浅议消防执法程序法治化

浅议消防执法程序的法治化 ——社会主义法治理念的必然要求 刘晨光 摘要 社会主义法治理念作为行政执法过程的内在要求，客观上要求行政 执法程序的公平、公开、公正。本文结合消防执法程序的实际情况，从消防执法程序法治化的基本含义与宪政意义出发，联系目前消防执法程序存在的不符合法治理念的一些问题，进行了若干思考并提出了相应的完善路径，以期对消防建设的法治化有所裨益。

关键词 消防执法 程序 法治化 前言 社会主义法治理念是和谐社会背景下对公平正义、民主观念的全新阐释，是党的领导与执法为民的有机统一，是行政执法活动的思想根源与理论依据。从法治理念的本质属性上看，其逻辑出发点是对人的权利的尊重与保障，其基本价值诉求在于公平正义的有效实现。而在正义理念的范畴中，不仅包括对正义本质的界定与阐释，也包含如何实现正义的方式即所谓程序正义。程序正义是实体公正的首要前提，是社会主义法治建构的有力保障。在行政管理中，公正的法治程序是正义的基本要求，通过程序实现正义是法治理念的基本原则。美国学者罗尔斯在阐明程序对实现法的内容的辩证关系时指出，“追求实体公正，只能在保证程序公正的条件下获得”也就是说，只有建立在正当程序的基础之上，实体正义才有可能实现。

消防工作由于性质的特殊性以及涉及对象的广泛性，其工作内容直接关系到广大人民群众生命、财产的安全。因此，如何将法治理念贯穿到消防队伍的实际工作中，如何实现“立警为公，执法为民”的工作目标，是消防执法所面临的最紧迫的时代命题。而要真正实现消防行政执法的规范化、科学化，首先必须解决的问题就是完善消防执法程序的严格性与规整性，将消防程序法治化建设作为消防工作的核心环节落实，从而为消防执法真正体现人民利益、践行依法治国方略提供程序保障。

1.消防执法程序法治化的含义 消防执法程序的法治化是指消防执法程序法律化、规范化、人性化。具体地说，至少包括这些内容：消防执法程序从属于法律程序框架，必须要有明确、清晰的法律形态调控，而不能由特定的执法主体随意施行；
在消防执法过程中，要以维护和保证执法相对人的合法权利为根本价值尺度；
在执法过程中要保证执法依据的确凿性，即执法活动必须有明确的证据支撑；
在整个执法程序要有相应的权力监督体系，使执法权力透明化、合范化。

1.1消防执法程序的法制系统化 从法治进程的发展趋势来看，完备的静态法制体系是法治形态能否最终实现的首要前提。消防执法程序的法治化，同样是建立在消防法律体系的完整统一基础之上，也就是说，必须形成一整套的关于消防执法程序的不同位阶法律调控形态。

具体地讲，首先必须具备以法律为消防执法程序的基本规定，同时辅之以行政法规和规章、地方性法规制定具体实施办法。其次在规定程序的内容上，行政法规、规章、地方立法只能是对法律（主要体现为消防法）规定程序的细化，不能超越消防法所规定执法程序的界限。最后还表现为消防执法程序的明晰化，从执法依据、执法方式、告知程序、处罚结果均应有法的依据，做到无法之规定则无权处理。

1.2消防执法程序要体现人性化 以人文本、尊重人的基本权利是社会主义法治理念的核心价值追求，也是消防执法程序设置与实施过程中所必须遵循的基本准则。结合实践来看，消防执法程序要体现人性化，就是指在消防执法过程中要充分保障行政相对人的合法权利。包括保障处罚前的知情权、陈述权，处罚过程中的听证请求权、质证权，处罚决定作出后的复议申请权、异议权等权利，都要有明确的程序依据。不能由执法者主观做出，而必须有特定的程序依据。

1.3消防执法程序的证据标准 在法治的理念的大环境下，从证据依据到法律后果的合理演化是程序正义得以实现的基本要义，证据的确凿性、取得方式的合理性、与相关事实的内在联系性是行政执法程序法治化的重要标准。作为公安执法部门的一支重要执法队伍，消防监督部门及执法人员在履行行政处罚程序中，也必须加强对证据的研究，充分借鉴《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据规则，切实保证证据的证明力。首先是证据取证期限的合法性，即消防部门必须在做出具体行政行为之前收集证据，消防部门在做出行政行为之后自行收集的证据不能作为具体行政行为合法的依据。其次是证据形式的合法性，必须符合相关法律、法规的证据类别，不能超越其法定类型，同时必须以依据原始证据为依据，间接证据一般因为缺乏证明效力不能单独使用。

1.4消防执法的监督程序明确化 权力的有效监督，权力监督的程序化保障，是社会主义法治理念的又一重要含义。消防执法程序监督是指消防执法人员在日常的消防行政执法工作中，对其是否按照法律、法规和规章的规定进行执法活动，是否取得较好的执法效果，是否实现了执法的目的，是否保护了公民、法人和其他组织的合法权益的一种综合监控、评判与问责体制的统一。从执法主体的确定、执法依据的认证、执法结果的作出，每个具体的执法环节都要有相应的监督机制，做到执法权力的透明，执法问责机制明确。可以说，消防程序法治化是法制体系完善、以人为本理念、执法权力限定性与合理性的有效统一，是诸多法治要素的集合。

2.现行消防执法程序的法治缺失之处 尽管社会主义法治理念从客观上要求消防执法程序必须具备规范化的特征，然而从实践情况来看，现行消防执法程序还存在诸多与法治精神相违背之处。

首先是从法的程序性规定来看，对于消防执法程序尽管在《消防法》，《消防监督检查规定》，《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》以及其他地方性立法里面均有体现，但是还是存在相应的问题。一是对执法程序的规定线条过粗（如《消防法》基本没有涉及消防程序，《消防监督检查规定》的执法程序没有针对消防执法的自身特点作出具体规定，而是依照“相应的法律、法规”，主要是参照行政处罚法的规定）。而且法条内容重实体、轻程序，造成在执法的过程中，程序依据不明晰。其次，在有些关于消防的地方性立法活动中，还存在处理程序、处理依据与上位法相矛盾的问题，自行设置行政处罚权，行政执法活动较为随意。最后，各种法的形式没有明确消防执法程序的独立性，特别是在地方性法规中，还大量存在重经济利益，忽视消防程序规定的地方保护主义做法。

其次消防执法者的程序意识不强。为数不少的消防执法人员认为，执行实体法是目的，执行程序法仅是手段，只要目的正确，就可以不计手段，不顾程序。这种错误认识导致消防执法人员在执法时，只图办案简便，违反法律程序，有的不遵循法定的步骤和过程，认为先处理要紧，程序要件以后再说；
有的违反法定的要式，有的不经有关机关审批便擅自作出处罚（比如关于停产、停业和较大数额的罚款，必须履行相应程序，而不能当场作出）；
再就是有的证据意识差、执法时效观念差等。

再次，消防执法程序中，忽视对行政相对人合法权利的保障。消防执法程序的法治化要求执法程序是为了体现人权的保障，维护社会整体和国家的利益。但有的执法部门以管理者自居，把自身地位和执法相对人对立起来，忽视执法相对人的申诉抗辩权，更有甚者损害人民群众的其他合法权益。同时，在相应的消防法律、法规中也难以看到对于执法过程中相对人的保障条款。这些做法，均与社会主义法治的出发点——服务于人、立足权利保障相违背。

最后，在消防执法程序中，缺乏完善的权力制约机制。行政权本来是人们为公共利益而设置的，但当其被异化后，变成了谋取私利的工具，腐败和行政权力滥用的情况便随之出现。因此，在消防执法程序中，以特定程序防止执法者的权力滥用、监督其执法透明尤为必要。但是在实践中，由于消防执法机构自身性质的特殊性，对于越权执法、滥用职权、错误执法等活动没有完备的监督与惩戒程序，权力的规制过程被严重弱化，导致权力施行的随意性。

3.消防程序法治化的完善路径 3.1从立法层面完善程序法律规定 程序立法活动的完善是法治完善的首先前提之一。如何加强程序法治化的进程，本文认为可以从这几方面入手。一是尽快出台专门的行政程序法，制定行政执法程序的详细规则；
二是可否考虑由国务院制定关于消防执法的行政法规，解决地方立法与部门立法的立法冲突的问题；
三是在地方立法中，要加大消防程序性的内容，要结合消防执法的具体特点。对于做出处理、下达处理结果、责令整改、行政处罚的原因、具体方式、必经程序、处罚后果均要有明确的界定，而不是简单的参照行政法处罚法的程序（因为无论从消防执法人员的双轨制性质还是从其执法的内容来看，消防执法都不同于一般的行政机关的执法活动）。

3.2加强执法人员程序法律意识培养 执法质量高低在很大程度上取决于高质量人才的数量和质量。首先要加强消防执法人员的在岗法律培训和进修、深造，要用新的思维谋划和指导执法理论教学，用程序标准检验和评判执法监督水平，适应当前执法工作对人才的新要求。其次是定期组织开展监督执法经验交流会，为消防监督人员提供互相传授消防执法程序中的经验、技巧，讨论工作中遇到的难点问题，解析工作中存在不足的机会，使消防监督执法工作呈现出叠加式、递进式发展。再次是定期组织依法执法、依程序执法的考核，把程序合法化程度作为考核的重要标准。

3.3建立执法程序中的权利保障机制 执法过程中如何防止公权力对公民合法权利的不正当干涉，一直是各国程序执法活动所关注的焦点。如“美国《联邦行政程序法》第702条规定，因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害的人，均有权诉诸司法复审。日本《行政案件诉讼法》第22条第1款规定，因诉讼结果致侵害第三人之权利时，法院得应当事人或该第三人申请或依职权，以裁定使第三人参加诉讼”。针对目前消防执法程序救济途径承袭的是行政复议法、行政诉讼法的规定，我们可在基础上进一步细化。一是要细化处理前置程序，规范证据次采纳制度。即要有机制保障受罚者的申诉权、抗辩权、质证权，对于消防处罚的行政证据标准，本文建议相应的主管部门可否有一个比较专业的认证。二是建议扩大行政处罚法的听证范围，行政处罚法的听证程序主要是针对数额较大的罚款和停产停业的处罚。在消防执法中，可以对扩大到整改内容。

3.4  完善监督考核机制 对于消防执法人员的有效监督，是防止权力滥用、程序非法的主要途径。这种监督机制，我们认为可以从这几个方面入手。一是在相应立法里面明确对于消防执法人员的具体违法行为有具体的惩戒措施，加大违背程序立法的惩戒力度，而不是像《消防法》第五十二条、《消防监督检查规定》第二十七条那样，仅仅规定“给予相应的行政处分”，且大多是针对违背实体内容的处分。二是参照《公务员法》的相关内容，定期开展消防执法程序标准化评议考核，看执法人员是否按照法律、法规和规章的规定进行执法活动，是否按照特定的程序进行，是否取得较好的执法效果，是否实现了执法的目的，是否保护了公民、法人和其他组织的合法权益。在进行评议考核中，要设计一个科学合理的评价体系和考核制度，评议考核的标准、过程和结果要以规范性文件的形式公开，但是必须将执法活动是否依照程序进行作为考核的重要依据，在必要时可以向社会公开。三是加强社会力量的监督，将消防执法程序过程，执法的效应，执法的结果定期通过有关媒介、网络予以公开，加大消防执法程序合法化的透明度。同时要建立社会与执法机关的沟通平台，对于违背消防执法程序的执法行为要有相应的处理机制。

消防执法程序的法治化是一个系统、复杂的工程，它既要求立法层面的制度保障，又要求执法者对法律程序的认可与尊重。它是一个法治社会的目标，又是追求消防执法公平的工具，因此，完善执法程序法治化，任重而道远。

参考文献：陈毓彪 《消防执法》
云南大学出版社 2005年9月