乡村“微自治”：实践检视与路径建构——基于“治理有效”的分析视角

叶 巨 马 华

对于乡村“微自治”产生的积极意义，大多数学者认为：“微自治”由于推动了自治单元重回最适宜村民开展自治活动的地域空间[1]，推进了自治单元与土地产权所有制单位的大体一致[2]，促进了绵延于乡土社会中的传统自治文化与现代自治制度的有机耦合[3]，有利于村民自治的发展，应大力推进以村民小组、自然村、自然屯等为基本单元的“微自治”模式，构建多层次、多样化、多类型的村民自治体系。[4]然而，随着地方实践与理论探讨的进一步深入，也有部分学者对乡村“微自治”的发展表示担忧。如黄兰芳认为，乡村“微自治”虽然取得了较好的治理成效，但是也面临着行政与自治对接不畅、人才短缺、体制制约困境和自治组织被再次行政化的可能。[5]唐鸣也认为，乡村“微自治”并不完善，全面推广的时机不够成熟，条件也不够完备。[6]因而，对乡村“微自治”的探索和实践既要积极又要稳妥，不能盲目跟风，一哄而上。[7]

毫无疑问，村民自治改革不可能一蹴而就。乡村“微自治”作为村民自治改革发展中的一种创新性实践形式，必然也需要经过进一步的改革和完善。“治理有效”是实施乡村振兴战略的基础，也是对乡村治理提出的新的改革要求。立足实现“治理有效”的目标导向，乡村“微自治”存在何种限度？改革的方向在哪里？需要作出什么样的调整？这些问题有作进一步思考的必要。本文将乡村“微自治”纳入“治理有效”的视域下进行考察，审视乡村“微自治”的限度，探索乡村“微自治”进一步发展的路径和方向，以期为村民自治的深化改革提供参考。

(一)乡村“微自治”的缘起

改革开放以来，人民公社体制因不再适应生产力与生产关系的发展需求而退出历史舞台。基于此，党和国家逐步实施乡镇体制改革，重建乡镇政府，实施政社分开，并在基层农村开展村民自治。40多年来，村民自治制度得到不断完善，但村民自治制度在实施过程中出现的一些问题却也愈加突出。一方面，村民委员会作为基层群众自治组织，具有发展基层民主和协助乡镇政府开展行政工作两项基本职能。但两者在实践中产生的矛盾却长期无法得到有效解决。特别是2006年全面取消农业税以后，维护农村秩序稳定，缩小城乡差距成为中央农村工作重心。大量公共资源通过“项目制”的形式持续向农村地区倾斜。在这一背景下，村民委员会的工作重心主要集中在协助乡镇政府处理行政事务，对于组织村民开展与生产生活息息相关的自治行动则分身乏术，行政抑制自治的趋势日益突出。另一方面，由于农业税费改革后，国家不再向农民征税，农村基层政权的组织运转经费主要由上级政府财政负担。为减轻财政压力，多数地方开展了大规模的“合村并组”改革，形成了自治规模更大的行政村。和自然村不同，合村并组后的行政村是一个“半熟人社会”，过大的自治范围不但造成了村民参与不便的问题，而且也因远远超越了村民的村落认同范围，导致村民参与公共事务治理的积极性大打折扣。行政事务对自治活动的挤压，以及自治范围扩大带来的参与不便、无效参与问题，导致村民自治应有的自治效能无法得到充分发挥，村民自治制度陷入了“空转”的尴尬局面。

为了从根本上转变村民自治制度难以有效运转的困境，广东、广西、湖北、安徽等地的农村，先后开展了以自然村、自然屯、村民小组等为基本自治单元的“微自治”改革实践。通过赋予自然村、村民小组等原生自治单元权限，建立村民理事会、议事会等微型自治组织，并引导村民依托这类微型组织直接开展自治行动，取得了良好成效。如湖北省秭归县通过开展“幸福村落”创建活动，将全县186个行政村单元重新划分为2055个村落小单元。在此基础上，充分发挥村落小单元地域相近、文化相连、利益相关等治理优势，组织和引导农民建立村落理事会。每个村落理事会设置“两长八员”，成员在老党员、老干部、退伍军人等具有较高威望的村民群体中，通过民主选举产生,负责组织农民对村落公益事业、矛盾调解、人居环境整治等公共事务进行直接治理。[8]广东清远的改革举措与其类似，主要做法为：在将行政村改设为社会综合服务站的同时，按照每一个或者若干个自然村或村民小组为基本单元，建立由村民委员会、村民理事会、村集体经济组织等构成的自治体系。其中，社会综合服务站对所在地的乡镇政府部门负责，主要从事党政事务帮办、代办，完成上级政府部门交办的各类行政任务等。而自然村一级组织机构，则承接了原先由行政村行使的自治职能。其成员在有威望的乡村精英中，通过民主选举的方式产生，负责带领村民开展集体资产管理、纠纷调解、村庄建设等力所能及的自治活动。[9]此外，广西贵港市、安徽省望江县、江苏省南通市、云南大理白族自治州等地的乡村“微自治”实践也采取了类似做法。

(二)乡村“微自治”的实践特征

从乡村“微自治”的实践过程来看，虽然各地所采取的改革措施不尽相同，但都普遍遵循了民主自治的改革思路，通过重塑“微单元”、组建“微平台”、聚焦“微事务”，赋予更加适宜村民自治发育的形式和条件。而这类改革举措也因此使乡村“微自治”具备不同于行政村自治的优势特征，推动了村民自治制度的有效运转。

一是组建“微平台”，以传统文化凝聚自治主体共识度。本质上，村民自治是自治共同体成员就公共议题开展协商，达成一致，进而通过集体行动促进共同利益实现的过程。一般而言，这个过程以公共理性作为支撑。但是，当参与协商的不同文化群体各自坚持由不同经验性信念、规范性原则或者认知程序构成的概念框架时,由于概念框架缺乏一致或重叠，他们往往难以就公共理性达成一致，在某些情况下甚至是不可能的。[10]因此，基于共享文化产生的群体性共识，在很大程度上构成了共同体长久存续以及自治行动得以开展的基础和前提。自然村、村民小组是村民在长期的生产生活活动中发展而成的自然聚落，村民之间彼此熟识，并且在长期的交往互动中形成了共同的传统文化信仰和价值理念。而各地在“微自治”实践中成立的理事会、户主会等“微平台”，作为自然村、村民小组等原生单元内的协商议事机构，其成员由民主选举产生，契合了同质文化群体的自治需求。使村民能够在共同认可的文化框架下，围绕公共事务进行协商和利益妥协。奠定了基于共享文化产生的共识基础。他们也就更容易在共同的价值、信念中，对特定主张是否正当达成一致。而行政村内，村民之间或村民与村干部之间则由于互不熟悉或存在文化隔阂，往往难以开展有效的自治行动。

二是聚焦“微事务”，以非正式制度保障自治过程有序性。基于共享文化产生的群体性共识构成自治行动开展的基础和前提。但是，当特定公共事务被纳入自治程序，还需要良好的秩序作为支撑。如果现有制度无法有效调和利益相关者的矛盾冲突，则势必引起不同利益主体的“策略化行为”，陷入“解题低效”的困境。当前，行政村层级组织结构和制度安排的科层化、规范化、技术化发展趋势愈发凸显。[11]现代化的组织结构和制度安排虽然有助于提升执行效率，有利于各类政策落实，但是在处理村民矛盾或利益冲突等“微事务”方面则面临着很大困难。一方面，村落层面的“微事务”具有临时性和非规则性特征，将其纳入科层化、规范化的自治结构中不但成本较高，效率也难以得到保障。另一方面，处理“微事务”依靠的是村落社会场域内的“天理人情”而不是“法治”[12]，规范化、技术化的方式和途径很难对其产生实质性效果。而这也正是造成自治过程失序的主要原因。与行政村相比，理事会、户主会等“微平台”的主要关注点不是有关乡村整体发展或行政事务的“大事”，而是公益事业、矛盾调解、人居环境等与村民生产生活紧密相关的“微事务”。它将不适宜在科层化、程序化自治体系中解决的小事纳入到“熟人社会”的文化框架内进行自主治理，为村民共同认可的行为规范、风俗习惯、道德观念等长久形成的非正式制度拓展了运用空间。而非正式制度作为“熟人社会”中的隐性约束，可以通过舆论控制或道德压力等，产生不亚于法律的震慑力量[13]，有效避免了潜在的自治失序风险，为自治主体就公共议题达成一致提供了秩序保障。

三是重塑“微单元”，以产权利益提升自治功能有效性。自治的功能在于满足公共需求，促进共同利益有效实现。而回应公共需求具有现实性。特定议题经由自治程序达成的一致，只有在自治主体付出相应成本，推动其得到有效执行后才具有实际意义。然而，“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人关照的事务，对于公共的一切，人们至多留意与其个人利益较为相关的部分。”[14]在以农业生产为主的乡土社会，农民的生产生活活动主要围绕土地展开。由此衍生而来的公共事务因具有较高的利益相关性，往往最受村民重视。但是，从产权单元与自治单元的对应关系来看，自人民公社解体以后，土地产权结构基本延续了集体土地所有权归自然村、村民小组的制度设计。与此相对，作为基层群众自治组织的村民委员会却设置在行政村一级，形成了产权单元与自治单元相分离的格局。产权与治权的分离使村民难以在行政村层面的公共事务中形成显著利益交叉，村民自然很难对行政村层面的公共事务治理产生兴趣。相对于行政村自治，“微自治”通过赋予自然村、村民小组自治权限，实现了产权单元与自治单元的联动。使村民能够对与自身利益紧密相关的公共事务实施自主治理。这构成了村民自主付出参与成本，促进共同利益的有利动因，提升了自治功能的有效性。

硫磺尾气吸收改造前，在原吸收塔塔顶尾气主要分析数据如表5所示。从表5可知，硫磺尾气吸收在改造前，2017年7月～2017年9月，原吸收塔塔顶气体有仍有少量H2S，总硫含量仍较高（大于50mg/m3），导致尾气进入焚烧后燃烧后，烟气中SO2超过100mg/m3。

得益于实践中产生的良好成效，“微自治”不论在理论界还是地方乡村治理模式推广中均产生了较大影响。但是，随着乡村振兴战略的提出，尤其是党的十九大将“治理有效”列为乡村振兴战略的新发展目标后，推动村民自治实践转型的趋势愈加明显。即，新的发展目标要求村民自治实践应该有一个质的提升，从民主和自治转向乡村社会的“治理有效”。[15]

“治理有效”是在社会主义新农村建设时期强调的“管理民主”基础上提出的乡村治理新目标。从两者之间的区别而言，“管理民主”与绝对权威相对应，强调通过“民主、公平、公开”的原则达到管理目的。[16]在这个过程中，公共事务的管理主体是基层公权力，管理过程主要依靠政府自上而下的权力运作。而“治理有效”的内涵和外延与“管理民主”截然不同。俞可平认为，“治理”具有四个基本特征：治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程；
治理过程的基础不是控制，而是协调；
治理既涉及公共部门，又包括私人部门；
治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[17]在这一语境下，公共事务的管理主体已经不再局限于政府，多元化的“非国家主体”也被纳入治理主体范畴。治理过程中多元主体间的权力关系，也从自上而下转变为互动合作。而“有效”则意味着，乡村公共事务治理过程中，除权力主体、权力关系的转变以外，公共事务治理的实际效果也被摆在突出位置，强调治理功能的“效用”和“价值”。在此基础上，“治理有效”可被视为“治理理论”因宏观战略推进的需要，而融入我国乡村治理理念后，对乡村公共事务治理提出的更高发展目标。

将“微自治”纳入“治理有效”视域下进行考察，可以发现，乡村“微自治”实践虽然在推动村民自治制度有效运转方面取得了积极作用，但仍然存在一定的实践限度。

(一)过度依赖传统文化不利于多元主体的有效参与

从公共事务治理的主体维度来看，“治理有效”强调乡村公共事务治理主体的多元化。在这一语境下，党组织、国家治理机构、自治组织，以及外部组织或个人等嵌入乡村治理体系中的主体都被纳入治理主体范畴。强调治理主体多元化的原因在于，“不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具。”[18]特别是在乡村振兴宏观战略的推进过程中，一些领域的公共事务，已经不再是单独依靠政府或村庄自身就能够得到有效解决。乡村社会中多元主体的有效参与，可以弥补单一治理主体因能力局限以及信息掌握不充分而可能导致的治理失败。

然而，多元共治必须通过人与人之间的互动实现，并且这种互动嵌入在特定的治理结构当中。这就要求既有的乡村治理结构要具有相当程度的开放性和灵活性，以及时作出适应性调整，满足治理主体的参与需求。和实现治理主体多元化对治理结构的开放性要求不同，乡村“微自治”实践过程中产生的自治组织成员，以村落内具有较高威望的退休党员干部、退休教师、房族代表或乡贤等文化权威为主。在组织运行机制方面，以自然村、村民小组内，村民共享的地缘、血缘、宗族文化资源作为支撑。传统文化在很大程度上构成了“微自治”模式的治理结构基础。而传统文化作为自然村、村民小组等原生自治单元内长期存在的治理资源，虽然可以在自治过程中发挥顺应村民需求、凝聚村民共识的积极作用，但这种在自给自足农耕经济土壤中成长起来的传统文化同时也具有封闭性、保守性特征。外来事物由于可能打破既有平衡，总是受到歧视和排斥。[19]对于一些血缘文化、宗族文化底蕴浓厚的自然村落而言，这种封闭性和保守性显得更加突出。应该看到，随着城镇化与乡村振兴战略的同步推进，城乡要素的双向流动开始为乡村社会带来新的主体以及多元主体协同共治的机遇。推动多元主体协同共治已经成为乡村公共事务治理的发展趋向。不管是从理论还是现实层面而言，“微自治”实践中以传统文化作为支撑的治理结构必然会面临越来越明显的适应性困境。过于依赖传统文化有可能会引起巩固宗族、房头势力的潜在风险，导致乡村治理结构趋向封闭，难以促进多元治理主体的有效参与。

(二)非正式制度的广泛运用阻碍多元主体间合作互动关系的建立

从公共事务治理的过程维度来看，“治理有效”强调公共事务治理过程不再主要依靠政府权威自上而下发号施令，而是基于合作网络权威的上下互动。在这一语境下，党组织、国家治理机构、自治组织，以及外部组织或个人等嵌入乡村治理体系中的主体同时扮演着双重角色。它们在党组织领导下相互依存、相互支撑，彼此既是治理主体，也是治理的对象。建立多元主体互动合作关系的必要性在于，治理总是一个互动的过程，任何组织都不会乐于一味地仰仗和屈从于他人，也会用拥有的知识和资源作为筹码对此加以抵制。[20]基于权利平等的互动合作关系，构成了嵌入乡村社会的多元主体与村民自治组织通过资源、知识交换共同促进乡村公共利益这一过程的秩序根基。

“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[21]利益相关主体通过制度调整行为、相互作用，进而影响社会秩序。多元主体合作互动关系的建立在很大程度上也取决于制度这一核心变量。然而，“微自治”以村落场域中广泛存在的非正式制度作为利益主体关系调节工具的实践机制，却可能对多元主体合作互动关系的建立产生阻碍作用。一方面，非正式制度是人们在长期生产生活和相互交往中自发形成的一种文化形态。它产生于特定的区域，自然也对特定区域内的群体产生作用。对于村落文化认同范围以外的主体而言，非正式制度往往因为缺乏相应的制度认同基础，而难以对其形成有效的激励约束机制，容易造成公共事务治理过程中不同利益主体间的无序博弈。另一方面，村民理事会、户主会等“微平台”，利用非正式制度来调解公私利益冲突或村民之间利益冲突的自治方式，类似于“小传统”自治，而不是基于现代权利规则和平等权利关系的合作互动。在自治过程中，经过协商妥协所达成的一致，在特定情况下往往表现为理事会成员劝导村民服从或接受他们已经形成的意见。主导村民作出妥协的只是为避免遭受共同体规则惩罚的戒惧之心，而并非是村民基于平等协商和理性判断之上的自主选择。非正式制度的广泛运用很难为多元治理主体的相互关系注入平等协商、合作互动的现代元素。当前，多元共治已经成为基层公共事务管理发展的新趋向，只有通过制度创新才能适应多元主体的治理需求，使治理过程纳入新的秩序轨道。“微自治”如果仅仅停留在非正式制度主导下的治理模式，将会阻碍多元主体间合作互动关系的建立。

(三)自治单元重设难以实现公共利益最大化

从公共事务治理的功能维度来看，“治理有效”强调最大程度地促进公共利益。在这一语境下，乡村公共事务治理不仅关注公共利益诉求能否得到回应，更是将公共利益的实现成效摆在更加突出的位置。其主要原因在于，治理并不是万能的，通过多元主体互动合作，共同促进公共利益的实践方式同样存在失败的可能性。在治理理论融入我国乡村治理理念及制度设计中以后，如何避免治理失败，仍然是新时代乡村公共事务治理需要重点关注的问题。“治理有效”对公共利益实现成效的强调，反映出新的乡村治理理念中，追求工具理性与价值理性的有机统一。

公共利益实现成效与公共资源的高效配置存在密切关联。在地方治理中，资源的整合与分配是最为关键的内容，直接决定着治理行动是否能够达到满意的结果。[22]从各个地方的“微自治”实践过程来看，推动产权单元与自治单元联动，构成村民自主付出参与成本，促进公共利益实现的有利动因。而产权单元与自治单元的联动，是根据自然村、村民小组分布情况重新划分行政村单元，通过成立村民理事会等自治机构并赋予其自治权限来实现的。但是，从村民自治的制度设计来看，自然村、村民小组等原生自治单元同属于村民自治组织体系的一部分，村民理事会、户主会等“微自治”组织，事实上是村民委员会的内部组织。[23]自治单元的重新设置其实相当于增加了村民自治体系的组织层级。组织层级的增加，延长了组织间的信息传递链条，增加了信息沟通成本和信息失真风险，不利于公共资源的高效配置。与此同时，行政村面积通常较大，一般由数个甚至数十个自然村或村民小组组成。行政村单元的重新划分将会导致村民自治的组织机构数量大幅增加。而无论新增自治组织的运行成本是由乡镇政府还是集体经济收入承担，都意味着公共资源的极大消耗。即便部分地区的“微自治”实践，凭借村民的公益热情支撑自治组织运行，没有对公共资源产生额外需求，但长此以往也存在难以持续的问题。从这个意义上来说，“微自治”虽然在激发村民参与热情，促进村民自主付出参与成本实现公共利益方面产生了一定成效，但是也引起了公共资源低效配置的问题，难以实现公共利益最大化。

“治理有效”视域下，乡村“微自治”实践虽然展现出诸多局限性特征，但是，在村民自治制度本身因村民参与动力缺失等因素而难以有效运转的情况下，它却可以作为实现这一目标的起始点。毕竟，村民自治作为乡村公共事务治理的基本政治制度，如果其本身无法有效运转，实现乡村社会“治理有效”也就无从谈起。如何保障乡村“微自治”模式在促进村民自治制度有效运转的基础上，解决好“微自治”模式中存在的实践限度，创造出有利于多元主体协同合作，共同促进乡村社会公共利益最大化的制度体系和文化环境，应当成为当下乡村“微自治”进一步优化改革的方向和路径。

(一)促进传统文化资源的现代性转换

“微自治”实践过程中，在自然村、村民小组等原生自治单元内，村民之间因共享传统文化资源产生的合作与信任精神，是推动村民自治制度有效运转的基础和前提。但传统文化的封闭性特征不利于多元治理主体有效参与的实践限度也不容忽视。如何正确看待传统文化资源的双向作用，去粗取精，促进传统文化资源的现代性转换，成为“微自治”进一步深化改革的关键环节。为此，在下一步的乡村“微自治”实践中，一方面，要充分认识传统文化再利用的局限性，避免对传统文化资源的过度依赖。尤其要避免少数文化权威主体在自治实践过程中形成话语霸权，进而对民主自治形成侵蚀。因此，要在乡村“微自治”组织体系中强化乡村基层党组织嵌入程度，充分发挥其把方向、管大局的积极作用，以组织优势和政治优势纠正“微自治”实践中的消极因素，推动“微自治”实践回归民主自治本源。另一方面，要注重对传统文化资源的充分挖掘，从传统文化资源中寻求其与现代治理理念的衔接点。从制度设计着手，从推动乡村治理现代化的目标出发，推动现代治理理念中的民主开放、平等互动、理性协商等要素嵌入到传统文化当中。以村民之间的互信、合作等社会资本为中介，引导传统文化与现代治理新文化互通共融。唯此，才能够保障多元主体的有效融入，形成多元共治的治理格局。

(二)推动正式制度与非正式制度的有机结合

在“治理有效”视域下，非正式制度虽然对于多元治理主体互动合作关系的建立产生阻碍作用，但它在正式制度难以触及的乡村公共事务治理领域，仍然发挥难以替代的作用。此外，任何一种制度想要在实践中发挥效用，都需要非正式制度作为前提。只有将正式制度嵌入到非正式制度中，才能建立起多元主体互动合作的新秩序。因此，推动正式制度与非正式制度的有机结合是“微自治”进一步改革完善的重点。对于乡村“微自治”而言，一方面要建立“论坛式”协商对话机制，赋予利益相关主体充分的利益表达权，确保凡涉及多元主体利益的公共事务要经过协商讨论，达成一致意见后决策、实施，使公共事务在利益相关主体的对话讨论中实现最终选择的理性化和合法化，在民主协商的框架内建立有利于多元主体互动合作的制度体系。另一方面，要避免对人情、面子、威望等治理工具的过度依赖，建立公共事务分类处理机制，将矛盾调解等事务纳入非正式制度运作中进行处理，对于涉及多数人利益的公共议题则纳入“论坛式”协商对话机制中讨论决策，实现平等与有效的有机统一。

(三)拓展村民自治参与层级

解决好产权单元和治权单元联动对激发村民参与积极性的优势与公共资源难以高效配置之间的矛盾也是需要重点关注的问题。其关键在于，依托“微单元”产权、治权联动，能够激发村民参与公共事务管理积极性方面的优势，通过创造更大范围内的自治需求，推动村民自治在行政村层面，甚至村与村之间产生实质作用，进而减少自治层级，避免自治单元重复设置造成的资源损耗。为此，一方面应根据地方实际需求和集体产权分布情况，进一步延续或扩大“微自治”实践，以地方实践经验为基础，不断创新“微自治”运行模式，完善村民参与动力调动机制，并探索激发村民参与积极性的新增长点。另一方面，要重点围绕集体土地、山林资源开发或规模化农业种植等领域，通过土地、林地承包经营权流转，推动集体资产集约化管理。同时，加大乡村发展性资金、资源的投入和城市工商资本引进力度，在集体资产集约化管理基础上带动村民开展规模化、标准化经营。通过扩大村民之间的利益联结范围，为村民在行政村乃至村与村之间开展自治活动创造条件，推动村民自治实践向更高层次发展。

“治理有效”视域下，乡村“微自治”模式因促进了传统文化的凝聚作用、扩大了非正式制度的运用空间、推动了产权与治权单元的有机结合，不但奠定了自治行动开展的群体性共识基础，提供了自治过程的秩序保障，而且在对村庄公共事务的治理中，重塑村民自我管理、自我服务的主体性地位，推动了村民自治的有效运转。然而，乡村“微自治”实践中，自治单元的重新设置对于传统文化以及非正式制度的过度依赖，与“治理有效”的目标要求产生冲突。在“治理有效”目标导向下，乡村“微自治”不仅需要立足自身实践优势，促进传统文化资源的现代性转换，推动正式制度与非正式制度有机结合，还需要积极引导村民自治参与层级向更高层次发展，提升公共资源配置效率，以更好地适应“治理有效”提出的新要求。