我国社会救助题问研究

　 DUFE 社会保障理论与政策

　我国社会救助制度研究

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　摘要

　社会救助是最古老的社会保障形式，也是社会保障体系的重要组成部分。它由国家和社会通过立法，对因各种原因导致低于法定最低收入标准的社会成员给予物质援助，以维持其基本生存需要，维护其基本生存权利的社会保障形式。在现代社会，社会救助与社会保险、社会福利、优抚安置等一起构成社会保障的完整体系，并在其中发挥最低生活保障的作用，构成了社会保障的最后一道“安全网”。社会救助作为一种制度产生之后，随着社会经济的发展经历了一个复杂的发展过程。社会救助从不成熟、不完善发展到法制化、制度化、规范化经历了一个漫长的过程。本文从社会救助基本涵义的角度出发，阐述了我国社会救助制度的发展历程，最后分析了当前我国社会救助工作方面存在的一些共性问题并提出下一步加强和改进我国社会救助工作的若干对策和建议。

　关键词：社会救助 社会救助制度

　ABSTRACT

　Social assistance is the oldest form of social security, also is an important part of the social security system.It through legislation by the state and the society, caused by various reasons at less than the statutory minimum wage standard members of society to give material assistance, in order to maintain their basic survival needs, maintain the basic form of social security of the right to life.In the modern society, social assistance and social insurance, social welfare, entitled groups together constitute a complete system of social security, and in the play to the role of the lowest life to ensure, constitutes the social security at the end of a "safety net".Then the

　spontaneous behavior evolved into a certain mandatory, organized philanthropy.Social assistance, as a kind of system, with the development of social economy has experienced a complex development process.Never mature social relief to the legalization, institutionalization, standardization, imperfect development has experienced a long process.This article from the perspective of social assistance basic meaning, this paper expounds the development course of China's social assistance system, finally analyzes the current social relief work in our country there are some common problems and put forward to strengthen and improve our country social relief work next several countermeasures and Suggestions.

　Key Words： Social assistance Social assistance system reform

　目录

　摘要 I

　ABSTRACT II

　一、 社会救助概述 1

　1.1 社会救助的概念与特征 1

　1.1.1 社会救助的概念 1

　1.1.2社会救助特征 1

　1.2 社会救助的分类与内容 2

　1.2.1 社会救助的分类 2

　1.2.2 社会救助的内容 2

　二、我国社会救助制度的现状与问题 3

　（一）我国社会救助制度的现状 3

　（二）我国社会救助制度存在的问题 4

　三、我国社会救助机制改革路径选择 6

　（一）树立社会救助新理念 6

　3.1.1.救助理念的转变 6

　3.1.2.端正社会救助主体理念 7

　（二）推进社会救助法律制度的完善发展 7

　（三）建立社会救助监督机制 8

　（四）健全社会救助的管理体制 9

　参考文献 9

　一、 社会救助概述

　1.1 社会救助的概念与特征

　 1.1.1 社会救助的概念

　 社会救助是当今国家为了保护公民基本生存权利，通过法律加以保障的一种制度。在公民生活水平低于基本线时，国家按照相关法律的规定标准，向该公民提供最低生活物质帮助。①社会救助制度是社会保障制度中的最后一道“防线”，它体现着国家的责任和社会的义务，极力救助生活困难时处于无助困境的公民。

　 1.1.2社会救助特征

　社会救助的特征主要有以下几点： （1）社会救助是每位公民依法享有的权利。享受社会救助是每位公民的最基本权利，实施社会救助是国家与社会义不容辞的职责。现代社会救助新理念中，所谓贫困现象而非个人的问题所造成的，而是由社会体制存在弊端因素造成的，国家与社会应该对贫困者担负起责任，即贫困者有权利无条件地从国家与社会获得救助。

　（2）选择性和基础性。社会救助对象是面对全体社会成员，每位社会成员只要是符合救助标准，都可以享受国家社会救助提供的生存保障；社会救助只是提供受助者的基本生活需求。目的是为了免造成受助者对社会救助产生依赖心理。

　（3）救助对象的程序性和救助行为的短期性。救助对象只有符合社会救助一定范围标准条件，经过一定的法定程序，在资格审核后才能获得救助。

　（4）系统性。社会救助是一个系统工程，不是单个部门能够处理好的，它涉及到许多部门的职责和义务，不可能靠其中某个行政管理部门就能运作起来的，却需要这些部门联合起来。②制定统一工作制度，齐心协力，相互协调，才能使全社会救助工作有序发展和完善。

　1.2 社会救助的分类与内容

　1.2.1 社会救助的分类

　社会救助可以根据不同出发点，不同依据和标准，从多角度做出不同的划分。时正新等学者认为，根据救助的内容来划分，可分为生活救助、医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助等；根据救助手段来划分，可分为资金救助、实物救助和服务救助等等；以贫困持续时间的长短变化，可以分为针对长期性贫困的定期救助，如孤寡病残救助。针对暂时性贫困的临时救济，如多数情况下的失业救助、自然灾害救助等。针对周期性贫困的扶贫如贫困户救助等。

　1.2.2 社会救助的内容

　城乡最低生活保障制度：是指对家庭人均收入低于当地最低生活标准的贫困人口实行差额补助的一种社会救助制度。

　灾害救助制度：即自然灾害社会救济，简称救灾。它是社会救助体系不可缺少的组成部分。是为了使陷入困境的灾民获得衣、食、住、医等基本生活保障，以使其摆脱生存危机，同时使灾区社会发展尽快恢复正常化、秩序化的一项重要制度。

　医疗救助制度：是指对贫困人口中因病而无经济能力进行治疗的人实施资助的一项社会救助制度。

　住房救助制度：是指向最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭，通过提供货币补贴、实物配租、资助修房建房等形式给予住房保障的一项救助制度。

　教育救助制度：是指对贫困家庭子女的受教育费用通过资助、减免、贷款、勤工助学等形式在不同阶段提供无偿援助的制度。

　我国社会救助制度的现状与问题

　（一）我国社会救助制度的现状

　我国政府救助的基本理念 我国社会救助制度的法律理念，是在保障生存权的理念以及权利义务相互关系的支配下的救助，救助类型制度化，救助方式规范化，救助标准确定化，救助程序法律化。虽然儒家思想直至今天仍在一定程度上发挥作用，但应先确立我国政府救助理念、义务和标准，再来制定我国社会救助立法标准。明确我国政府的社会救助理念，了解我国社会救助工作的方向和目标，能够在社会救助工作过程中起到事半功倍的作用，其作为我国救助工作的基本内容，贯穿我国社会救助工作的始终。③（2）我国制定了一系列社会救助的有关法规和规章,形成了社会救助法律体系 。随着我国改革开放以来，社会法律制度不断改革，尤其是 90 年代以来社会救助立法发展迅速，颁布了许多有关社会救助保障法规，例如《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则、等等法律、条例、办法及意见，形成了我国社会救助法律体系基本框架。从以上的法律法规来看，我国政府非常重视社会救助制度的建设,制定了相关的法规或规章，为救助工作提供了法律依据，从而更加确保公民应获得社会救助权益。④（3）我国建立了基本的社会救助制度体系 在我国社会救助体系中形成了一般救助、特定救助与特殊群体救助的机制。一般救助的形式；是以低于生活保障标准的贫困家庭为救助对象。特定救助是指针对社会弱者的特定需求进而提供的救助；例如医疗救助、生活补助、住房保障等。

　综上所述，我国的社会救助工作和制度建设取得了令人曙目的成就，但与国外完善的社会救助法律制度比较而言，我国现有的社会救助法律制度还是存在一些问题，制度不完善。

　（二）我国社会救助制度存在的问题

　（1）受思想观念及经济发展水平制约 我国社会救助制度发展存在两个方面的问题：一方面，政府官员对工作的思想态度问题。由于政府工作人员对社会救助工作的性质认识不到位，总认为是一种施舍与恩赐，总是以居高临下的官员姿态对待救助者。再加上救助工作不够“透明”化，公民对法律权益了解甚少，甚至没有“社会救助就是公民的一项权利”的法律意识。当自己处于生活困境时，救助者没有认识到救助是公民权利，依然认为救助是施舍和恩惠，没有转变思想认识观念，存在对救助的含义认识偏差。另一方面，我国社会经济发展迅速，总体水平较高，但相对于人口大国而言，经济仍显不足，社会两极分化严重。城市经济发展水平高于农村发展水平，在城市低保和农村低保社会福利待遇上，也存在很大的差别的。⑤（2）社会救助体系存在的问题 我国社会救助法律制度受国家经济程度与城乡二元经济结构的影响。我国是世界上 19最大的发展中国家，正处于社会整体上升期，随着城市经济加快发展，拉大了城乡经济差距，造成了“城乡二元结构”出现。为了更好的生活需求大批农民涌向城市务工，随着城市人口迅速膨胀，社会保障已无法解决日益凸出现的实社会问题。由于农村贫困人口居住相对比较分散，在社会中没有表现出巨大的问题，因此国家放慢了对农村社会救助的完善步伐，重点放在了城市社会救助的建设上面，但我国针对农村也制定了相关保障措施，如“五保供养”制度。虽然我国已经建立了社会救助体系，随着社会发展社会救助体系也进行了修正，但社会救助制度还存在很大缺陷。从现实意义上讲，我国在社会救助体系漏洞存在的问题极为明显。⑥（3）社会救助制度立法层次技术滞后 目前我国在社会救助方面立法也比较多，但从立法条文来看是比较笼统，标准规定得不够明确、不到位，造成实际操作不便。例如：《城市居民最低生活保障条例》是目前相对比较成熟的一项社会救助立法，但关于执行的社会救助法律还没有出台。我国在制定社会救助立法过程中，缺乏层次性，没有正确运用立法预测技术。有些立法条文在不完备的情况下，因急于解决现实存在的问题而草率出台，导致法律制度的不完整性和不成熟性，并最终导致立法失败，这样会严重影响社会救助制度的发展和完善。针对整个社会的发展需要，我国立法机构应建立相应立法预测机制，在立法前应对社会救助的发展趋势与对象进行立法预测，针对救助范围的不同，制定相应的社会救助法规，以维持和保证法律的稳定性。（4）救助工作方式存在缺陷 首先，专项救助制度相对缺失。由于我国社会救助制度内容不健全，导致一些专项救助措施不到位；因此在现行的社会救助内容出现了不太平衡现状，而我国社会救助范围比较侧重于生活救助方面。而对相应的医疗救助、教育救助、住房保障、法律援助等专项救助制定则不够重视，在现实生活中存在着困难群体与一些社会特殊群体很难得到相应的专项救助的情况。

　其次，管理机构不规范。社会救助管理实行地方各级人民政府负责制。由于行政部门多，部门工作之间缺乏相互沟通与协调性，社会救助的管理工作缺乏相应统一的管理体制。由于缺乏相应的监督管理机构，造成救助资金管理不妥善，救助资金被挪用或贪污的事时有发生，造成社会救助工作存在很大隐患。再者因相关部门工作不统一、互相不协调，不但影响工作效率，而且容易造成管理工作存在随意性、资源的浪费等违规违法行为。（5）缺乏有效的监督机制救济途径 1）法律制定出来如果不能得到良好的运行和实施，其意义将大打折扣，为确保社会救助法律制度能够正常实施，必须要有一个强有力的监督机制。在社会救助工作实施过程中，由于一些政府工作人员滥用权力中饱私囊、假公济私，为个人利益为，造成了社会救助工作的不公正化。要防止职权滥用就必须以权力约束权力。”在国家行政单位的工作人员，其职权需要接监督，一项完善的制度同样也要监督。正是因为欠缺一套有效的监督管理机制，从而致使社会救助执行不到位，是该制度没能充分发挥作用的重要原因。⑦因此，根据现代社会救助管理工作的需要，应制定一套有效的监督管理机制，这样社会救助保障功能才能得以充分实现。

　2）社会救助立法中缺少制定相关的社会救助法律责任制度。在社会救助具体实施过程中，可能会出现侵犯救助对象权益的情况。例如；由于机关管理工作人员的个人行为，利用手中职权在救助过程中挪用救济金与救灾物资，已经构成渎职与贪污犯罪时，可以以用法律手段追究刑事责任，但假如构成的是其他违法行为，这又该如何处理？我国法律制度并无相关于这项规定，造成了无法可依。因此，在制定社会救助立法时，应考虑制定一些与之实施相适应的法律责任追究制度。

　三、我国社会救助机制改革路径选择

　（一）树立社会救助新理念

　3.1.1.救助理念的转变

　重新审视贫困现象，只有深刻认识社会贫困的根源，才能加强政府的救助责任，转变传统的思想理念才能提升救助质量。首先对社会救助应该有这种理念，即从“救急”救助向“救穷”救助转变。社会救助不应以被救助者的生存为最终目标，而应着眼于怎样促进被救助者通过自身摆脱贫困。把物质救助与精神救助结合起来，在对被救助者进行物质救助时，也要通过思想上影响、鼓励、引导等方式对他们进行精神上的帮助，通过增强他们的自信心，继而让贫困者通过培训、学习等方式掌握一定的就业、创业技能，帮助困难群众提高改变生存状况的能力，将贫困问题从根源上解决才是一种最佳的选择。因此，在现代社会救助工作不仅是为了应对救急的措施，而是带有一种极强专业性质的救穷工作，是体现以人为本的社会价值属性的救助工作。

　 3.1.2．端正社会救助主体理念

　 以“救助”的概念为标题，对社会救助的意义进行广泛宣传，通过宣传让公民正确认识社会救助的涵义，让贫困者都能认识到可以依法享受该基本权利。现在社会中的一些贫困者，由于自己“脸面子”问题不愿承认贫困事实，不愿接受政府与社会救助机构的帮助，我们应该通过宣传教育，使其放下思想上的包袱。同时采取法律特有手段来排除救助中遇到的各类问题，这样政府对需要救助的社会群体实施的救助才更加具有规范性。鉴于此，要将社会救助与以往做法相比有所变化，转变在实施社会救助工作中的价值取向，要把救助者对“恩赐”的观念给扭转过来，让公民认识到获得救助是其应享有的基本权利。再次，社会救助的核心理念应当以人为本，应当以现实视角维护人权的发展、保障人权。帮助人们认识和了解社会救助的意义和目的，而不是仅靠提供物资救助的简单工作，而是要将救助工作依照可持续发展方向更加规范有序的实施落实。

　（二）推进社会救助法律制度的完善发展

　 要完善我国的社会救助制度，主要途径是制定一部统一的《社会救助法》。我国构建社会救助立法时应以生活救助为基础、人权保障为目标；并对救灾、五保、医疗、教育、法等各救助制度，详细规定其具体内容与范围，切实构建出一部城乡统一、标准有别、适应国情的具有中国特色的社会救助法，可以考虑从以下方面进行完善：

　确定科学划分的救助对象与标准 （1）社会救助对象标准的确定，是完善社会救助制度的基础关键。救助对象标准应以科学为依据，负责任的对低保申请人收入、家庭情况进行考察评估，来确认划分的标准。总的原则是，首先由国家制定统一的救助标准，然后因地制宜，再由各省、直辖市、自治区、地级市、县乡镇根据本地区居民社会平均收入作为基础，以及贫困群体人均可支配的收入高低来确立救助标准。⑧还应根据各地区特殊群体（如残疾、患病、患严重传染病无力医治等人群）占人群比例等情况，来制定特殊的救助对象的确立标准。（2）随着经济不断发展，社会救助的标准也在不断变化，根据实际情况调整救助标准，应有计划的建立救助调整机制，规范救助标准。由于我国每年消费指数不断上升，多数地区消费水平也跟着明显增加，导致贫困范围扩大直接影响公民的生存状况。所以，我国在立法中应当根据各地区的经济、物价指数、地方政府的财政等制定本地区的社会救助标准。根据突发性、应急性的救助，政府应该制定相应的社会调整机制，完善现在的救助标准，来更好的保障贫困人民的基本生活。

　由于我国经济体制与社会制度方面的原因，造成城乡的社会福利待遇差距很大，市民福利待遇比农民所能享受到的福利待遇要好，在社会救助方面市民也比农民从政府和社会得到的援助多，而我国广大的农民在生产、住房、医疗等方面几乎都要依靠自己来解决。⑨另外，我国城市与农村经济发展失衡，农村一直落后于城市，许多地方极度贫困特别是山区等，这些地区农民连最基本生活都无法保障，更别说那些高额的教育、医疗费用，都是其巨大的经济负担。

　遭遇自然灾害，对农民的生产与生活往往会造成毁灭性的破坏，使农民身陷贫困。而我国的保险制度则相对缺失，尤其是农业财产保险、在农民灾害保险补偿等方面相对缺乏，农村更需要社会救助。我国要加强对农民息息相关救助法律制度建设，制定相关专项救助措施，例如农民低保供养、医疗救助服务制度、灾害生产救助、教育救助等，当他们生活陷入困难时，也可以享受公民应有的救助权利。

　（三）建立社会救助监督机制

　对社会救助工作应实行法律、行政、社会、三方面监督，以期能够公平、公正实施社会救助制度。救助工作包括：一是接受群众监督。从申请人最初申请到主管部门最终审批，最初的资格公示和审批后的结果公示，都应主动接受群众监督。二是扩大部门监督。在街道成立评估委员会，负责对低保申请人收入、家庭情况进行考察评估确认，确保申报材料真实可靠，强化街道与社区间的相互监督。三是加强行政监督。在资金管理上，通过银行实行社会化发放，减少中间环节，提高救助资金发放效率。四是实施社会监督。⑩开通社会救助工作热线电话，随时接受社会各界人士及困难群众的咨询和举报，在行政服务大厅一层设立意见箱，收集群众的意见建议，不断提升社会救助工作服务水平。公民有责任义务对行政机关工作人员进行监督，发现有违规行为及时向司法机关进行反映、检举、揭发，相关应依法查处违规行为。?同时也要发挥现代高科技，通过网络与新闻传媒进行信息化监督，使社会救助体现科学化和民主化。

　（四）健全社会救助的管理体制

　结合我国的现状，可以设立分级多层次的社会救助管理机构，在中央和地方基层分别建立，并且着重加强基层救助机构的工作，实行由中央统一管理、地方政府结合本地灾情，有区别的多层次在实施救助切实将救助工作做到实处。

　对于社会救助的具体实施，可以由中央统一领导，对全国的社会救助工作规定出大致的目标和方向，给全国一个可以适用的、最低的标准和要求，然后再由地方结合本地区的具体情况，制定出详细的工作的方案，交给其下属的基层组织去完成具体的救助工作。多层次的救助工作，可以避免独断专行的发生，也可以更加准确的了解被救助者的具体情况，使有限的救助资源真正用到需要的地方。?

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