从“运动式”到“长效制”：城市水环境治理方式的转变——基于常德海绵城市建设的案例分析

■何源源

（广东工业大学马克思主义学院，广东 广州 510520）

（一）问题提出

我国经济快速发展，城市化持续推进，以往工业化过程中注重经济发展而忽视生态环境效益的不良后果凸显。其中，城市黑臭水体、内涝等水环境问题频发，制约着城市的经济结构转型与可持续发展。环境治理过去常采用“运动式”治理方式，导致环境问题一直处于“治标不治本”的状态，城市水生态依旧严峻。党的十八大以来，生态文明上升至国家战略高度，彰显了生态可持续发展的多维效益。构建城市水环境治理长效机制，突破“运动式”治理藩篱，推动城市经济与生态协同发展，有着理论与现实的双重逻辑。城市水环境治理方式转变过程中，发现一个水环境治理取得良好成效的特色样本——湖南省常德市的海绵城市建设。“海绵城市”即“低影响开发雨水系统构建”，是指城市对雨水的吸收、净化、利用能力如“海绵”一般，是“人适应水”，综合建设水生态的有效模式[1-2]。常德通过“海绵城市”建设，重新规划城市雨洪设计，实施水体质量改善等一系列水环境治理工程，达到了减轻城市内涝、改善黑臭水体、缓解热岛效应的效果。“海绵城市”建设，实现了城市生态效应、社会效应、文化效应与经济效应的协同提升，以环境改善促进城市可持续发展。本文采取案例研究方法，以常德“海绵城市”建设为样本进行个案分析，着重探究城市水环境治理方式转变的缘由、城市水环境长效治理机制的构建历程及成效。

（二）文献回顾

工业化、城镇化均已城市为基础，环境问题在城市尤为突出，发达国家与发展中国家都曾面对或正在面对城市水环境污染问题。二十世纪七八十年代，发达国家已认识到工业化对于城市水环境所造成的危害，开始积极探索城市水环境治理的有效措施，建立起城市水环境监测、评估的方法[3]。城市水环境研究关注的问题主要集中在城市水环境治理模式与治理效应两方面。就治理模式而言，欧州强调水资源的可持续利用，进行综合性流域治理[4]；
新加坡突出“韧性城市”建设，实现城市水环境与城市空间规划的融合统一[5]；
李雪松[6-7]等从城市水环境治理的外部效应分析，提出以市场机制弥补政府主导的不足，构建起利益平衡的城市水环境治理机制。总体来说，城市水环境治理模式强调从政府、市场、社会、公众等多方面出发，坚持“人与自然和谐共生”的理念，构建城市水环境长效治理机制。就治理效应而言，徐洪波[8]、张树军[9]、李姣[10]等学者从生态、经济、社会等多个层面阐述城市水环境治理的多维效应叠加态势。我国城市水环境治理，以建设“海绵城市”为主要措施。“海绵城市”依靠海绵设施建设形成完善的城市海绵生态，构建起综合长效兼具景观效应的城市水循环系统，实现人与自然和谐发展[11]。我国“海绵城市”建设关注焦点集中于两方面。一是海绵城市对于城市水环境治理的长效性重构，二是依托海绵城市建设实现城市生态、空间、文化、经济、社会的协同发展[12-13]，并对海绵城市建设中的融资、管理、立法等方面进行了探讨[14-15]。2015年，“海绵城市”建设试点工作开启，常德成为首批试点城市。常德早在2005年就已经与德国、荷兰合作，自主开始“海绵城市”建设探索，比我国“海绵城市”建设试点工作启动早了十年。以“穿紫河”治理为切入点，常德将“海绵城市”理念融入城市水环境治理之中，实现城市水文、植被、气候效益的综合提升[16]，并持续优化“海绵城市”建设技术，实现城市水环境长效治理[17]，形成独具特色的海绵城市建设“常德模式”。

（一）常德海绵城市建设的内生动力

第一，常德水环境的严峻现实是推动城市水环境治理方式转变的必要因素。21世纪初期，常德城区向外扩展侵占大量生态用地，城市雨水自然调蓄渗滞能力下降，城市内涝日益严重，热岛效应明显。此外，污水、生活垃圾等涌入河流，水体污染严重，其中常德北城区穿紫河流域黑臭水体问题尤为突出。穿紫河是沅江支流，因水系改道与城市用地扩张，导致水源补给不足。生产生活垃圾排入河流，导致水体黑臭、自然调蓄能力下降、水路用地矛盾等一系列问题[18]。除穿紫河流域之外，常德其他河流也存在同样的问题亟待解决。与城市水生态调蓄能力削弱、水体污染相伴而生的，便是城市内涝的加重。常德水旱夹击、峰高量大的降雨特征，加之生态自然调节能力的下降，使得城市内涝问题频发。此外，水环境质量下降导致以水文化为依托的旅游业、服务业发展受限，阻碍城市可持续发展。面对现实问题，以往对于污染个案进行单独治理的“运动式”治理方式只能是“按下葫芦浮起瓢”，已无法适应城市发展需要。常德急需转变治理方式，构建水环境长效治理机制。

第二，常德的资源禀赋为常德城市水环境治理方式转变提供了充分的可行性。首先，自然气候条件为常德建设海绵城市提供了良好基础。常德位于沅江、澧水下游，属于洞庭湖水系，西南部紧邻雪峰山脉、武陵山脉，以季风气候为主，年降水充沛。市域内河流、湖泊、湿地众多，属于典型的丰水城市。丰富的水资源为常德建设雨水弹性的“海绵城市”提供了有利的自然条件。其次，常德市具有建设海绵城市的良好经济基础。常德市2021年GDP达4054.15亿元，增速为8.14%，经济总量居湖南省第三位，综合实力强劲。最后，千年“水文化”提升了海绵城市建设附加效益。常德依水而生，城在水上，水在城中。千年码头文明、河街文化、水乡民俗等城市记忆的构建与传承都离不开“水”这一依托。常德海绵城市建设不仅可以改善城市水环境，而且能够依托对水生态的保护，重塑城市记忆，发展城市文化旅游业与服务业，形成海绵产业集群。

（二）常德海绵城市建设的外部催化剂

第一，亚洲环境支持项目为常德水环境治理方式的转变提供了契机。2004年在德国汉诺威水协工作的德裔常德人彭赤焰回家探亲，注意到了穿紫河的脏、乱、臭。他向常德市政府提议引进德国先进治水技术，常德开始了"海绵城市"建设的探索历程。2004年，在彭赤焰的帮助下，常德市政府联合湖南省建设厅作为中方申报单位，德国汉诺威市政府、荷兰乌特勒支市政府、汉诺威水协作为合作成员，共同申报欧盟亚洲环境支持项目框架下的“城市河流污染治理对话项目”。2005年12月，“以常德穿紫河为例——促进亚洲城市水资源可持续管理”项目经过审核成为当年唯一通过欧盟审批的亚洲环境支持项目，欧盟为常德水环境治理提供50万欧元的援助资金。常德以往防水措施中常用的堤坝与防洪墙是防御性而非亲水性的，不仅忽视了城市建设中水的景观价值，也不利于城市水资源的有效利用与管理。在欧盟亚洲环境支持项目的建设过程中，常德城市水资源管理体系得以重新系统规划，水环境治理方式也逐步由过去即时性的“运动式”治理、被动式防御，转变为“长效制”治理、综合性利用。

第二，国家政策出台为常德构建水环境长效治理机制提供了保障。十八大以来，生态文明上升至国家战略高度，重视生态文明建设。“海绵城市”建设，是立足于我国的水情特征与城市建设需要提出的[19]。2011年，全国人大代表刘波提交了《关于建设海绵体城市，提升城市生态还原能力》的提案，倡导建设“海绵城市”。2013年，习近平总书记在中央城镇化工作会议的讲话中强调：“在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然进化的‘海绵城市’。”[20]2014年2月《住房和城乡建设部城市建设司2014年工作要点》中明确:“督促各地加快雨污分流改造，提高城市排水防涝水平，大力推行低影响开发建设模式，加快研究建设海绵型城市的政策措施”，明确提出海绵型城市设想[21]。2014《海绵城市建设技术指南》出台，为海绵城市建设、绿色发展实践提供指导。2015年，国务院发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》，16个城市入选为海绵城市建设试点城市。常德凭借其有利的自然经济条件与在"海绵城市"建设中的早期探索，成为试点城市之一。国家政策的有利支持，为常德市“海绵城市”建设工作的持续推进与完善提供了政策保障，使得常德能够利用政策红利逐步构建城市水环境长效治理机制。

（一）城市水环境治理理念与规划总体转换

2005年，常德成功申报欧盟亚洲环境支持项目。2006年，编制完成了《“水城常德”——常德市江北区水敏型城市发展和可持续性水资源利用总体规划》，启动穿紫河生态治理工程。规划中明确指出要综合规划城市雨水、污水、地下水等，进行城市水系修复工作，建成“海绵城市”。此后，常德市开展了以穿紫河流域治理为重点的黑臭水体治理、雨水调蓄系统、生态滤池、雨水泵站、河岸生态景观建设等工作，穿紫河流域附近路面、小区、公园的改造、建设工作也陆续推进。2011年，对穿紫河两厢进行规划设计；
2015年，通过并实施《穿紫河风光带修建性详细规划》等，完善穿紫河两岸生态风光带建设；
2019年常德市成立海绵城市建设中心，专项负责海绵城市建设维护、城市生态修复等相关工作。常德海绵城市建设强调水安全、水生态、水环境、水资源、水文化协同发展，构建城市生态环境可持续发展体系。将城市建设、生态规划等与海绵城市建设进行有效的衔接与调整，将城市千年水文化、城市水生态景观同市域文化产业、旅游业、服务业发展统筹考虑，延伸海绵城市建设效益，推进城市综合发展。

常德水环境长效治理机制的构建是在“海绵城市”建设中逐步实现的。这一治理方式的转变，首先始于城市规划理念的转换。常德进行“海绵城市”建设以前，长期的城市内涝、水体污染等问题已然存在。然而，常德对于这些“久病难医”的顽疾始终采取“运动式”治理这一难以治本的解决方式。为解决水环境污染问题，常德市改变了以往运动式治理的方式，强调人与自然相适应，以系统、整体思维来看待城市水环境治理，辩证对待城市生态与城市经济发展的关系；
以“海绵城市”建设的推进来构建城市水环境长效治理机制，以“生命共同体”的视角推进城市经济文化与生态的协同发展。其次，常德水环境长效治理机制的构建得益于国家政策支持与市级因地制宜规划的实施。作为国家首批“海绵城市”建设试点城市之一，常德市拥有国家政策的有利支持与建设指导。常德市政府在市域内也对海绵城市建设规划进行不断修善，常德水环境长效治理机制得以在不断的实践中提高治理能力。最后，经济文化生态社会“一体化”的城市发展道路与系列生态产品的开发，促使城市生态成为城市经济的一个新增长点、城市文化传承的桥梁、社会和谐的催化剂。构建城市水环境长效治理机制成为城市生态建设、经济发展、文化传承、秩序维持的共同需求，具有强劲的动力支持其不断完善与创新发展。

（二）城市水环境长效治理多元合作机制构建

常德市水环境治理构建起了政府间合作、政府与社会组织合作、政府与社会资本合作的多元合作机制，为海绵城市建设提供了强大的技术、资金与人才支持。首先，常德市在城市水环境治理方面构建起政府间合作机制。“海绵城市”又称“水敏性城市”“水弹性城市”，其建设在国外早已兴起，德国是其中典范。德国通过“海绵模块”“排水设施规划”“绿色屋顶”“渗透性地面景观”等设施建设，缓解城市内涝，实现城市排水系统与城市景观设计的有效融合。常德在水环境治理中，主要借鉴德国“海绵城市”建设经验，与德国汉诺威政府进行合作，引进国外先进治水技术与技术人才，进行城市水环境各项设施的重新规划。其次，常德市与德国汉诺威水协进行深度项目合作。汉诺威水协成立于2002年，是一家由20多家企业和科研院所组成的水务协会。2005年，在汉诺威水协彭赤焰先生的帮助下，常德市与汉诺威水协合作并成功申报“以常德穿紫河为例——促进亚洲城市水资源可持续管理”项目。此后，在汉诺威水协的技术指导下，常德市开展了以“穿紫河治理”为重点的城市水环境治理与“海绵城市”建设。2005年至今，常德市始终保持与汉诺威水协的密切合作。2010年汉诺威水协在常德市设立中国办事处，进行项目管理和服务。除最先开始的穿紫河治理项目之外，汉诺威水协还是常德“海绵城市”建设的总技术指导，常德新河治理、紫菱路、柳叶西路、德景园等城市海绵项目也由汉诺威水协设计完成。与此同时，汉诺威水协还设计了常德异域风情街——德国小镇，与常德市政府开展多领域合作。最后，常德海绵城市建设中采用的PPP模式，为其提供了充足的资金支持。常德市先后与国家开发银行湖南分行、农业发展银行湖南分行进行融资合作，设立“海绵城市”建设支持资金。资金专款专用，优先投入到较快产生效益的项目上，建立激励机制，创新资金利用方式。常德海绵城市建设中多元合作机制的构建，为其提供了稳定的资金来源、人才支持与技术支撑，是建立长效性水环境治理机制中的重要一环。

（三）城市多维发展中水环境综合建构

“海绵城市”建设提出伊始是为了解决城市雨洪管理问题，但其在发展过程中逐步重视城市整体水环境的综合构建[22]。常德“海绵城市”建设最早应用于穿紫河水系治理，改善城市雨洪系统，而后逐步对城市生态系统综合构建与城市功能协同发挥等要素进行统筹考虑。2015年，常德获批全国“海绵城市”试点，将“海绵城市”建设作为城市功能总体构建的重要一环。《常德市政府工作报告（2016年）》提出：“下大力建设海绵城市，城市提质取得新突破。”《常德市政府工作报告（2018年）》指出：持续推进海绵城市建设，大力发展海绵产业，创建一批海绵示范工程。通过海绵城市建设提升城市品质。“海绵城市”建设置身于城市多维发展规划之中，以良好的环境效益，构建生态可持续发展城市，并以良好生态成为文旅产业与服务业发展的重要基石。在海绵城市建设中，重视常德千年“水文化”传承与独特“城市记忆”唤醒。海绵城市景观设计综合考虑到实用与美观双重特性，重视海绵建筑城市雨洪危机缓解功能与城市生态景观功能的协同发挥。“海绵城市”建设同穿紫河风光带、德国小镇风情街以及老西门、大小河街的开发同时进行，生态、经济、文化、社会等城市发展规划成为一个日益紧密的系统工程，城市水环境长效治理机制拥有了更为持久的内生动力。

（一）建设成效：城市水环境长效治理多维效应复合叠加

常德顺利通过海绵城市三年试点工作验收，积攒了丰富的经验，城市生态、文化、社会、经济多维效应复合叠加，形成了海绵城市建设的常德模式。

第一，水环境长效治理机制构建，城市生态有序循环。经过十多年“海绵城市”建设，常德大中小海绵设施建设体系基本完成，水系治理、城市内涝有效缓解。首先，城市水生态有效提升。常德建成海绵城市之后，城市水质总体提升，常年稳定在Ⅱ-Ⅲ类，有时可达Ⅰ类；
城市排水系统逐步完善，城市内涝点逐步减少，“小雨不湿鞋，大雨不积水”基本实现。其次，生物多样性增加。常德海绵城市建设中以“绿色屋顶”“雨水花园”“生态岸坡”等海绵植被种植代替传统城市硬质设施，有效改善城市生态循环，维护生物多样性。最后，城市气候改善。海绵植被的增加，降低了常德夏季平均气温，有效缓解城市热岛效应，利于宜居城市建设。第二，城市水文化记忆重塑，城市文脉焕发生机。常德自古依水而生，依水而居，厚重的城市水文化与古老悠久的河街码头记忆，构建了城市千年的文化，影响了城市建筑规划。常德在城市水环境治理过程中，注重“水文化”的传承。在穿紫河重构大小河街，在护城河旁重建窨子屋等重塑城市记忆；
并抓住与德国合作契机，修建常德风情街——德国小镇，展现异域文化，体现常德与德国之间的长期友好合作，更新城市记忆。第三，自然宜居城市建设，社会和谐度提升。常德海绵城市建设发挥了良好的水文、植被、气候效应，提升城市生态环境质量。生态宜居城市的建设，有利于增强政府公信力，构建和谐社会，符合人民对于美好生活的追求。此外，海绵城市建设为常德进一步建设精致城市奠定了良好基础，赋能城市发展。《常德市政府工作报告（2021年）》指出：“以推进精明增长、建设精致城市、实现精算平衡为取向，加强城市规划工作，促进空间平衡、产城融合、便民利民。”海绵城市与精致城市建设之间实现有序转换，共同促进城市功能完善。第四，文旅产业强势发展，经济效应凸显。海绵城市建设不仅使得与之相关的海绵建材行业得到新的发展，文旅产业以及服务业也迎来了生机。在城市环境改善的基础上，城市水环境综合景观设计为常德经济发展奠定了良好的经济基础。海绵城市带来的生态、文化、社会效应叠加，催生文旅产业与服务业的快速发展，逐步成为城市经济增长新引擎。

（二）存在问题：城市水环境长效治理纵深发展动力欠缺

2018年常德顺利通过海绵城市试点的检查验收，并在之后的城市建设中不断巩固海绵城市建设成果，向着精致城市建设转型发展。但在现今由增量时代走向存量时代，发展由“量”向“质”转变的浪潮下，常德市基于城市水环境长效治理机制构建的海绵城市建设也面临着新的问题。

首先，常德海绵城市建设的本土化工作缺乏力度。一方面，常德缺乏熟悉海绵城市建设的本土人才。海绵城市建设的总体设计大多由德国汉诺威水协与中国城市规划设计院完成，常德本土项目设计人才匮乏，导致“水体不服”现象。另一方面，缺乏本土监管人才。常德海绵城市建设借鉴德国，本土对海绵城市建设理念的理解存在偏差。在项目施工与监管过程中，难免会陷入对建设标准理解不一的困局，如何吸引优秀人才也成为海绵城市建设的一大难题。其次，常德海绵城市建设运作模式过于依赖政府经济支持。海绵城市建设过程中，虽有效发挥了PPP模式的作用，但终囿于政府主导这一藩篱。海绵城市作为一项公共产品，其建设具有投资与收益回报期长的特点，没有优越的投资回报比，长效投资效应难以形成。如何利用海绵城市建设吸引有效投资，建立综合融资机制还有待加强。最后，常德海绵城市建设所带来的多维效应复合叠加在存量时代如何提质增效，是制约城市发展的新难题。常德海绵城市建设初期，生态、文化、社会、经济效应都有了“量”上的极大提升，催生了城市经济业态的横向叠加，构建了城市经济增长的主要支柱。当下，海绵城市向精致城市转型发展，更为强调“质”的提升，精细管理、精细发展、精细回应成为城市提质增效的必由之路。面对这一时代背景，城市多维效应如何实现在纵深发展上“质”的突破与“度”的深化，是城市发展关键所在。

本文以常德海绵城市建设为例，探讨了城市水环境治理方式从“运动式”向“长效制”转变的原因、历程、成效与存在的问题，得到三条主要结论。第一，城市水环境治理方式由“运动式”变为“长效制”是城市发展的必由选择。环境友好型社会建设、美丽中国建设都强调生态的可持续发展，要求改变过去粗放型的经济发展与环境开发政策，代之以经济生态协同发展和资源环境的有效保护与高效利用。生态文明建设是人民美好生活向往中的关键一环，需要长期坚持，不断提高生态治理能力。城市水环境作为生态治理与城市发展中不可或缺的一环，其长效治理机制的构建是顺应国家发展态势做出的正确调整。第二，城市水环境长效治理机制构建赋能城市多维效应横向叠加。在城市水环境治理基础上构建城市良好生态，为城市带来了经济、文化、社会、生态等多维效应的叠加，刺激了城市文旅产业、服务业新增长点的产生，为城市经济发展提供了增量，赋能城市发展。第三，城市多维效应纵深发展是城市提质增效的关键环节。存量时代强调“质”的提升，重点着力于城市内生结构的调整、管理的细化与服务的深化。城市水环境长效治理机制在存量时代尤其要重视内在机制的调整与完善，着重加强与其他效应的深度协同，实现多维效益纵深发展基础上的城市治理能力提升与发展提质。