长江流域内司法管辖现状与革新

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　 长江流域内司法管辖的现状与革新 *

　The Present Situation and Innovation of Judicial Jurisdiction in Yangtze River 摘

　要

　 随着与行政区划适当分离的管辖制度取得多样化进展，多省提出跨区划集中管辖新模式。但是对于长江流域而言， 未与行政区划完全剥离的司法管辖模式对于长江流域的自然属性产生割裂，同时对长江流域生态环境修复与保护整体计划

　的预期实现产生阻碍。因此长江流域内司法管辖求新、求变，应从与行政区划重叠的司法管辖规划中脱离出来，以长江流

　 域的自身特性与需求为变革的基本逻辑，寻求长江流域内司法管辖外部机构设置与内部组织结构的新模式。

　关键词 长江流域 ；司法管辖 ；跨行政区划 ；长江法院 DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2019.21.007 ■

　文/ 赵珂 王雅琪

　 十八届中央委员会第三次会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出 “探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。2014年最高人民法院在《关于全面加强环境资源审判工作、为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（以下简称《意见》）中对于这一司法体制改革要求予以细化，提出“有序推进环境资源司法体制改革，合理设立环境资源专门审判机构，探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度”。至今，得益于学者反复论证与地方人民法院司法探索实践，多省提出多种与自身实际情况相结合的、与行政区划适当分离的跨行政区划生态环境案件司法管辖制度，为全面推进司法，“母亲河”长江由于流域的自然属性，多种跨行政区划的司法管辖模式幵不能完全解决长江流域内因与行政区划高度重叠的司法管辖模式而产生的固有问题，幵存在阻碍长江流域一体化治理预期目标实现的可能。那么，长江流域内环境资源案件司法管辖是否需要从当下司法管辖制度乊中剥离？如果剥离，长江流域内应当实现何种环境资源案件的司法管辖规划？本文将带着以上两个问题，就长江流域内的司法管辖展开论述。

　长江流域内多样化的司法管辖现状 长江作为亚洲第一长河，绵延数千里，干流自青藏高原而起自西向东流经11省（区、市）至 崇明岛汇入东海，支流数百条横贯8省(区)，湖泊数百个 [1] 。沿岸多省（区、市）依照《意见》开展对省(区、市)内环境资源案件跨区划司法管辖的探索与实践，形成长江流域内多样化司法管辖规划模式幵存的局面。大体而言，存在以下四种规划模式：

　一是以行政区划为依托的司法管辖规划方式， 依照传统诉讼中的具体法律规定，比对国家，省 （区、市），地区（设区的市、州），区（县）

　分设四级人民法院，除指定管辖与专门管辖的特殊情况，各级法院通常仅受理其行政区划内案件 [2] 。环境资源案件分别归由民事、行政、刑事审判庭分别审理，设置有环境资源审判庭的交由环境资源审判庭进行审理。二是省（区、市）内集中管辖，省（区、市）内环境资源案件司法管辖统一规划，建立省（区、市）内生态环境案件跨区划集中管辖格局。如贵州省于省高院、9所中级人民法院、19所基层人民法院设立环境资源审判法庭，形成“跨县级行政区划集中管辖为主、跨地级行政区划管辖为辅的跨行政区划司法管辖制度” [3] 。三是设置省（区、市）内巡回法庭，省（区、市）内设置巡回法庭对一定地区内的跨县级行政区划环境资源案件行使管辖权，如福建省漳州市云霄县、西安市鄠邑区、福建省三明市龙溪县设有巡回法庭。四是流域生态功能区专门管辖，对特定水域范围内环境资源案件设置专门的环境资源审判庭集中管辖，如湖南省岳阳市君山区法院洞庭湖环境资源审判庭、湖南省长

　 * 基金项目 ：研究阐释党的十九大精神国家社科基金重大专项课题“新时代生态环境监管体制的法治创新研究”（18VSJ039）

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　 与行政区划重叠的传统司法管辖区划逻辑，从根本上与长江流域的特性以及对司法管辖区划的需求不符。

　沙市开福区法院湘江环境资源审判庭、江苏省无锡市江阴法院长江流域环境资源第一法庭、江苏省如皋市法院长江流域环境资源第二法庭等。概括而言，目前长江流域内环境资源案件司法管辖现状，是在传统司法管辖制度的基础上，在部分水域实现跨县级行政区划与地级行政区划的集中管辖。

　长江流域内司法管辖存在的问题 长江流域内司法管辖区划对长江自然属性的 割裂 长江流域绵延180万千米 2 ，具有明显的流域特性。一是整体性。长江干流、支流与诸多湖泊互通相连，为一完整生态系统。表现为流域内物种、微生物、植被的相似性，水质、土壤在环境容量与污染表征的相似性，以及流域内水分子在干流、支流、地下水、大气水、生物水、地表水之间的循环性。二是差异性。长江流域自西向东横跨中国，流经高原、山地、丘陵、平原与盆地，不同的地貌类型与自然环境使得流域内水文环境在上下游、左右岸、干支流显现出一定的差异。三是关联性。不同于整个生态系统中存在的潜移默化的类似于“蝴蝶效应”的影响，流域内的生态要素与各水域之间的关联是直观而必然的。流域内任一要素的变化会直观地反映到一片水域，甚至对整个流域都有所影响。例如，2003 年三峡水库首次蓄水值达到135米，引发多次水华与微震现象，导致部分支流的水质与排污能力的下降 [4] 。具有整体性、差异性与关联性的长江生态系统，某一水域的环境资源案件所引发的后果都不仅限于同一水域。所以，省（区、市）内环境资源案件集中管辖制度，实现省（区、市）内跨县级、地级行政区划案件的集中管辖，对于湖泊或是部分省（区、市）内流域具有维持生态系统整体性的作用，但是对于跨省级行政区划的长江流域，依旧是人为分割划归19省（区、市）对环境资源案件分别行使管辖权，长江流域生态整体性被割裂。再者，省（区、市）内集中司法管辖，以环境资源案件为集中对象，对于水域特性与长江的特性并不熟悉，难以在审判时顾全该省 （区、市）内案件可能对长江流域其他水域产生 的影响，忽视案件可能引发的其他后果。

　长江流域内司法管辖对长江流域一体化治理实现的冲突 2019年1月生态环境部、国家发展改革委印发的《长江保护修复攻坚行动计划》（以下简称 《行动计划》），以长江流域的干流、支流、重点湖泊为治理对象，提出长江流域生态环境修复与保护的整体方案，以整体视角统筹规划长江的经济开发与保护。在《行动计划》引导下，学界积极推进“长江保护法”的立法论证，从立法角度明确长江流域政府事权分配，为构建长江绿色发展的统一决策机制提供法律保障。《行动计划》与立法推进的目的在于切实解决长江流域内的两大问题：一方面环境资源开发利用与生态环境保护之间存在不合理与不平衡，期望借助长江流域统一规划、统一治理，减少地方政府因当地经济利益牺牲环境保护的可能性；另一方面长江流域内监管机制混乱，尝试通过多方面的规整， 规避因多部门、多行政区、多法律无协同而产生的权责重叠与法律冲突。然而，未与省级行政区划相分离的司法管辖制度，存在对长江绿色发展统一决策收效有所折损的可能。一是无法完全规避司法的地方化。现存的多种司法管辖规划模 式，法院未完全与地方政府脱离，人事与财政依旧受省(区、市)内权力机关制约，存在影响法官对于环境保护与经济发展权衡的可能性。二是案件裁判标准不一。基于流域内各省(区、市)自然情况、地理位置与经济发展的外部差异，专业技术人员素养、审判 机制选择、司法资源配备的内部差异，流域内环境资源案件裁判标准难以统一，长江流域一体化治理的整体性在司法领域无法得到保障。三是行政与司法协同问题。长江流域一体化治理的行政机构如若以原、被告身份参与环境资源诉讼，或是需要法院协同配合的情况下，需要与长江流域内19个省级行政区司法机关予以对接，且不同地区存在审判机制与司法管辖划分模式的差异，存在协同难度。

　长江流域内司法管辖的革新逻辑 与行政区划重叠的传统司法管辖区划逻辑， 从根本上与长江流域的特性以及对司法管辖区划

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　长江流域全面推进统一化、整体化 的综合治理模式， 长江保护修复攻坚 行动已进入实操阶段。

　的需求不符。长江流域内司法管辖的革新应率先打破固有逻辑，形成以长江流域自然属性与区划需求相契合新逻辑。

　强调长江流域特性 第一，体现长江流域的自然特性。长江流域具备流域的自然属性，也即整体性与关联性。流域内的生态环境纠纷案件往往缘起一个点而最终的结果可能在“线”与“面”的维度有所体现， 亦存在由一因而引发多个地区多种结果并存的情况。尊重长江流域生态系统整体性，避免各级行政区划对长江流域的条块分割，应当以整个流域为司法管辖单位，结合沿岸地区生态环境纠纷案件数量，形成跨省级行政区划的，依照长江生态行政区划的司法管辖规划标准。

　第二， 强调长江流域的长江特性。长江流域的特殊性体现在三个方面：其一，水文情况复杂。长江流域幅员辽阔，流域所涉地区地势面貌多变、气候类型多样，加之长久以来的开发利用与污染，长江流域生态系统敏感脆弱 [5] 。其二， 开发利用任务重。长江为我国水流最为丰富的河流，是黄河径流总量的20倍。承担包括水资源开发利用、防洪、治涝、发电、航运、灌溉、水土保持在内的多项任务，南水北调、三峡工程、葛洲坝工程等多项工程建设于长江之上 [6] 。其三， 经济效益显著。长江经济带被称为中国经济的“金腰带”，贡献超过40%的国民生产总值，对民族复兴、国家可持续发展具有重要意义 [7] 。承担起我国水资源供应与经济发展重任的长江，水文与人文情况复杂，关涉利益多元，司法必须承担起自身责任，保障长江流域内环境资源案件的司法公平与公正，维护经济发展与生态保护的平衡。继而，要求司法审判机关在人员专业技术水平、物质配置上得以应对长江流域复杂多变状况。具体而言，在长江流域的司法管辖系统内， 应具备专门的环境资源审判法庭、掌握长江流域生态系统专业知识的技术人员，以及能够对长江问题与相关案件整体把控的专门审判机构。

　匹配长江流域治理模式 长江流域全面推进统一化、整体化的综合治理模式，长江保护修复攻坚行动已进入实操阶段，将以1个综合协调部门与8个专项行动的方式 开展对长江流域的综合治理 [8] 。为保障长江一体化治理期许的实现，应尽可能避免司法地方化的影响。所以，能够匹配长江流域一体化治理模式的司法管辖应当具备以下特性：一是去地方化。避免地方权力机关通过对法院施压，干涉案件裁判结果，影响长江流域在经济发展与环境保护规划的实现。二是专门管辖。避免因各省级区划内司法管辖模式的不同，产生长江流域一体化治理的行政机关因同一事务与多个司法机关对接的复杂状况，应明确对长江流域各生态区划内生态环境纠纷案件有管辖权的具体法院，实现在司法与行政协同上的明确便宜与沟通畅通。三是统一裁判标准。避免因各地区司法资源不均、技术手段发展不平致使司法裁判标准不一，而产生的沿岸污染企业布局改变或是污染排放位置流动的情况，应实现长江流域内的司法审判在环境资源审判机制设置与专业人员配置上达到大致相当的水平。四是司法监督。避免长江流域综合治理模式的权力机关在行使权力过程中存在偏差或者违背初心的情况，需要明确与一体化治理权力部门发生冲突的司法救济管辖机关以及申诉与上诉的渠道。

　考量改革成本与绩效 如前文所述，长江流域内司法管辖的变革需要实现流域内环境资源案件的集中管辖与专门管辖，且流域内所有具有管辖权的法庭拥有大致相当的司法资源配置。在此要求下，存在多种实现方式，如全国范围内的生态环境纠纷案件依照生态功能区划重新规划，或是在长江流域干、支流流经地区实现环境资源审判庭与流域专业技术人员配备的全面覆盖，或是如吕忠梅教授提出，将流域水污染案件划归海事法院进行专门管辖 [9] 。多种变革选择中，何以为最为合适的模式？本文认为应当是在追求最终变革期许尽可能呈现的同时，考虑变革成本的尽可能降低。以长江流域司法管辖的专门化要求为例，期许能够实现流域内案件司法资源与专业技术人员配备的公平。而已知生态环境资源的审判对于审判人员的要求较高，要求审判参与人员对民事、刑事、行政诉讼熟悉，从而实现“三审合一”的诉讼模式的应用，并对生态环境中常见的环境监测、环境要素 ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 47 No.21 2019

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　突破原有司法制度管辖，实现长江 流域内司法管辖革新逻辑的落地与实践，最重要的是寻 求能够妥善承载革新逻辑的体制机制。

　专业知识有所了解，因此环境资源审判庭的人员配备需要大量的专业技能与环境知识培训，成本高昂。同样，配备由专业技术人员组成的调查与咨询团队亦需要大量成本投入。但是我国地域广阔，各地区经济发展水平差异巨大，环境问题与案件表现出强烈的地域差异，部分地区与层级的法院受理环境资源案件幵不多，大面积的设立以长江流域生态环境纠纷案件为主的环境资源审判庭，从表面上看是司法资源的公平分配、平均主义，但实际上造成案件多的地方司法资源不足， 案件少的地方司法资源浪费，结果显示为因司法资源分配失衡造成利用率的下降。因而，在实现长江流域内生态环境纠纷案件的司法管辖规划中应当将改革的成本与预期同期进行考量，合理规划司法管辖范围。

　长江流域内司法管辖的革新要义 突破原有司法管辖制度， 实现长江流域内司法管辖革新逻辑的落地与实践，最重要的是寻求能够妥善承载革新逻辑的体制机制。外部结构层面，具有包容性与专业性，实现对长江流域内环境资源案件的整体管辖与专门管辖。内部组织层面，合理分配司法资源，保障广阔流域内各地区环境资源案件诉讼的便利与司法裁判标准的统一。

　设立长江流域专门法院 新设长江法院专门对于长江流域内生态环境纠纷案件集中行使管辖权，也即将原本归属于各普通法院的关涉长江流域的环境资源案件统一交由长江法院行使审判权。首先，源于长江流域生态系统整体性的考量，加乊环境资源专门审判庭以及专业技术人员队伍的建设成本巨大，采取整合审判资源，形成一个法院集中对与长江流域内所有环境资源案件行使管辖权最为便利与合适。其次，基于长江流域一体化治理对于司法去地方化的需求，独立于普通法院的专门法院，相对于构建长江沿岸地方法院的省际联动的司法管辖模式或是沿岸各省(区、市)相对集中的司法管辖模式，在人事与财政方面得以实现与地方有权机关的完全脱离，能够尽可能地避免地方司法保护主义的消极影响。第三，强调长江流域的长江特性。海事法 院虽然存在环境资源专门审判庭以及保障与服务长江经济带发展的案例，但是其主要受理海事与海商纠纷案件，长江流域复杂的水文、人文、经济情况以及长江流域一体化治理的基本情况幵不归属其主要知识领域内。倘若，将长江流域的管辖权归入海事法院，则需要对原本已成系统的海事法院的审判机构设置、专业技术人员配备、评价考核等多项事务予以调整，成本较高但收益与新设长江法院基本相同。第四，我国虽未有明确表示专门法院的设置程序，但是《人民法院组织法》第15条采取列举概括的形式表明我国专门法院存在但不限于军事法院、海事法院、知识产权法院、金融法院四种类型。在《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》有所提及要“探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构”，结合以往专门法庭的设立，视为在存在切实需要的情况下可以依法设立专门法院，长江专门法院的设立不存在法律障碍。概括而言，具有新设、独立、集中、专门特性的长江专门法院，采取专门法院的审判体系，基本实现长江流域自然属性与一体化治理要求的集中管辖与专门管辖，改善长江流域因司法管辖而产生的生态系统条块分割、司法地方化问题。

　设置巡回派出法庭 长江流域干支流经过我国19 个省（ 区、市），无论长江法院设置于流域内的仸何位置都会存在管辖法院与侵权行为地或是被告住所地间距甚远的情况，因而实现流域内专门集中管辖的同时需要考虑到当事人行使诉权的便利性。目前我国专门法院在解决这一问题时，存有两种模式：专门法院结合派出法庭的模式与专门法院结合巡回法庭的模式。海事法院采取的是派出法庭模式，知识产权法院有采取巡回法庭的实践情况 [10] 。巡回法庭与派出法庭，是专门法院依照需要派出的常设审判机构，在人员设备与司法资源方面与本院保持一致，等同于专门法院对案件的管辖，能够实现专门法院在长江流域内所有地域的集中管辖，保障流域内生态环境纠纷案件在审判标准上的一致。值得注意的是，在《人民法院

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　组织法》中仅规定普通基层人民法院可以设置派出法庭，对于专门法院是否有权设置派出法庭， 法律未有明确规定。法律依据的欠缺，可能会影响长江法院派出法庭的设置以及审判组织体系的形式，例如陆英涛法官在研究海事法院派出法庭状况中提出由于缺乏系统完善、针对性强的制度依托，海事法院派出法庭的发展游离于全国性的人民法庭工作规划之外 [11] 。而巡回法庭制度也并不完善。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第135条规定：“人民法院审理民事案件，根据需要进行巡回审理，就地办案。”十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出在最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域的行政与民商案件。基本明确存在民事与行政巡回法庭的设置模式，但是专门法院是否有权设置巡回法院，巡回法院是否可以实现环境资源案件的“三审合一”都未有规定，需要制度的进一步探索与明确。就目前而言，虽然巡回法庭制度与派出法庭制度在实践中表现出一定的弊端，但是维持长江法院对于长江流域集中管辖，需要以巡回法庭或是派出法庭机构设置实现对长江流域全覆盖的集中管辖、专门管辖。

　结论 长江流域内多样化的司法管辖规划模式， 无法解决长江流域因司法管辖而产生的对生态系统的割裂，以及对长江流域一体化治理实现的冲突。长江是我国承担居民生活与经济命脉的“母亲河”，保护长江需要尊重流域生态系统整体性，强调长江自然属性、长江特性的整体统一的司法管辖规划模式。司法层面，长江流域生态环境纠纷复杂多变且会产生由点及面，由内及外对整个流域的影响，要求行使司法管辖权的机构具备完备的硬件设施与人员配备，保障环境资源审判的专业化与公平性。行政层面，长江流域生态环境修复与保护整体计划对于长江一体保护、整体治理、绿色发展的设想，需要专门化、集中化的司法管辖制度与之匹配，避免因司法管辖而产生的地方化现象。因此，长江流域司法制度的革新需要的是对传统司法管辖的完全打破，形成以 专门法院与巡回法庭或是派出法庭相结合的长江流域内司法管辖。必须承认的是，革新的具体路径仍需要进一步探索，长江专门法院司法管辖的具体范围、内部组织结构、级别设置、审判组织形式、审理程序都需要进一步的讨论与探究。

　 参 考 文 献 [1] 水利部长江水利委员会. 长江流域[EB/OL]. 2019-10- 20. http://www.cjw.gov.cn/zjzx/lypgk/zjly/. [2] 张忠民. 建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度[J]. 环境保护, 2014(16): 26-29. [3] 最高人民法院新闻局. 贵州省高级人民法院环境资源审判五年工作报告[EB/OL]. 2019-10-20. https:// baijiahao.baidu.com/s?id=1640485157709609310&wf r=spider&for=pc. [4] 阎济华. 长江生态系统：崩溃与拯救[J]. 生态经济, 2013(12): 16-21. [5] 陈进. 长江生态系统特征分析[J]. 长江科学院院报, 2015(6): 1-6. [6] 水利部长江水利委员会. 长江一览[EB/OL]. 2019-10- 20. http://www.cjw.gov.cn/zjzx/cjyl/. [7] 推动长江经济带发展战略基本情况[EB/OL]. 2019-10- 20. http://cjjjd.ndrc.gov.cn/zoujinchangjiang/ zhanlue/. [8] 关于印发《长江保护修复攻坚战行动计划》的通知[EB/ OL]. 2019-10-25. http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/ xxgk/xxgk03/201901/t20190125_690887.html. [9] 吕忠梅. 水污染纠纷处理主管问题研究[J]. 甘肃社会科学, 2009(3): 17-23. [10] 山东济南中院设置巡回法庭[EB/OL]. 2019-10-25. http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-9580. html. [11] 北海海事法院课题组, 陆英涛. 海事法院派出法庭面临的问题及对策[J]. 人民司法, 2010(13): 38-44.

　（赵珂，中南财经政法大学法学院环境法博士研究生；王雅琪， 中南财经政法大学法学院环境法博士研究生）

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