毕节试验区发展乡村旅游助推脱贫攻坚模式初探

汤 华 ，王 涛 ，孟 梅

（1.新疆农业大学公共管理学院（法学院），新疆 乌鲁木齐 830052；
2.毕节幼儿师范高等专科学校，贵州 毕节 551700）

2022 年7 月，国家发改委印发了《推动毕节高质量发展规划》的通知，对毕节2022—2025 年、2025—2035 年两个阶段要实现的一系列目标提出指标性的要求，其中，对毕节试验区通过发展乡村旅游巩固脱贫攻坚成果提出了有关建议。首先，实施休闲农业、乡村旅游精品工程，推进农旅融合，推动实现农村三大产业融合发展。其次，支持黔西化屋基、七星关三官寨、织金营上古寨等开展民族村寨和传统村落保护建设，建设一批具有乡土气息、民族韵味、毕节特色的黔西北民居。再次，通过建设乌蒙山生态廊道、建设重点河流生态保护带、加强石漠化综合治理等办法，强化生态环境保护与修复。最后，通过重点推动旅游景区提质升级、加快“旅游+”融合发展等方式方法，持续推动旅游产业化。可见，从国家层面，为巩固脱贫攻坚成果，进一步保障乡村振兴战略的成功实施，党中央、国务院支持毕节试验区以更灵活的政策积极探寻更符合贫困落后地区经济社会发展的客观规律。为此，在发展乡村旅游巩固脱贫攻坚、助力乡村振兴这条路上，毕节取得了怎么样的成果，还存在何种问题以及如何应对，研究小组通过对国务院、贵州省人民政府、贵州省文化和旅游厅、毕节市文化广电旅游局、毕节市生态环境局等政府部门公布的案例、数据进行整理和研究，并查找相关文献资料、新闻报道，探索和总结出毕节试验区在发展乡村旅游以助力巩固脱贫攻坚成果、实施乡村振兴战略的经验和做法。

毕节位于贵州西北地区，夏无酷暑、冬无严寒，自然生态资源丰富，民间有“洞的王国、花的世界、鸟的天堂”之说，毕节是名副其实的“花海毕节”。1988 年，国务院批准成立毕节“开发扶贫、生态建设”试验区。

贵州省人民政府办公厅印发的《省人民政府办公厅关于支持毕节市加快旅游业发展的意见》[1]和毕节市文化广电旅游局发布的《毕节文化旅游业助推脱贫攻坚显成效》[2]中公布的信息显示，自2018 年习近平总书记对毕节试验区作出重要指示以来，毕节试验区积极筹划，充分发挥地方人文环境、生态环境等优势，进一步加快建设新发展理念示范区，打造国际知名的山地康养旅游胜地，做大做强旅游经济。为此，贵州省文化和旅游厅从8 个方面分别提出16 条意见建议。2020 年7 月，毕节市文化广电旅游局对前期围绕旅游助力脱贫攻坚的做法和成效进行总结并公布。

本研究主要从毕节大力发展旅游产业助力乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果的角度，整理和总结毕节的主要做法及取得的一系列成果。同时，发现其中存在的不足之处并进行反思，进而提出建议，为毕节试验区在持续探索改革发展、探索绿色发展路径、推进资源型经济全面绿色转型、推进体制机制改革实践、增强地方经济社会发展活力、实现毕节试验区高质量发展等方面提供建议和参考。

2.1 深化体制机制改革，加强督促落实责任

首先，完善旅游管理体制机制。主要做法包括建立完善的旅游精准帮扶联系工作机制，毕节市文化广电旅游局先后制定并印发了《毕节市关于加快乡村旅游发展的实施意见》《2019 年帮扶驻村联系点实施方案》等方案和实施办法，完善帮扶工作机制，健全产业、教育、基础设施、法制、居住环境改造等多方面联动帮扶机制，从制度上为毕节试验区开展旅游振兴乡村奠定坚实基础。其次，对部分地区实施轮流驻村帮扶机制和结对帮扶机制。毕节市文化广电旅游局领导班子及中层以上干部轮流到结对地点指导工作，常态化实施结对帮扶方案，探索和发现能够发挥“以点带面示范带动”的优秀示范点和地区，为进一步推广旅游振兴乡村提供理论依据和现实参考。最后，完善乡村旅游大会举办机制，形成核心景区与周边乡村旅游点协同发展的机制。通过常态化举办乡村旅游发展大会，或依托一个核心景区，可以对举办地开展具有针对性的帮扶措施，如对举办地的基础设施建设、产业链、人均收入等都会产生直接的促进效应，对核心景区附近的乡村旅游点也会带来一定的促进作用。如百里杜鹃景区通过该办法获得国家旅游局颁发的“景区带村”旅游扶贫示范项目荣誉。

2.2 定旅游扶贫基调，强资金政策扶持

2017 年9 月，贵州省人民政府办公厅印发《贵州省发展旅游业助推脱贫攻坚三年行动方案（2017—2019 年）》[3]，随后，毕节市出台《毕节市旅游产业助推脱贫攻坚三年行动实施方案（2017—2019 年）》，推动实施旅游扶贫九项工程，从制度层面定下旅游扶贫的总基调。

围绕旅游扶贫的基调，进一步推动旅游扶贫工作落实，贵州省文化和旅游厅从省旅游发展专项资金统筹安排3 000万元，用于毕节市旅游基础设施建设，省委省政府明确要求，各省级部门在统筹安排各类风景名胜区、传统村落、水利风景区、森林（湿地）公园、自然保护区、遗产地保护等项目时，要积极支持毕节市重点项目建设。鼓励毕节市创新财政资金使用方式，撬动社会资本共同参与旅游公共基础设施建设。

与此同时，毕节市积极汇编旅游产业扶贫招商引资项目，大力开展招商引资。着力通过利用财政资金培育各类技能型乡土人才，培育乡村旅游避暑示范点，释放旅游发展红利。以百里杜鹃管理区为例，该管理区出台一系列政策鼓励发展乡村旅游，对区内通过审核评定的乡村旅游点给予一定资金补助、贷款贴息扶持。

2.3 完善基础设施，提升生态环境

毕节市在建立完善工作机制的同时，也在有针对性地加大旅游扶贫点基础设施建设，还对举办旅游发展大会承办地的基础设施建设给予专项投入。截至目前，毕节市已打造16 个国家级、省级重点乡村旅游扶贫村，这16 个国家级、省级重点乡村旅游扶贫村在基础设施建设方面已取得显著成效。除此之外，毕节市还鼓励和运用外来力量、外部资金参与本地区基础设施建设，如毕节市将广州市旅游局投入的帮扶资金60 万元悉数投入庆丰村乡村旅游基础设施建设，省文旅局与毕节市文广局共同匹配资金120 万元用于千年紫薇园基础设施建设。通过调研发现，纳雍县的厍东关乡等地和纳雍县总溪河风景区适宜发展樱桃产业，因此毕节市大力建设两地基础设施，在樱花盛开、樱桃成熟之时，由于基础设施完备，两地的樱桃产业知名度、美誉度均得到极大改善和提升。

同时，在贵州省文化和旅游厅的支持下，毕节市大力加强生态环境保护和建设。截至目前，毕节已建成7 个湿地公园、12 个森林公园、11 个自然保护区、4个风景名胜区，超额完成贵州省人民政府办公厅对毕节市生态文明建设的任务，毕节市生态环境保护工作有力推进，毕节市生态环境质量稳中向好[4]。

2.4 打造旅游精品，“旅游+”带动多产业融合发展

截至目前，毕节市乡村旅游在品牌创建方面已取得显著成效。经评定，毕节市共有符合标准的乡村旅游村寨、三星级以上乡村旅游经营户（农家乐）196家，大方羊场、织金官寨等地的7 个村寨入围全省第一批乡村旅游重点村名录，大方木寨入围全国首批乡村旅游重点村，乡村旅游类型A 级景区17 家，毕节市在旅游品牌树立、旅游精品打造方面已取得显著成效。

毕节试验区通过发展“旅游+”带动地方经济社会发展效应明显。毕节试验区积极开发“旅游+文化”“旅游+农业”“旅游+生态”“旅游+休闲度假”等多类型特色旅游产品。如毕节市七星关区“鸡鸣三省村”通过大力发展“旅游+红色文化”红色旅游产品，已形成成熟的“红色旅游景点+红色文旅融合”的旅游产品，有效带动了当地经济社会发展。毕节市威宁县积极参与土地流转、依托优势气候土地资源、依托草海国家级生态自然保护区，按照“园区+公司+合作社+农户”的经营模式，探索并打造出威宁首个“旅游+农业”综合性农业旅游服务示范点，极大地提升了当地农民的就业能力，增收效果明显。

2.5 以点带面示范带动，总结经验加强宣传

毕节试验区积极创新思路，加强组织建设，探索出一条“以点带面、示范带动”的旅游振兴乡村新思路。其主要做法是扶持、引导条件较好的县区建立乡村旅游合作社、乡村旅游发展协会组织，通过试点鼓励、引导该地区贫困群众通过土地流转实现参股，通过投工投劳参与分红。一方面，实现贫困地区群众就业；
另一方面，总结经验和做法，通过总结威宁彝族回族苗族自治县、毕节市百里杜鹃管理区的经验成果，引导成立乡村旅游发展自助组织，引导建立、完善旅游发展利益链机制的做法，适时在全市进行宣传推广、铺开，从而形成以点带面、示范带动的旅游扶贫思路，并依托示范点的成果，逐步向周边地区拓展、形成结对发展，为旅游扶贫的进一步发展注入活力。

2.6 分级分类结对帮扶，拓宽旅游投融资渠道

毕节市制定了《2019 年帮扶驻村联系点实施方案》，建立旅游精准扶贫帮扶联系工作机制，由毕节市文广局点对点联系毕节市百里杜鹃管理区、大方县普底乡的庆丰村、沙沟村以及纳雍县董地乡黎明村等实施结对帮扶，领导班子轮流到驻村帮扶点推动帮扶工作，积极从多方面探索和实施系列帮扶。与此同时，毕节市创新发展思路，提出“向黔一公里”的“互联网+”旅游产业扶贫项目，依托核心景区，形成核心景区与周边地区帮扶点景区结对发展的机制，成绩斐然。

毕节市积极利用广州帮扶机遇，采取分类结对帮扶办法，进一步创新帮扶联动机制，深度对接帮扶点，大力支持旅游宣传、旅游人才培养、旅游项目资金引进、旅游相关招商引资，拓宽旅游融资渠道和工作思路，形成了多个具有代表性的成功示范点。

综上，毕节市在大力发展乡村旅游工作中，积极探索实践、积极总结经验，有机结合脱贫攻坚工作，毕节市在发展乡村旅游助推脱贫攻坚、巩固脱贫攻坚成果方面取得了一定的成果。例如，2018 年，毕节市接待游客总量达1.04亿人次，旅游综合收入937.12亿元，有效带动7.02 万贫困人口增收[5]。有数据显示，2019 年，毕节市仅乡村旅游共接待游客4 388.36 万人，同比增长33%。截至2020 年9 月，贵州省共建成乡村旅游重点村176 个，其中，毕节共建成22 个乡村旅游重点村，在全省位列第三，受益人群约18.5万人。

3.1 自然环境条件限制优质乡村旅游资源开发

有研究证明，通过运用核密度分析量化贵州省乡村旅游的空间特征可得出，贵州省乡村旅游空间特征的主导因素主要有高程、住宿接待能力、水文环境、地形坡高、交通条件、旅游资源禀赋等6 个方面。在高程方面，毕节市的七星关区和赫章县、纳雍县、威宁县与乡村旅游核密度呈现负相关关系，大方东部、金沙东部、黔西北部、织金中部为明显正相关关系[6]，在水文环境方面，毕节大部分地区水文环境与乡村旅游空间核密度关系不显著，金沙、黔西东部呈现负相关关系。在地形坡高方面，毕节大部分地区与乡村旅游空间核密度呈现负相关关系。总体而言，毕节大部分地区高程与乡村旅游核密度相关性较弱，这说明毕节市东部旅游资源较西部密集、南部旅游资源较北部密集，毕节市乡村旅游资源受海拔高度影响明显，使得毕节市乡村旅游点交通条件较为困难、旅游活动空间受限，进一步导致毕节市乡村旅游核密度较低，限制了优质乡村旅游资源的开发。

3.2 毕节市乡村旅游资源不集中、总量少、层次低

石丽通过研究发现，毕节总面积为2.68万km2，居贵州省第三位。但是，毕节户籍人口在2021 年已达到690 多万人，居贵州省第一位。毕节市土地面积不算最多，但人口最多。在全省乡村旅游重点村的平均密度为9.99 个/万km2的基础上，毕节试验区乡村旅游重点村的平均密度仅8.21个/万km2，在全省9个市州中排名第8[7]。这说明，毕节市乡村旅游资源总量仍较少，以贵州省乡村旅游重点村分布密度的前三名为例，贵阳市、安顺市、六盘水市三地的乡村旅游重点村分布密度在15.15 个/万km2~18.75 个/万km2之间，毕节如若以此为标准建设旅游乡村数量，则毕节市的旅游乡村数量则需要在2021年的基础上翻倍，即达到42~45个。贵州省乡村旅游重点村分布如表1所示。

表1 贵州省乡村旅游重点村分布

此外，由于开发模式单一、市场定位不够明确，造成毕节地区乡村旅游项目种类多为“吃农家饭、住农家屋、干农家活、春天赏花、秋天采果”等较为单一和传统的乡村旅游项目，开发上多以休闲农业、观光农业为主，乡村度假、采风、民间手工艺品制作、民俗文化研讨等内涵丰富的乡村旅游活动展开不足。缺乏特色、本土化创意相关的产品，乡村旅游层次较低。

3.3 景区基础设施建设不足、规划落后、服务意识薄弱

景区整体规划对乡村旅游发展的影响长远并且明显。以毕节市九洞天风景区为例，由于景区规划不科学，直接导致龙井服务区的乡村旅游业因为新建的服务区而遭受不小打击。同时，由于九洞天景区附近道路基础设施建设不足，也直接影响了游客旅游体验，且景区内常年存在停车场停车位数量不足、樱桃采摘步道建设落后、景区道路等基础设施建设落后等情况。因此，在旅游旺季（樱桃成熟期），景区极易出现游客数量过载、交通拥堵等情况。由于樱桃销售交易市场规划不足、缺乏市场监管、游玩项目少、配套服务设施建设落后、农户服务意识低等原因，导致在旅游旺季景区容易出现樱桃销售现场脏乱差、游客停留时间短、游客二次消费意愿低等情况，进而造成旅游资源浪费，阻碍了乡村旅游资源的可持续发展，从而制约了当地樱桃产业和相关产业的长久发展。研究数据显示，在毕节市的七星关区和大方县、赫章县，乡村旅游的住宿接待能力与乡村旅游空间核密度呈现显著负相关关系，高等级的住宿接待能力未对乡村旅游形成吸引力，也一定程度说明毕节七星关、大方、赫章等地的乡村旅游住宿条件、接待服务均存在明显不足[6]。

同时，贵州省2021 年旅游投诉情况的通报数据显示，2021 年全省旅游投诉情况中，对旅行社、旅游景区的投诉占所有旅游投诉的80.17%；
对景区的投诉方面，景区的管理、服务质量投诉占比88.8%，其次是景区的安全秩序，占比11.2%。还有其他投诉如旅游住宿方面，对旅游住宿服务质量、管理和安全两个方面问题的投诉占比93.75%[8]。由此可见，贵州省较多景区在景区规划、景区管理、景区及周边配套设施服务、景区市场监管等方面还存在明显短板。最新公布的2022 年第一季度贵州省旅游投诉量显示，被投诉总量排名前三的是旅游景区（点）、乡村旅游点和旅行社，其中针对乡村旅游点的投诉达30.95%。针对乡村旅游点的投诉内容中，对乡村旅游服务质量的投诉占比61.54%，对乡村旅游管理的投诉占比23.1%，对乡村旅游安全秩序的投诉占比15.38%[9]。可见，贵州省乡村旅游的服务质量、乡村旅游管理水平、基础设施建设还存在不少问题。

3.4 地方政府职能部门存在市场监管漏洞和监管盲区

2022 年7 月，织金洞风景区正式入列国家5A 级旅游景区。尽管如此，2016 年4 月，贵州省旅游发展委员会暗访毕节12 家相关企业，其中，暗访发现毕节市织金大峡谷存在标识标牌不健全以及保洁不到位、毕节杜鹃旅行社经营场所脏乱、部分旅游从业人员着装不整齐和服务意识不到位等问题[10]。新华社记者在贵州调研发现，部分乡村旅游点存在民宿没有安保管理、部分乡村旅游点地处偏远等问题，一旦发生紧急状况，后果不堪设想。2021 年6 月，毕节市开展旅游市场专项整治工作，从6 月21 日—6 月24 日，组织268 人开展检查工作，检查文化旅游市场经营单位97家（次），发现一些经营单位存在安全隐患。由此可见，以织金洞风景区为例，从2016 年的暗访到2021年旅游市场专项整治活动结果看，织金洞风景区均出现不同程度景区基础设施建设不健全、安全条件堪忧、卫生条件堪忧、景区旅游业从业者服务意识薄弱等问题，这与地方旅游管理职能部门可能长期存在监管漏洞、监管盲区有直接关系。

通过分析近几年毕节市乡村旅游的相关信息，研究小组整理总结了影响毕节乡村旅游发展的因素，并从以下四个方面提出对策建议。

4.1 保护与开发协同推进

发展乡村旅游极度依赖乡村自然环境资源，所以自然环境保护与乡村旅游资源开发必须协同推进。根据毕节市生态环境局最新公布的《毕节市2021 年生态环境状况公报》数据[4]，截至2021 年，毕节市生态环境质量总体稳定，水环境、空气环境、声环境、辐射环境、生态环境质量等多项数值均优于全省平均水平。但是，由于毕节大部地区属于喀斯特地貌，所以毕节还存在自然环境承载力低、易被破坏和不易恢复、生态功能较脆弱、治理难度高等特点。同时，毕节能源结构单一，资源吸引力弱。为此，发展毕节乡村旅游产业的前提，必须是科学精准推进毕节市自然生态环境综合治理，打好污染防治攻坚战，建立生态文明试验区，保护好毕节生态自然资源。在保证毕节得天独厚自然环境的前提下，再根据实际情况合理制定开发策略，坚决杜绝破坏生态环境的开发，坚定贯彻“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，坚持自然环境保护与乡村旅游资源开发协同推进的开发理念，探索山地特色农业和山地特色乡村旅游产业，积极推进低碳循环发展等。

4.2 “质与量”共同提升，“旅游+”持续发力

“质”即优质乡村旅游品牌，“量”即乡村旅游服务质量、乡村旅游点数量，“旅游+”指“旅游+文化”“旅游+农业”等协同开发的优质乡村旅游产品。为此，毕节市应在“十四五”期间甚至更长的时期内持续发力，加大财政投入、持续深化与广州市对口合作，基于“旅游+”的开发理念，新增至少20~30 个具有代表性的乡村旅游点，每一个乡村旅游点即代表一个乡村旅游品牌。或由多个点形成点面结合，共同组成一个优质乡村旅游品牌集群。同时，在政府和市场监管下，组建乡村旅游产业联盟，实现内部监督与外部监督结合，共同提升乡村旅游服务整体质量。让游客记得住乡愁，让游客愿意消费、开心消费、二次消费。通过实施“旅游+”行动，充分展示毕节地区独特文化元素，进而带动就业，促进非遗文化的传承和保护[11]。

4.3 深挖特色文化，发挥核心优势

与自然环境区分开来，深挖特色文化即根据不同地区农业特点以及当地的传统文化、生活习惯、特色物产、节庆、地理条件等，打造具有不同地域特色的优质乡村旅游产品[12]。例如，在九洞天景区可开发农耕文化旅游产品，围绕九洞天樱桃产业可开发樱桃旅游专线产品，围绕百里杜鹃、织金洞等可开发艺术创作特色文旅产品，围绕化屋村可开发红色文化乡村旅游产品，围绕韭菜坪可开发韭菜花观赏或相关特色文旅产品。毕节市开发乡村旅游应根据毕节地区不同的海拔和季节、地域环境、人文环境、对象等因素，开发多层次、特色鲜明、体验与观赏结合的集多种功能和服务于一体的特色乡村旅游产品，充分发挥不同地域的人文、自然环境优势，充分实现区域性的旅游文化“各美其美，美美与共”[13]。

4.4 完善体制机制，加强市场监管

为更好地支撑以上建议，政府层面，必须坚持以党建为引领，制定一套宏观和微观结合的、科学合理的、符合时代发展要求的、符合毕节社会经济发展实际需要的、覆盖面广的、健全的体制机制。通过构建乡村旅游多元机制，将毕节试验区乡村旅游的各个主体连接起来[14]。一方面，政府应积极带头参与乡村旅游建设，积极转变建设思路，放权于社会、放权于社区组织，充分发挥当代政府监管职责与社会服务功能，更好地对乡村旅游市场进行科学有效合理的监督管理；
另一方面，政府必须加强对乡村旅游市场的监督管理，以确保毕节乡村旅游产品质量稳定、周边地区的安全、服务质量和口碑双提升。积极引导村民参与乡村旅游点的建设，并监督好利益的分配；
积极组织村民、乡村旅游服务从业者参与学习培训，以提高他们的素质和服务能力；
对于扰乱乡村旅游市场的行为给予坚决打击，监督和维护好乡村旅游地区整体协调和平稳发展。

自2018 年习近平总书记对毕节作出重要指示以来，毕节就被党和国家赋予新的历史使命，习近平总书记的批示精神也为新时期毕节市的发展指明了方向，促使毕节必须加快融入新发展格局，用好毕节的政策红利，加快一二三产业结构调整，优势地区先发展，薄弱地区后发展，先发展带动后发展。实施休闲农业和乡村旅游精品工程，推动实现农旅融合，助推毕节巩固脱贫攻坚成果，助力乡村振兴，是推进农业农村现代化、发展现代特色山地高效农业的重要抓手。