平，切实维护社区稳定，具体做好以下几个方面工作。

　（一）建立健全三位一体的社区矫正网络。

　建立健全广泛吸纳社会人力、物力资源的立体社区矫正网络，是开展社区矫正工作的根本和基础。社区矫正网络从结构上可以分为三级，第一级是社区矫正工作的执行主体，具体来说就是，司法局组织实施，法院、检察院、公安局、民政局、劳动和社会保障局等相关部门协作配合，司法所具体执行的一整套矫正执行机关，这些机构是开展社区矫正工作的主体。第二级是为矫正工作提供专业协助的机构和个人，包括为矫正对象提供职业培训、心理咨询和矫正等方面的专业协助，如与企业建立公益劳动基地和职业技能培训中心，与心理咨询专门机构合作，定期为矫正对象提供心理咨询服务等，他们不是矫正机关的组成部分，但通过协议的方式与矫正机关形成长期稳定的合作关系。第三级是具有社会责任感自愿为社区矫正工作提供无偿服务的社会志愿者。只有组建起这三级组织，才能形成一个强大而功能完善的社区矫正网络。要在第一级组织高效运转的前提下，充分发挥二、三级组织的作用。要特别注意培育村级组织，充分发挥社区居委会、居民小组在监控服刑人员行动上的便利作用，为司法所将工作重心从监控转向教育和矫正提供条件。

　（二）积极宣传社区矫正工作，扩大社会的影响度

　利用各种媒体和载体，全面、准确、及时地宣传社区矫正工作的进展情况和取得的良好效果，为社区矫正工作的开展创造良好的社会环境。如我们在扬州市电视台播放了社区矫正对象公益劳动的情景，让群众直观、生动了解社区矫正；与扬州市广播电台合作，设立法律服务热线，宣传社区矫正工作，与社会大众互动。

　（三）理顺管理体制，明确司法行政部门执法主体地位。

　目前在开展社区矫正工作的地区，主要实行社区矫正工作领导小组领导下的多部门参与，司法行政部门负责的管理体制。但在实际工作中，参与社区矫正工作的部门较多，解决问题的主要是靠司法行政部门单独去工作，而一些重大问题也只靠领导小组联席会议去协商个案解决。这种方式是必要的，但绝不是长久之计。从目前看，应该尽早确立司法行政机关的社区矫正执法主体地位，从而使公安行政机关不再担负社区矫正执法主体的工作职责，同时要尽早立法以确定参与社区矫正工作的各相关部门的具体职责和工作程序，改变现行个案处理的协商工作方式。

　（四）不断完善社区矫正三支队伍的建设。

　社区矫正执法人员、社区矫正专职工作者、 社区矫正志愿者是开展社区矫正工作的三支队伍，是做好社区矫正工作的组织保障。一是要不断调整充实司法所人员，确保乡镇（街道）司法所至少有3 名以上工作人员。二是招募成立由专家、学者、大学生、社区工作人员组成的名社区矫正矫正志愿者队伍，为每名社区矫正对象配备了1名以上志愿者。今年在此基础上，招募成立大学生村官社区矫正志愿者队伍，既壮大了队伍，又优化了结构，进一步打牢工作基础。三是采用政府购买服务的方式，面向社会招聘社区矫正专职工作者，作为司法所社区矫正工作的辅助力量，实现每个乡镇（街道）都至少有1名社区矫正专职工作者。

　随着社会的不断发展和社区矫正工作深入开展，如何推进党中央部署的三大重点工作，加强社区矫正对象管理，防止他们重新违法犯罪，维护社会和谐稳定是摆在我们面前的重大课题，我们要通过对工作的不断创新，不断完善，使我区的刑罚资源配置合理，社会管理更加有效，促进我区的社区矫正工作又好又快的发展。