某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设PPP项目物有所值
来源：教师招聘 发布时间：2020-08-31 点击：
大同市财政局
大同市房产管理局
北京中建政研信息咨询中心
2017
年
9 9
月
大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP
项目物有所值评价报告
大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
目
录
编制说明 ............................................. 1 第一章
项目基础信息
................................ ..
3 一、项目概况 ..................................... 3 二、项目公司股权情况 ............................. 8 三、风险分配结果 ................................. 8 四、项目运作方式 ................................ 10 五、采用 PPP 模式运作的必要性和可行性 ............ 20 六、付费机制 .................................... 23 七、项目交易结构示意图 .......................... 24 第二章
物有所值评价方法
.............................
25 一、物有所值评价 ................................ 25 二、物有所值定性评价 ............................ 25 三、物有所值定量评价 ............................ 26 四、本项目物有所值评价 .......................... 28 第三章
项目物有所值评价过程
.........................
30 一、物有所值定性评价过程 ........................ 30 二、物有所值定量评价过程 ........................ 32 第四章
物有所值评价结论
.............................
43 第五章
附件
................................ .........
44 附件 1：《大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目实施方案》 ................................ 44 附件 2：物有所值评价表 .......................... 45
大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告 1
编制说明 根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金[2014]113 号）中“财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展”的相关要求，于 2017 年（9）月（8）日召开了专家小组会议，进行了本项目物有所值定性评价。
根据专家小组会议形成的评分结果和专家小组意见，大同市财政局做出物有所值定性及定量评价的评价结论，并出具本报告。
本报告主要编制依据：
1.《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）
2.《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金[2014]113 号）
3.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行令第 25 号）
4.《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167 号）
本报告主要基础资料依据如下列所示：
1、《大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项
大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告 2
目实施方案》
2、《大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设项目可行性研究报告》 3、其他相关资料
大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告 3
第一章
项目基础信息
一、项目概况
1 1 、项目名称
大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目（以下简称“本项目”）
2 2 、项目性质
新建项目
3 3 、项目所在地
本项目位于大同市老城区范围内，范围：御河以西，大塘路以北， 十里河以东，京包铁路线以南。
4 4 、项目产品或服务内容
本项目为棚户区改造及其配套基础设施建设项目。棚户区改造可实现土地收储、旧住宅区改造，对公益性配套设施进行建设、运营管理。
本项目提供的公共产品和服务内容为满足人们日常生活的城市配套基础设施的需要。
5 5 、项目实施机构
市政府授权市房管局为本项目实施机构。具体统筹组织本项目按
PPP 模式运作的各项工作，包括项目准备、项目采购、项目监管、项目移交等。
大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告 4
6 6 、项目授权出资机构
大同市保障性安居工程投资有限公司
7 7 、项目地理位置
8 8 、建设内容及规模
项目规划用地面积 1384983 ㎡，其中公共服务设施用地面积
大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告 5
70136 ㎡，体育设施用地面积 18236 ㎡，停车场用地面积 300887 ㎡， 环卫设施用地面积 3962 ㎡，社区服务用房用地面积 12353 ㎡，幼儿园用地面积3965 ㎡，小游园用地面积364517 ㎡，绿地用地面积397927 ㎡，老城组团内旧小区改造项目用地面积 213000 ㎡。
公益性配套设施规划总建筑面积为 318393 ㎡，包括公共服务设 施建筑面积 56000 ㎡，停车场建筑面积 244993 ㎡，社区服务用房建 筑面积 10400 ㎡，环卫设施建筑面积 4700 ㎡，幼儿园建筑面积 2300 ㎡；老城组团内旧小区改造征收房屋建筑面积 286629 ㎡，主要对其室内外配套设施进行改造。
同时，项目建设内容还包括相配套的水、电、暖、气等配套设施。具体配套设施建设内容（表一）
序号 项目 备注 1
公共服务设施 14 处
2
体育设施 11 处（每处配置 1 个篮球场、2 个羽毛
球场）
3
停车场 105 处（每处停车场建 4 层停车楼，机
械停车库 70 个，坡道式停车楼 35 个）
4
环卫设施 6 个 5
社区服务用房 13 座 6
幼儿园 1 座（6 班制）
7
小游园 37 处 8
小型绿地 305 处
9
老城组团内旧住宅区改造项目 2 个住宅区（新风里住宅区，玄冬花园
住宅区，改造户数 3943 户）
大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告 6
9 9 、投资规模及资金来源
依据《大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设项目可行性研究报告》，本 PPP 项目估算总投资为 490,908.37 万元。其中工程费用 120,848.81 万元，工程其他费用为 359,918.20 万元（其中 征收拆迁安置费用 354,000.00 万元），预备费 10,141.36 万元。项目总投资估算见表二。
项目建设期，项目资本金由政府方出资代表和社会资本按约定比例承担；除项目资本金之外的其余资金，由项目公司依据项目资金需求自行选择融资方式，社会资本对项目公司的融资予以保障。
项目总投资估算表（表二）
序号
工程或费用名称
估
算
价
值( ( 万元) )
建筑工程
安装工程
设备购置
设备安
装
其他费用
合
计
第一部分
工程费用
117,494.75
3,354.06
- -
- -
120,848.81
1
配套设施项目 93,131.28
3,354.06 -
-
96,485.34
1.1 土建工程 93,131.28
-
-
-
-
93,131.28
1.1.1 公共服务设施 4,480.00
4,480.00 1.1.2 坡道式停车楼 43,466.50
43,466.50
1.1.3 机械停车楼 30,557.30
30,557.30
1.1.4 社区服务用房 1,040.00
1,040.00 1.1.5 环卫设施 611.00
611.00 1.1.6 幼儿园 759.00
759.00 1.1.7 体育设施 218.83
218.83 1.1.8 小游园 8,019.37
8,019.37 1.1.9 绿地 3,979.27
3,979.27 1.2 安装工程
3,354.06
3,354.06 1.2.1 消防给排水工程
636.79
636.79 1.2.2 采暖、通风工程
446.55
446.55 1.2.3 电气工程
677.44
677.44
7 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
序号
工程或费用名称
估
算
价
值( ( 万元) )
建筑工程
安装工程
设备购置
设备安
装
其他费用
合
计
1.2.4 综合布线工程
1,593.29
1,593.29 2
老城组团内旧小区改造费用 24,363.47
-
24,363.47
第二部分
其他费用
- -
- -
- -
- -
359,918.21
359,918.21
1
房屋征收费
225,016.95 225,016.95 2
老城组团内旧小区征收费
128,983.05 128,983.05 3
建设管理费
1,794.78 1,794.78 3.1 建设单位管理费
181.27 181.27 3.2 工程监理费
1,195.67 1,195.67 3.3 施工图审查费
311.87 311.87 3.4 工程勘察成果报告审查
36.25
36.25
3.5 招标代理费
69.72
69.72
4
可行性研究费
91.75
91.75
5
节能评估费
77.99
77.99
6
勘察设计费
2,761.54 2,761.54 6.1 工程勘察费
362.55 362.55 6.2 工程设计费
2,398.99 2,398.99 7
环境影响评价费
44.08
44.08
8
劳动安全卫生评价费
-
-
9
场地准备及临时设施费
966.79 966.79 10 工程保险费
181.27 181.27
第三部分
预备费
10,141.36
10,141.36
总
投
资
117,494.75
3,354.06
- -
- -
370,059.57
490,908.38
10 、项目产出说明
本项目能够完成对棚户区住户搬迁安置、改善居住条件、保护古城、改善民生、发展大同旅游经济，使之形成新的经济增长点。配套基础设施的建设，能够缓解市区停车困难、方便市区儿童就近入学、改善城市绿化环境、方便市民购物买菜等益处，并促进当地产业结构调整、经济转型发展。
8 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
二、项目公司股权情况
财金[2014]156 号文规定，“政府在项目公司中的持股比例应当低于 50%、且不具有实际控制力及管理权”。结合本项目实际，拟定政府授权出资代表出资 50,000.00 万元， 占项目资本金比例为 25.46% ， 社会资本出资 146,363.35 万元， 占项目资本金比例为
74.54%，均以货币方式投资。三、风险分配结果
本项目风险分配如下表所示：（表三）
风险类别
项目
政府承担
社
会
资
本承担
共同承担
备注
政策风险 征用和公有化 √
宏观经济调控 √
审批获得延迟或无法获
得
√
财务风险 未筹足所需资金
√
融资成本超过预算
√
再融资不确定性
√
征地及拆迁补偿风险 拆迁失败、成本过高、征收拆迁无法进行，拖 延工期
√
设计建设风险 可研设计 √
初步、施工图设计标准 √
施工质量
√
9 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
风险类别
项目
政府承担
社
会
资
本承担
共同承担
备注
工地安全
√
原材料价格波动风险
√
√
按照约定的价格变动幅度分 别承担风险 施工成本（除原材料外）
√
完工风险，工期滞后
√
缺陷与隐蔽缺陷
√
施工技术不过关
√
迟延提供施工图纸 √
设计变更
√
√
变更责任方承
担
分包商违约
√
工地发生事故
√
大气污染防治及扬尘治
理
√
运维风险 运营维护成本
√
运营商违约
√
服务质量
√
运维效率
√
设备维护状况
√
运维技术更新
√
由于设计缺陷引起运维
√
可 研 设 计 缺
大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告 10
风险类别
项目
政府承担
社
会
资
本承担
共同承担
备注
不达标
陷、施工图设计缺陷由政府 方承担 由于运维人员不遵守规
程引起运维不达标
√
最低需求风险 有收益项目的最低需求 √
移交风险 项目移交时不能满足即
时的新要求
√
移交费用过高
√
没有达到移交标准
√
法律变更 本级政府可控的法律变
更
√
本级政府不可控的法律
变更（不包含税费）
√
不可抗力 不可抗力
√
其他风险 其他风险
√
四、项目运作方式
本项目运作方式为：BOT 方式。具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、融资需求、建设需求和期满处置等因素决定。本项目为新建项目，有投融资、建设运营的需求，适合选择 BOT 方式，即建设-运营-移交方式。项目公司承担本项目融资、建设、运营、维护职责。在合作期限内，项目公司应遵从国家和山西省、大同
11 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
市有关本项目建设、运营的法律法规、标准和规范，依据 PPP 项目合同约定，履行各项义务。合作期满后项目资产及相关权利等完好，无偿移交给政府或政府指定单位。如下图所示：（表四）
1 1 、项目实施主体
政府出资代表和社会资本共同设立的项目公司作为项目的建设、运营实施主体，在项目合作期限内负责项目的投资、融资、建设、运营维护及期满移交等工作。
影响因素
委托运营O&M
建设-运营-移交BOT
建设-拥有- 运营 BOO
转让-运营- 移交 TOT
改建-运营- 移交 ROT
项目性质
存量项目
新建项目
新建项目
存量项目
存量项目
风险分配基本框架
政府承担风险较高，社会资本承担风险较低
政府承担风险较低，社会资本承担风险较高
政府承担风险较低，社会资本承担风险较高
政府承担风险较低，社会资本承担风险较高
政府承担风险较低，社会资本承担风险较高
融资需求
无融资需求
有融资需求
有融资需求
有融资需求
有融资需求 改扩建需求 无改扩建需求
无改扩建需求 无改扩建需求 无改扩建需求 有改扩建需求
期满处置
移交给政府
移交给政府
不移交给政府
移交给政府
移交给政府
12 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
2 2 、合作期限
本项目的合作期限为 10 年，包括建设期 2 年，运营维护期 8 年。建设期如延长或缩短，运营维护期不变，合作期限相应延长或缩短。
3 3 、项目前期工作
（1）前期工作分工
项目前期工作包括规划选址，用地预审，可研、立项，PPP 咨询，环评，施工图设计，项目预算编制等前期工作由政府指定单位办理；建设用地规划许可证办理，建设工程规划许可证办理，施工许可证等各项手续由项目公司办理。项目拆迁安置由项目公司协助政府办理。原则上，在社会资本采购完成前，相关前期工作由政府方负责，社会资本采购完成后，由政府和社会资本合资成立的项目公司（SPV）继续完成前期工作。政府方对项目公司负责的前期工作给予必要的配合。政府方对项目公司所完成的前期工作具有监督权和审核权。
（2）政府前期已完成工作和已投资费用的处理方案
①手续交接方案
本项目已办理基建手续，项目主体不发生变更可继续使用。待项目公司成立后，政府可为其办理施工许可、融资合同等相关手续。
②已投入费用的处理方案
政府方因办理项目可研、立项等前期相关手续，委托咨询机构， 项目配套投入等先行垫付的费用，由项目公司承担，项目公司根据政
13 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
府提供的因前期工作产生的费用明细（含相关合同和票据），应将相应费用支付给政府方或政府指定单位，但不得超过投资估算中的相应金额。
4 4 、项目的融资
项目公司可依据项目资金需求向银行等金融机构进行项目融资， 包括但不限于获取银行等金融机构的债权融资款、在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资等。
根据项目融资目的或实际运营情况需引入财务投资人的，可以引入基金、信托等财务投资人。
社会资本方须对项目公司的融资予以保障，项目公司融资不到位，由社会资本方予以补足。
5 5 、项目的建设
为控制项目投资与项目施工质量，施工单位及材料供应商以及其他与项目建设、运营相关的单位的选择由项目公司主导，实施机构予以监督。监理单位由政府方选择。相关的单位选择需符合国家和地方的相关政策法律、法规。政府依据合同约定采用行政监管、股东监管等方式监督工程建设。
政府委派现场代表及工程跟踪审计单位，参与工程实施全过程管理，及时确认工程量和实际总投资。
14 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
6 6 、项目用地及项目资产权属
本项目用地为政府划拨，项目占地土地使用权归政府指定单位所有，政府方负责向项目公司提供满足开工条件的建设用地。本项目用地在项目期限内，为项目之目的，项目公司不需要缴纳任何费用。
本项目建设期内投资建设形成的项目资产，以及本项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产（含为项目设施正常运营所必须的各类项目设施设备、各信息系统、维护手册等），在合作期限内均归政府或政府指定单位所有，项目公司无偿使用这些资产并负责运营和维护。
7 7 、项目的运营维护
本项目全部子项目竣工验收合格之后进入运营期，为方便后期统一核算和移交，各子项目竣工验收合格之次日起至全部子项目竣工验收合格的时间段定义为该子项目试运营期。试运营期内公共服务设施、停车楼、幼儿园等子项目产生的经营性收入归项目公司所有；试运营期内发生运营维护费用，由项目公司承担。
试运营期及运营期内对于属于工程保修范围的支出、项目因工程质量、人为损害、管理不善等因素所发生的维护支出由项目公司承担， 不计入运营维护成本。项目公司承担维修责任后，可向责任方追索。
在整个运营期内，项目公司自行承担费用、责任和风险，管理、运营和养护项目设施，使项目设施处于良好的使用状态。
本项目运营维护内容包括：幼儿园，公共服务设施，停车楼，老
15 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
旧住宅区改造后出租的运营管理；小游园，绿地，体育设施，环卫设施及社区服务用房的日常维护管理。主要是建筑和配套设施的维修维护工作，涉及日常保障维修、零星维修工程维修、绿化保洁、物业管理、安保管理等。
8 8 、项目的绩效考核
为加强对本项目在运营维护期内运营维护质量和服务的监管，将在 PPP 项目合同中约定项目公司按要求编制季报和年报，并报主管部门备案，同时定期开展绩效评估的安排。
（1）考核程序
项目实施机构将针对该项目成立运营维护考核小组。考核小组负责对该项目的进行考核打分。市财政部门依据考核小组意见支付对应的年度政府财政补贴。
（2）考核办法
进入运营维护期后，每年定期考核四次。也可采取不定期抽查方式。
考核采取查验资料、实地查看相结合。如考核发现存在问题， 应要求项目公司整改，项目公司在规定时间未完成整改或经整改仍不达标，政府方根据考核情况确定当次考核分数。
每次考核分数存档备查，年终取各次考核分数平均分作为年度考核分数。
（3）考核内容
16 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
依据运营维护内容制定具体考核标准并实施，考核实行百分倒扣制。具体的运营考核指标详见附件。
（4）考核结果与财政补贴拨付
本项目建设成本及投资回报和运营成本及合理利润根据运营期绩效考核结果付费。
建设成本及投资回报考核基数为每期建设成本及投资回报总和的 80%，旨在加强对建设期整体质量把控，避免因建设期存在质量隐患导致后期运维成本增加或运维无法达标导致项目不具有可用性。本项目建设成本由政府审计部门或其委托的专业机构进行财务决算审计。工程决算审计内容包含已审定的工程结算总造价（工程费用）， 其审计结果即为本项目的建设成本（实际建设成本的确认详见第四章）。
运营成本及合理利润考核基数为每期（运营成本+合理利润）与
（建设成本+投资回报）×20%的总和，旨在加强对运营期运营质量的把控，避免出现建设期质量合格具备可用性但因运维不到位导致项目不具有可用性。本考核实行百分制原则（考核指标详见第八章）。
其中
建设期绩效考核：
每期实际建设成本及投资回报=当期建设成本及投资回报×80%
×绩效考核系数（系数大于 1 时按等于 1 计算）
建设期绩效考核系数=80%+20%×考核得分÷90（60≤考核得分≤ 100）
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建设期考核得分＜60，建设期绩效考核系数按照 0.8 计算。运营期绩效考核：
每期实际运营绩效服务费=当期【（运营成本+合理利润）+（建设成本及投资回报）×20%】×绩效考核系数（系数大于 1 时按等于 1 计算）
绩效考核系数=考核得分÷90（60≤考核得分≤100）
如得分在 60 分以下，政府方不再支付下期政府财政补贴，并责
令项目公司限时整改，整改后考核达到 60 分以上，恢复支付政府财
政补贴额；如连续两年出现考核在 60 分以下或连续三次考核在 60 分以下，政府方有权解除合同，项目公司除应全额弥补政府损失外，同时应按照 PPP 合同解约条款承担违约责任。
通过绩效评估，对项目运营管理效率、公共服务质量、公众满意度、项目协议履约情况等进行综合评价，并将评价结果依法对外公开， 接受社会公众监督。同时根据评价结果，依据合同约定，对运营管理和服务中存在的问题，要求项目公司及时做出调整和改进，对于比较严重问题，将通过扣减政府财政补贴的方式对项目公司进行处罚，切实提高服务质量和运营管理水平。
通过评估，帮助政府全面掌握项目运营状况，发现监管工作的不足和漏洞，调整监管工作范围和工作重点，提高监管工作效率和效果。
9 9 、期限届满后资产处置方式
合作期满后项目资产及相关权利等完好、无偿移交给政府或政府
18 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
指定单位，且项目公司确保移交的项目设施不存在任何抵押、质押等担保权益或产权约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。
项目合作期满后，政府出资代表和社会资本可以依法对项目公司进行清算、注销。
如果合作期满后需要项目公司存在并继续负责项目的运营维护，由政府方和项目公司另行签订合同。具体处置方式将根据届时的相关政策和处置成本进行选择。
10 、项目的移交
项目资产移交应成立专门移交委员会或移交小组，负责具体资产移交事宜。
（1）移交日期: 移交日拟为合作周期届满当日。
（2）移交机构：在不迟于本项目合作周期届满前 18 个月，项目实施机构或政府指定的机构代表政府按照合同约定处理项目移交的各项事宜。合作周期届满前 12 个月为移交过渡期。过渡期内由移交双方办理约定移交范围内的全部设备设施及档案资料的移交。在此期间，项目实施机构或政府指定的机构有权参与该部分项目的管理。
（3）移交范围：在移交日，项目公司应向实施机构完好、无偿移交本项目设备设施、数据资源、其他权利和权益、文件和资料，且应清除本项目设备设施和经营权上的一切债务和或有债务（包括抵押、质押或任何形式的担保），具体包括以下内容，但项目公司的银
19 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告
行存款以及债权、债务不属于移交之列。
①本项目的项目设施、数据资源或项目资产的所有权利和利益；
②与项目设施有关的设备、零部件、备品备件、文档以及其他动产； ③项目相关运营、维护、修理记录和其他资料，以使其能够直接或通过其指定机构继续本项目的运维； ④与项目设施有关的手册、图纸、文件及资料。
（4）移交标准：项目公司应确保最后一次运维绩效考核指标合格，当年绩效考核分值不低于 90 分，此为项目公司通过移交验收的标准。如发现存在缺陷的，未能达到前面所述移交标准的，则项目应及时修复，以满足运维绩效考核合格的要求。如果政府方或项目公司对是否达到移交标准有异议，则由移交委员会聘请第三方机构进行评定。
（5）移交中的性能测试：在本项目移交前，需要对项目的资产状况进行评估并对项目状况能否达到合同约定的移交条件和标准进行测试。上述评估和测试工作可以由政府方委托的独立专家或者由政府方和项目公司共同组成的移交工作组负责。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。经评估和测试，项目状况不符合约定的移交条件和标准的，政府方有权提取移交维修保函，并要求项目公司对项目设施进行相应的恢复性修理、更新
大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 物有所值评价报告 20
重置，以确保项目在移交时满足约定要求。
（6）项目移交中的资产交割：项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交大同房产管理局或政府指定的其他机构，办理管理权移交手续。项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
（7）项目移交中的绩效评价
移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、 成本效益、监管成效、可持续性、PPP 模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果可作为政府开展 PPP 管理工作决策参考依据。
（8）移交费用：移交过程中发生的费用依据风险分配方案各自承担或者合理共担。
五、采用
PPP 模式运作的必要性和可行性
1 1 、项目采用
PPP 模式的必要性
本项目采用 PPP 模式与采用政府传统投资采购模式相比，可以减轻财政压力、增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争等。
一是减轻政府财政压力。本项目投资规模巨大，估算总投资为
490,908.37 万元，2016 年市财政一般公共预算支出为 912,018.00 万元，如果全部由政府一次性投入本项目，将会占用较多的财政资金，
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增加政府负债，给市政府带来较大的财政压力，也会减少政府在其他行业的投入，导致政府投资不均衡，降低政府的应急能力。本项目通过 PPP 模式引进社会资本参与项目的投资建设，将融资风险和偿债压力转移给社会资本，将会大大减轻政府的财政压力，降低政府负债， 增强政府融资能力，促进政府在各行业均衡投资、当地经济持续健康发展。
二是政府引入社会资本有利于提高项目建设和管理的质量、效率。通过 PPP 模式引入经验丰富的社会资本来建设、运营维护本项目可以实现资源的优化配置，充分发挥社会资本在棚户区改造的安置及配套设施运营维护管理方面专业的优势，提高项目建设运营的质量和效率。
三是可以实现政府职能的转换。本项目如果采用传统的政府投资模式，政府需要负责项目的投资、融资、建设、运营维护等，需要政府指派大批不同专业的人参与到各个环节，政府将大部分精力放到工程建设、运营维护上面，势必会影响政府对其他行业、单位的监管， 也会影响政府对公众的服务质量。采用 PPP 模式，通过引进社会资本政府不仅减少资金压力，而且不用承担大量人工成本，由专业的建设运营团队承担本项目的投资、融资、建设、运营维护等。另外政府既是一个行业的监管者，也是一个行业的参与者，政府既当裁判员也当运动员，肯定会影响其他行业参与者的积极性，不利于创新和公平竞争。采用 PPP 模式政府可以从繁重的事务中脱身出来，把主要精力放在服务、监管上面，肯定可以提高政府信誉，促进行业健康发展。采
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用 PPP 模式促使政府职能转换也充分的响应了十八大报告和中央经济工作会议提出的“政府应从生产型政府转变为服务型政府”的号召。
2 2 、项目实施的可行性
一是政策环境越来越成熟。国家及各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与公共基础设施建设和经营的政策，如财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金 [2016]92 号）、财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
（国发[2014]60 号）、《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）等一系列文件，为 PPP 模式的推广和应用提供了日趋成熟的政策环境。
二是项目符合政策精神。根据《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的精神，为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、市政基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，重
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点明确推进市政基础设施投资运营市场化，吸引社会资本投入。本项目符合政策规定的鼓励推广运用 PPP 模式范畴，适宜采用 PPP 模式运作。
三是有成熟投资人市场。国内的市政基础设施行业市场化逐渐发展成熟，投资人市场已经培育发展起来。通过采购，选择具备丰富的建设、投资、运营维护经验的投资人，其经验可以继续在 PPP 项目中加以借鉴，促使政府和社会资本能有效结合，互惠互利，实现共赢。
六、付费机制
本项目回报机制为可行性缺口性补助。因本项目属于保障性安居工程，配套设施项目中公共服务设施、停车楼、幼儿园、改造旧住宅区项目有经营性收入，但是使用者付费不足以满足项目公司建设和运营成本回收并获得合理回报，故本项目投资回报机制为可行性缺口补助，政府以财政补贴的形式，给予项目公司经济补助，以弥补使用者付费与项目公司成本回收和合理回报的缺口。
政府将按照《PPP 项目合同》的约定及时、足额地向项目公司支付财政补贴，且政府应将财政补贴的支付纳入年度财政预算以及中长期财政规划，并提请大同市人大或人大常委会决议通过。
。
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七、项目交易结构示意图
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第二章
物有所值评价方法
一、物有所值评价
物有所值（Value for Money，VFM）评价是判断是否采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。
物有所值评价应遵循真实、客观、公开的原则。
二、物有所值定性评价
物有所值定性评估重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统投资运营方式相比，能否在全生命周期内优化风险分配及管理、增加公共供给、提高效率、促进创新和公平竞争、是否具有较强的可实现性等。
物有所值定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。其中：
1.全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。
2.风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。
3.绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公 共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。
4.潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。
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5.政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。
6.可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。
物有所值定性评价补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。
三、物有所值定量评价
定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值 （PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。
PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）及有关规定测算。
PSC 值是以下三项成本的全生命周期现值之和：
（一）参照项目的建设和运营维护净成本；
（二）竞争性中立调整值；
（三）项目全部风险成本。
参照项目可根据具体情况确定为：
（一）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、
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与 PPP 项目产出相同的虚拟项目；
（二）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与 PPP 项目产出相同或非常相似的项目。
建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。
运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与 PPP 项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。
竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用 PPP 模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。
项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）第二十一条及有关规定测算。
政府自留风险承担成本等同于 PPP 值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在 PSC 值与 PPP 值比较时可对等扣除。
用于测算 PSC 值的折现率应与用于测算 PPP 值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕 21 号）第十七条及有关规定测算。
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PPP 值小于或等于 PSC 值的，认定为通过定量评价；PPP 值大于
PSC 值的，认定为未通过定量评价。
四、本项目物有所值评价
综合考虑本项目的实际情况，本项目既进行定性评价分析也进行定量评价分析。物有所值评价工作流程如下图所示：（表五）
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第三章
项目物有所值评价过程
一、物有所值定性评价过程
1 1 、评价程序
物有所值定性评价重点关注项目采用 PPP 模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
结合上述原则，根据《PPP 物有所值评价指引（试行）》的要求设定具体评价标准，通过专家评分进行定性评价，从而在 PPP 模式和传统模式之间进行衡量和比较，以评测能否实现物有所值。专家评分法，主要包括确定定性分析指标、组成专家小组、召开专家小组会议和做出定性分析结论等。
本项目物有所值评价由大同市财政局会同大同市房产管理局等行业主管部门组织评价工作。
大同市财政局会同大同市房产管理局根据项目具体情况，选取不少于 8 名物有所值评价专家，组成专家组，并确定组长。专家组至少包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律等方面专家各一名。
本项目物有所值定性评价专家组成员选取方式及名单见附件
2.5：《专家组成员选取方式及名单》。
2 2 、评价指标及权重
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根据财政部《PPP 物有所值评价指引（试行）》，经大同市财政
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局会同大同市房产管理局确认，本项目定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，以及项目规模、主要固定资产种类等两项补充指标。大同市财政局及大同市房产管理局结合专家意见为每项评价内容设置合理的权重。
具体评价指标见附件 2.1：《物有所值定性评价专家打分表》。各项指标的评价原理见附件 2.2：《评价指标说明》。
3 3 、评分标准
本项目指标评价体系中的每项评价内容均依据其自身的特点和相关性做出了具体并能尽可能量化的评分标准，评价专家应按照标准中的五个等级划分，按照百分制进行评价打分。
评分标准见附件 2.3：《评价指标评分标准》。
各项指标对应的 PPP 项目实施方案内容见附件 2.4：《评价指标评分索引》。
4 4 、评分结果
大同市财政局及大同市房产管理局根据评分结果和专家组意见， 做出物有所值定性评价的评价结论，明确本项目是否通过物有所值定性评价。
评分结果在 60 分（含）以上的，项目通过物有所值定性评价；
60 分以下为未通过。
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5 5 、专家组意见
大同市财政局会同大同市房产管理局召开专家组会议。专家组会议基本程序如下：
第一，专家在充分讨论项目情况后，对照评分标准，按指标对项目进行评分，填入专家评分表并签名； 第二，针对每个指标求专家评分的总分，然后计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果； 第三，形成专家组意见。
评分结果计算公式具体见附件 2.6：《评分结果计算表》。专家意见填写格式见附件 2.7：《专家组意见》。
会议具体程序见附件 2.8：《专家组会议执行程序》。专家签到表见附件 2.9：《专家签到表》 二、物有所值定量评价过程
（一）评价操作说明
本项目进行物有所值定量评价将按以下步骤操作：
1. 设定参照项目并计算 PSC 值，包括初始 PSC 值（基本成本现值）、竞争性中立调整值、风险承担成本； 2. 根据初步实施方案，计算影子报价 PPP 值（简称 PPPs 值）；
3. 比较 PSC 值和 PPPs 值，计算物有所值量值。物有所值量值为正的，说明项目适宜采用 PPP 模式。
否则不宜采用 PPP 模式。物有所值量值越大，说明 PPP 模式替代
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传统采购模式实现的价值越大。
定量分析过程中未标明的数值单位均为万元。
定量分析过程中折现率参照同期地方政府债券收益率取 6.5%。定量分析过程中除特殊说明外，金额均为现值。
（二）计算
PSC 值
PSC 值是指政府采用传统采购模式提供与 PPP 项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的现值。
PSC 值包括参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本。
PSC 值计算公式及结果如下：
PSC 值=参照项目的建设和运营维护净成本+竞争性中立调整值+ 项目全部风险成本 = 426,805.35 + 31,323.51 + 52,690.52
= 510,819.39
具体计算结果如下：
1.参照项目的建设和运营维护净成本的计算过程
参照项目的建设和运营维护净成本=（建设成本-资本性收益）+
（运营维护成本-第三方收入）+其他成本
= (378,564.66 -0)+ (119,408.83 - 71,168.14) +0
= 426,805.35
其中：
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（1）建设成本主要包括项目设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。
本项目建设成本为项目预估的总投资现值总额，为 378,564.66 万元。
（2）资本性收益是指参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。资本性收益应从建设成本中抵减。
考虑到本项目性质及现阶段掌握的资料情况，资本性收益暂定为零。
（3）运营维护成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本、运营期财务费用等。
本项目运营维护成本为项目财务初步测算中项目各年运营成本
（包括年运行成本及财务费用）现值之和为 119,408.83 万元。
（4）第三方收入是指参照项目全生命周期内，假定政府按照 PPP 模式提供项目基础设施和公共服务从第三方获得的收入。
本项目为第三方收入现值为 71,168.14 万元。
（5）其他成本主要包括未纳入建设成本的交易成本，项目连接设施和配套工程建设成本，以及为获取第三方收入所提供的周边土地或商业开发收益权等。
不存在未纳入项目的其他成本，在 PSC 计算过程中暂定为零。
2.竞争性中立调整值的计算
计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析
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中政府和社会资本能够在公平基础上进行比较。
政府竞争优势通常包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。本项目竞争性调整值现值为估算的各项税费的现值为 31,323.51 万元。
3.风险承担成本计算
结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，选用比例法对风险承担成本进行量化。
比例法主要是按照项目的建设和运营维护净成本的一定比例确定风险承担成本，适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形。
风险承担成本=项目的建设和运营维护净成本 x 风险承担成本比
例
通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%。经评估整体风险较低，设定全部风险承担成本比例为 10%。
建设期，计算基数为建设投资成本； 运营期，对应运营成本。
本项目风险承担成本现值为 52,690.52 万元。
（三）计算
PPP 值
PPP 值是指政府实施 PPP 项目所承担的全生命周期成本的现值。在项目不同阶段，PPP 值的计算依据不同。在项目识别和准备阶 段，政府根据项目实施方案等测算的 PPP 值称为影子报价 PPP 值（简称 PPPs 值）；在项目采购阶段，政府根据社会资本提交的采购响应
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文件等测算的 PPP 值称为实际报价 PPP 值（简称 PPPa 值）。
本项目目前处在项目识别和准备阶段，所以 PPP 值采用 PPPs 值进行测算。
PPPs 值计算公式及结果如下：
PPPs 值=股权投资+运营补贴+风险承担+配套投入
= 50,000.00 + 435,225.84 + 11,102.75 +...
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