东莞市财政系统专题培训班材料

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　财政管理体制综述 东莞市财政局预算科

　王 标 （2005 年 5 月 26 日）

　一、财政管理体制概述 财政管理体制是财政管理的核心和最基本的管理制度，其实质是处理各级政府间的财政关系。财政管理体制的概念有广义和狭义之分。广义的财政管理体制主要包括预算管理体制、税收管理体制、公共部门财务管理体制等。狭义的财政管理体制是指政府预算管理体制，它划分各级政府间的财力，规定了预算资金使用的范围、方向和权限。通常讲的财政管理体制，指的就是政府预算管理体制。简单地讲，财政管理体制实质是处理财政资金分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系问题。

　在制定一个财政管理体制时，通常是考虑以下几方面问题：

　一是首先界定各级政府间的事权范围和财政支出责任，一般是根据满足一项社会公共需要的受益范围来进行划分。比如，国防与外交，其受益范围是全国性的，就界定为中央政府的事权，地区的治安或环卫，其受益范围是地方政府的辖区范围之内，就界定为地方政府的事权。当然，有不少的公共支出的受益范围并不如上述例

　子可以清晰划分，一般来讲还可以依效率原则进行划分，那一级政府处理的行政效率更高，就由那一级政府处理。

　 二是根据事权与财权相结合的原则，合理划分各级政府的收入。政府间收入的划分除考虑合理分配各项政府的财力外，还要考虑收入项目的调节功能、征管效率等因素。比如，1994 年实行的中央与地方的分税制财政管理体制，收入划分的提法是将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。

　三是简明规范，在确保完善财政管理体制目标实现的前提下，办法力求简单透明，统一规范，便于操作。

　四是建立相配套的转移支付制度。转移支付制度是财政管理体制的一个组成部分。在分级财政体制下，由于地区之间经济社会发展的不平衡，从而造成地区间的财政能力往往相差很大，通过转移支付制度的实施，促进各地区间财力状态的均衡，以增加地方政府满足社会公共需要的能力。转移支付制度一般要求以公式化方式分配转移支付资金，力求简化并相对稳定。

　二、中央、省对我市实施的分税制财政管理体制 1、1994 年中央对地方实施的分税制财政管理体制 1994 年以前，中央对地方实行的是财政包干体制。从 1994 年起实施的分税制是财政管理体制的一项重大改革。中央分税制改革的主要内容是：将收入划分为中央固定收入、中央与地方共享收入、

　地方固定收入三大项。中央固定收入包括关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税等，除消费税外，其余基本上是改革前的中央收入。中央与地方共享收入主要是增值税，增值税中央分享 75%、地方分享 25%。其他部分继续作为地方固定收入。总体来讲就是改革后中央政府从地方集中了增值税 75%和消费税，亦即是后来我们经常讲的上交中央“两税”收入。为了保持原有的地方既得利益格局，中央财政对上划收入实行税收返还，返还额以1993 年实绩为基数核定，1994 年以后，税收返还额按地方上划中央“两税”收入的增长率按 1：0.3 系数增加返还（1994-1995 年省对市按 1：0.2 系数返还，省集中了 0.1，1996 年起，“两税”中央按 1：0.3 系数返还部分全部作为省级收入）。这种通过核定税收返还基数，保持地方既得利益，主要从收入的增量中集中财力的渐进式的做法，亦在今后多次分税制改革与调整中沿用。我市的两税返还基数为 43,055 万元，2004 年我市上划中央的“两税”收入为775,693 万元，相比之下，原来的税收返还额显得微不足道。

　2、1996 年广东省分税制财政管理体制 1994 年中央实施分税制财政管理体制后，我省并没有立刻调整省以下的财政管理体制，而是继续沿用原实施的包干制。从 1996年起，我省就参照中央的做法实施“分税分成、水涨船高”的分税制改革，改革的主要内容是：将收入划分为省级固定收入、省与市县共享收入和市县固定收入。省级固定收入包括地方铁路和南方航空的营业税、金融保险营业税、省属企业所得税、纳入省电力局总

　承包方案的电力企业缴纳的增值税 25%部分等原有的省级收入以及上划中央“两税”增量 1:0.3 系数返还部分。省与市县共享收入包括：营业税、企业所得税（不含市县国有企业所得税和省属企业所得税）、个人所得税、土地增值税，以上共享税省分享 40%（以1995 年为基数返还各市县），市县分享 60%。

　改革后，省从地方集中了营业税、企业所得税、个人所得税和土地增值税 40%，这就是我们经常讲的上划省“四税”收入。

　三、市对镇区的财政管理体制 1、1996 年至 2001 年 1994 年以前，市对镇区实现财政包干体制。1994 年中央对地方实行分税制改革后，我市跟随省的做法，没有立刻进行调整。到了 1996 年省出台分税制财政管理体制后，结合中央、省的分税制改革，制定了新的市对镇区财政管理体制（东府[1996]86 号）。体制的主要内容是：“划分收入、核定基数，基数内外按比例分成”。具体是将工商税收划分为中央收入和省级收入（按中央、省的财政管理体制划分的范围）、市级收入（主要指市属企业的税收）和镇区工商税收，以 1995 年镇区工商税收作为 1996 年的收入基数，从1997 年起，基数每年递增 12%。市与镇区工商税收分成比例为基数内市占 70%，镇区占 30%；超基数部分市占 30%，镇区占 70%。

　该市与镇区的财政管理体制延续了部分财政包干体制的思路，调动镇区发展经济的积极性。1996 年至 2000 年，镇区工商税收年均增长达 32.2 %。

　2、2001 年至今

　1996 年制定的市与镇区财政管理体制到期后，从 2001 年起，实行“取消基数，镇区工商税收见税五五分成”的新体制。收入的划分仍按原来的规定，属于镇区工商税收的，市与镇区五五分成。该体制也是现行的市与镇区财政管理体制。新体制取消基数后，实现了市与镇区的财力共同增长的局面。

　四、2002 年以来中央、省、市对财政体制的调整 1、所得税收入分享改革 《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（国发[2001]37 号文）决定，从 2002 年起，除指定的铁路运输、国家邮政、银行等企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税由中央与地方按比例分享，2002 年中央分享比例为 50%，从 2003 年起，中央分享的比例为 60%，并以 2001 年为基数核定所得税基数返还额。

　中央参与所得税分享后，除中央分享部分外企业所得税，省与市继续实行“四六”分成。

　 2、出口退税负担机制改革 《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》（国发〔2003〕24 号）决定改革出口退税机制，改革的主要内容是：

　 （1）按照“新账不欠、老账要还，完善机制、共同负担、推动改革、促进发展”的原则，解决出口退税历史欠税及建立中央、地方共同负担新机制。

　（2）适当降低出口退税率，退税率平均下降三个百分点。本着“适度、稳妥、可行”的原则，区别不同产品调整退税率：对国

　家鼓励出口产品不降或少降，对一般性出口产品适当降，对国家限制出口产品和一些资源性产品多降或取消退税。

　（3）加大中央财政对出口退税的支持力度。从 2003 年起，中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税。

　（4）建立中央与地方共同负担出口退税的新机制。从 2004年起，以 2003 年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按 75：25 的比例分别负担。

　对于地方要负担超基数出口退税 25%部分，省规定全部由市县财政负担。我市根据现行的市与镇区财政体制，决定由市与镇区按“五五”的比例共同负担。

　3、市与镇区财政管理体制的调整 《关于适当调整市与镇区财政管理体制的通知》（东府〔2004〕225 号）决定，从 2005 年起调整市级收入的管理规定，主要内容是：将基础产业、特大型企业的主要税收和部分集中缴纳的税收（不含中央、省级收入，下同）继续保留作为市级收入，余下原体制规定属于市级收入的企业税收，全部下划作为镇区税收收入。同时，以下划的市级收入 2003 年至 2004 年平均入库数为基数，由镇区每年定额包干上缴。

　实行调整主要是要打破按企业隶属关系划分收入的做法，适应企业的改组改制、兼并重组和建立现代企业制度的经济发展要求和简化规范税收权限界定。

　4、小结 前面所列举的各项财政管理体制，除 1996 年市对镇区的财政

　管理体制已到期停止执行外，全部为现行的体制。按 2004 年的口径，镇区工商税收的各项分成比例见下表：

　镇区工商税收分享比例表（2004 年口径）

　 序号 税种 中央分成比例 省分成比例 市本级分成比例 镇区分成比例 1 一般增值税（减除出口退税）

　75%

　 12.50% 12.50% 2 一般营业税

　 40% 30% 30% 3 金融保险企业营业税（地方）

　 100%

　 4 企业所得税

　 (1) 中央企业所得税 100%

　 (2) 省属国有企业所得税 60% 40%

　 (3) 市属国有企业所得税 60%

　 40%

　 (4) 其他企业所得税（含内资、港澳台和外商投资企业所得税）

　60% 16% 12% 12% 5 一般个人所得税 60% 16% 12% 12% 6 个人所得税-利息税 60% 40%

　 7 土地增值税

　 40% 30% 30% 8 资源税

　 50% 50% 9 城市维护建设税

　 50% 50% 10 房产税

　 50% 50% 11 印花税

　 50% 50% 12 城镇土地使用税

　 50% 50% 13 车船使用和牌照税

　 50% 50%

　以上的镇区工商税收镇区按比例分成部分，加上耕地占用税（镇区分成 24%）和契税（镇区分成 40%）分成、所得税基数返还额、出口退税基数返还额，就是镇区的税收分成总额。

　从税种上看，中央与省参与分享的是主体税种，从各级财政分享的比重看，以 2004 年数据为例，中央占 53.81%，省占 12.19%，市与镇区各占 17%。