动员型治理：党建引领城市社区治理的内在机理与实现机制

孟 燕,方 雷

(山东大学 政治学与公共管理学院,山东 青岛 266237)

城市社区作为基层社会的基础单元，承载着稳定国家治理秩序的重要功能。新时代，城市社区在推动去行政化改革提高治理绩效的同时，也面临着因经济体制改革、社会结构重塑以及社会要素空间流动性增强等引致的累积性困境。特别是现代社区居民之间身份特征的异质性以及情感联结的缺乏影响其社区参与意愿，而未能有效吸纳社区多元主体参与服务供给，也产生了公共服务低效化等难题，这进一步降低了居民对社区作为共同体的心理认同与归属。因此，如何激活群众参与动能、吸纳市场组织与社会组织进入社区治理空间是优化社区治理秩序、提高社区治理效能需要解决的问题。

党建引领是回应基层社会变迁对城市社区治理所带来挑战的有效方式。新中国成立以来，以党的基层组织为核心组织并整合基层社会是党领导社会治理的基本条件[1]，这就决定了基层党建在增强基层党组织吸纳、管理和教育党员等基本功能之外，还需要把基层党组织建设成为坚强战斗堡垒，以在基层治理中发挥必不可缺的领导与引领作用[2]162-171。将党建工作重点转移到基层治理中，是实现基层社会再组织化从而提高协同治理效率、形成共建共治共享新格局的重要创新[3]。

当前，关于党建引领基层治理的研究主要集中于三个方面。首先，从党作为基层治理领导者的视角出发分析党建引领基层治理的必要性。该研究强调党在基层治理中的领导地位是党建引领治理的逻辑起点。如张紧跟认为，中国共产党“因其来自社会又因其卓越的动员和组织能力也深度地嵌入社会”，是“社会的组织者和领导者”，需要提炼党建引领协调地方国家政权有效运作的机制、党建引领破解地方治理碎片化的统筹协调机制、党建引领形塑多元主体协同共治的机制以及党建引领在国家与社会关系中的双向调适机制，以此重塑党建引领治理的话语体系[4]。唐亚林等人强调，党的基层组织是社区治理的核心组织力量，通过党建精神的核心引领作用并辅之以组织嵌入、阵地拓展、平台协商与资源整合等多重机制，在领导社区形态更新改造的同时确保社区治理的正确发展方向[5]10-11。其次，从基层党建的治理功能视角出发分析党建引领基层治理的关键性。该部分研究强调基层党建在将党的领导制度优势转化为治理效能时所发挥的功能。王浦劬等人认为，在社区治理场域中，基层党组织的领导权威和治理能力能够确保国家和社会治理的制度优势转化为社区治理绩效，从而夯实党在基层的执政根基。在实践中，基层党组织应当根据社区环境、资源禀赋、党员构成以及居民结构等要素，通过“权力结构的一体化运作”机制、“党建元素的标识性感召”机制和“党群动员的人格化示范”机制塑造基层党组织的治理权威，提高基层治理效能[6]。李威利在研究城市基层党建发展形态时指出，改革开放以来，城市基层党建形成服务型党建、区域化党建、网格党建与枢纽型党建等四种工作机制，激活了基层党组织的社会服务功能，明确基层党组织和党员在社会治理中的政治责任，吸纳整合新兴社会力量以增强基层党组织的凝聚力，从而引领和推进社区治理转型，以有效应对分化型与扩散型社会结构变迁所导致的一系列城市治理难题[7]。再次，从党建嵌入基层治理结构的视角出发分析党建引领基层治理的可行性。该部分研究关注如何更好嵌合基层党建与治理以增强党建引领治理的效能。周庆智在其研究中提出构建基层党政统合结构，进一步融合党建与基层治理，强调“通过对基层党政权力系统的重新组合，基层党组织的政治功能和社会治理功能得到了进一步的强化，形成以基层党组织权力为核心的社区党群治理结构体系，及其外围社群组织的制度化和结构化，在党政合一的高度集权运作体制机制下，实现权力集中和权责合一，以提高党政权力运作的效率”[8]。韩福国等人指出，当前缺乏基层党建作为城市治理内生问题的系统研究。基层党建面临制度叠加的“创新内卷化”、空间治理滞后、组织激励不足与治理“碎片化”等问题。他们认为，单一执政党的党建战略应定位于将“政党建设”与“城市治理”“社会建设”等外在战略需求相结合，采取开放式党建结构，将党建嵌入城市社会开放式治理结构并形成内生性关联，以整合和回应社会多元需求，动员社会各群体参与到落实执政党任务中[9]。此外，吴晓林从组织动员、资源链接与服务链接等三个层面建立基层“党与社会的链接”框架，分析社区党建引领治理的工作机制。其中，组织动员即发挥党组织和党员联系、带动群众作用，培育社会组织增强居民之间的交往；
资源链接即由党组织搭建平台吸纳社区外资源；
服务链接即“内向型组织”属性的党组织向具有“服务型党组织”转型，强化对群众的服务职能，以此实现社区党建的“社会建构”逻辑[10]。

近年来，党建引领基层治理相关研究不断深入，不仅有效回应了坚持和加强党全面领导基层治理的实践需求，也在凝练党建引领基层治理的内涵、机制与路径等内容的同时推动了理论创新。然而，当前研究仍然缺少对党建引领基层治理深层次逻辑及其实现机制的探究和分析。更好回答党建何以引领以及党建如何引领基层治理等相关问题将进一步为提高党建引领基层治理效能提供审慎思考。

中国共产党强调，坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。同时，强调以党的领导为根本前提，在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，并鼓励社区服务机构与市场组织、社会力量合作。由此，各地在实践中以党的建设为抓手，提高党对社区治理的领导能力，在将基层党组织建设成为坚强战斗堡垒的基础上引领群众、市场组织与社会组织等进行治理参与，以破解社区治理困境，提高社区治理效能。这一过程着重发挥党的组织动员优势，以吸纳多元治理主体，整合碎片化治理资源，从而改善社区治理结构，形成典型的动员型治理格局。

组织动员是中国共产党作为政党组织的基本功能，以党的基层组织为轴心组织动员基层社会主体力量并将其纳入党的领导范畴，是新中国成立以来党整合社会的基本方式。在计划经济时期，单位是构成城市基层社会的基本单元。党的基层组织延伸至单位内部，在实现对单位监督管理的同时也能够使党通过开展思想政治工作以及发挥党员先锋模范作用实现对单位成员的组织动员。此外，通过党组织执行单位的政治功能，在单位中建立使单位成员具有向心力的权威关系，同时凭借党的思想号召将这种权威关系进一步转化为道德准则，以有效动员单位成员，使其在缺乏利益动机的条件下仍然保持劳动热情[11]。在此基础上，作为融合政治、经济与社会功能的组织，单位几乎将所有城市居民纳入其中。由此，城市内部形成了以单位物理边界为区隔的并且相对封闭的“蜂窝”型空间结构，这降低了党整合社会的成本，并且增强了党对基层社会的领导力。改革开放后，伴随市场经济体制改革，单位体制逐渐解体，大量单位成员流入社会并随着经济成分的多元化发展进入私营企业工作或成为自由职业者。在此背景下，基层社会结构开始转型，“由过去那种高度统一和集中、社会连带性极强的社会，转变为更多带有局部性、碎片化特征的社会”[12]34。与此同时，“在市场经济发展的情况下，首先是市场领域，其次是社会领域，都会发展出有其自身的利益而且自主性越来越强的行动者”[13]，多元利益主体的产生及其利益集聚要求党迅速做出回应，以避免社会动荡。基层社会结构的变迁“使党的基层组织建设难以完全按照传统的组织建构和生存方式来进行发展，但在客观上也给党的基层组织建设开辟了一个崭新的空间，这就是基层社会本身，具体来说，就是日益扩大和充实的社区”[14]280。然而，由制度变迁引致成立的社区呈现鲜明的被动式发展特征，“社区并非一个能够自给自足的公共物品生产体系。在社会建构还未经完成之时，社区就被慌不迭地选定为替代单位制、应对市场化和城市化冲击的载体”[15]。对于基层党组织而言，要继续实现对基层社会的有效领导，则必须在推进基层党建转型的基础上引领社区治理，以社区为基本单元组织动员基层群众与其他社会治理主体，以重新整合基层社会，凝聚并调配社会治理资源，建构有序的基层社会治理秩序。

基层社会组成形态的变化及其带来的治理问题客观上要求作为社区领导主体的党组织转变党建方式并拓展党建的功能范畴，以便能够有效化解基层社会变迁对巩固党的领导与执政提出的诸多挑战。一方面，社区党建要把社区党组织建设成为坚强的战斗堡垒作为功能原点。其中，社区党组织作为党的组织体系的末梢神经，必须强化其政治功能，严格执行党内制度与纪律，推动全面从严治党向基层延伸，以维护党中央权威和集中统一领导；
从党员对党的基层组织隶属关系的视角出发，社区党建则需要重视社区党组织对党员的教育管理，在此基础上充分动员基层党员参与治理，以对社区居民形成示范效应，增强组织动员社区居民的信任基础。另一方面，社区党建应始终确保社区党组织成为党治国理政微观领域的组织基础。党的领导与执政地位决定了基层党建从来不是“为了建设而建设”，而是应服务于党的中心任务。因此，基层党建应致力于夯实党在基层社会的领导地位，巩固党治国理政的基层基础。在面临社区主体及其利益多元化发展趋势时，社区党建需要探索组织动员多元治理主体以为实现党领导社区治理的目标而采取共同行动的可行方式。

20世纪90年代以来，社区治理成为党领导基层社会发展的重要议题。持续推进的渐进性政治改革逐步调整并规范了政府职能，释放了社区作为基层治理共同体的发展空间。其中，伴随基层群众自治制度的供给与执行，社区去行政化改革加速，居民自主性随其自治实践增多而不断加强，开始尝试通过与社区协商对话寻求实现利益诉求的有效方式；
此外，社区治理主体呈现多元化发展趋势，社会组织的生长发育推动社区建设向社区治理转型。在推进服务型政府建设的过程中，政府表现出培育社会组织的积极态度。虽然这在本质上仍然体现为“‘借’社会组织之‘道’以化解行政体系内部改革难题”，但是“社会组织的公共服务功能也会得到一定程度的加强，因为‘公共服务助手’的角色为‘借道’机制提供了重要的合法性依据”[16]。由此，社会组织获得了一定的发展空间。通过在社区组织文娱活动与提供公益服务等，社会组织逐渐成为居民参与社区治理的重要载体。在此背景下，如何在进一步激发社区居民自治参与意愿的同时规范其参与行为，吸纳社区组织化资源，缓解公共产品与公共服务供给困境就成为社区党建的着力点。

在实践中，一方面，党以密切党群关系、实现群众利益为目标调整社区党建战略，将党的建设与满足人民群众对美好生活的需要联系起来，使党建在整合群众利益表达、服务群众基本需要、满足群众利益诉求等方面发挥关键作用。在此基础上动员居民参与社区治理。社区治理事务通常关涉基层群众的切身利益，社区治理是多元治理主体协作参与并致力于最大限度实现群众利益的过程，以服务群众需求为导向，以提升群众的获得感、幸福感与安全感为目标。社区党建秉持“人民至上”的价值理念，在此基础上调整和创新“党组织领导和治理方式”，“使其从社区治理场域的‘幕后’步入‘台前’，党组织自身建设转化为党建与社区管理、服务和居民生活的联动与共振”[6]。另一方面，党通过在基层社会全覆盖的组织体系实现对基层社会的结构性整合与组织化治理，并依赖于其道德至上性以吸引多元治理主体对其认同与支持，从而动员治理主体参与实现党的基层治理目标。

基层党组织是党整合基层社会并对其进行组织化与再组织化的重要载体。具体而言，党“通过建立在社会各个层面、各个领域的党的组织，尤其是党的基层组织，把社会凝聚成一个整体，把一个超大规模的国家保持在稳定有序的秩序范围内”[14]276。改革开放后，市场组织与社会组织逐渐成为基层社会的自主行动者。通过拓展党的基层组织覆盖范围，在市场组织与社会组织中建立党的组织并推进基层党建工作，使其以党的组织为轴心进行自身发展的同时实现党对基层社会的整合。然而这种整合“不是要使所有的社会组织政党化，而是要使社会的组织社会化，真正拥有服务社会、协调社会的功能，政党借助社会化的社会组织网络，来促进社会的和谐与统一，从而实现国家对社会的有效整合”[17]355。在此基础上，不断推进基层党建能够增强党组织的动员能力，使嵌入市场组织和社会组织的党组织保持先进性和纯洁性，增强其对党的政治目标的认同程度；
而通过加强党对市场组织与社会组织的领导并在该过程中发挥党员先锋模范作用，则能够进一步带动市场组织与社会组织参与实现党的治理目标。

因此，在社区治理中，组织动员是党组织吸纳与整合社区治理主体、凝聚并激活社区治理资源的重要机制。从一定程度上讲，动员“构成了实现特定治理目标和寻求某种秩序变迁的前置步骤，而动员的机制、策略与技术在某种程度上关乎治理成败”[18]。将社区党建与社区治理相链接，通过推进党建工作增强社区党组织的组织动员能力，引导基层群众、市场组织与社会组织等多元治理主体围绕共同的治理目标合作寻求公共问题的解决方案，是有效利用社区治理资源、降低社区治理成本、提升社区治理效能的可行路径。

党建引领城市社区治理，即在系统推进城市社区党建工作把党的基层组织嵌入社区治理主体的基础上，组织并动员社区居民、相关的市场组织与社会组织等参与治理过程，统筹性挖掘、凝聚和调配社区治理资源，达到社区共建共治的目标。组织动员是党建引领的重要机制。社区作为基层群众自治空间，常规化的科层动员机制因科层组织的缺失而无法在此发挥作用。要加强社区治理，提高基层治理效能，则必须通过替代性的组织力量以吸纳社区治理主体，引领优化社区治理网络。广泛覆盖基层社会的基层党组织，“虽非国家公权力的组成部分，但它们在各自范围内发挥着政治领导、组织动员和落实政策的作用”[19]。通过在市场组织与社会组织等各类社区治理的组织性主体中建立党的基层组织，将党的组织体系延伸至基层末梢，扩大城市新兴领域党的组织覆盖与工作覆盖；
与此同时，基层党建工作的开展将使得嵌入各类组织中的党组织充分发挥领导作用，运用党的思想资源和意识形态资源，使社会治理主体“超越技术主义的工具主义思维，在政治认识层面达成行动共识”，进而实现有组织的集体行动[20]。在这个过程中，基层党组织通过枢纽链接、组织嵌合与行为垂范等方式实现对多元社区治理主体的组织动员，使党建引领治理呈现明显的动员型治理逻辑。

一是以枢纽链接重塑社区治理关系结构。当前，部分城市社区面临着因居民信任关系匮乏而导致的治理低效问题。其中，在单位体制解体后遗留的老旧社区，原来的居民在“职住合一”基础上所形成的情感关联与共同的价值诉求逐渐消解，与此同时城市化进程的加快也导致大量外来人口涌入，使得社区呈现异质化与碎片化共存的形态。而在新型商品房社区，居民之间则缺乏共同的情感基础，难以形成有效的互动关系，导致社区呈现典型的“陌生人”社会格局，社区治理参与度相对较低。因此，对于社区治理而言，重建社区内部情感联系以形成社区治理主体间的信任关系是党建引领治理面临的基本问题。动员型治理的本质在于以社区党组织为枢纽，即在推进社区党建的过程中以社区党组织为中轴引领重塑社区党组织与社区居民、社区居民之间的信任关系，以奠定居民参与社区治理的情感基础。一方面，社区党建要坚持和落实“以人民为中心”这一基本价值遵循。全心全意为人民服务的根本宗旨及其立党为公、执政为民的基本理念决定了中国共产党采取“超越资本主导的资本政治、体现人民利益至上的人心政治形态”的情感治理模式[21]，在实践中，通过情感关怀、情感疏导、情感守护等方式更好地践行群众路线，使社区治理以解决居民实际需求为导向，并依据居民群体与问题类别提出针对性解决方案，以治理绩效获取基层群众对党组织的认同感。另一方面，社区党建应以服务于建设社区治理共同体为目标遵循。社区治理共同体建立于社区治理主体相互信任而能够进行集体行动以实现协同治理的基础上。治理共同体“为普通民众传递一种团结友爱、互帮互助、相互信任的价值观，培育人们的社会认同感，建立人际互信、平等交换的社会公约与规则”[22]，其允许治理主体通过话语交往增强彼此的信任与尊重，进而形成共享价值。在推进社区党建工作的过程中，社区党组织根据社区发展现状创建居民议事平台、吸纳社会组织或培育社区自组织以促进社区集体活动，并且根据社区居民不同群体需求提供定制化服务等，以此使党群之间、群众之间在互动过程中纾解情感梗阻，在建立居民间情感关联的同时也增强居民对社区党组织以及社区共同体的归属感和认同感。

二是以组织嵌合整合并激活社区治理资源。市场经济的发展引致大量市场组织与社会组织在城市空间中萌生，前者不仅具备提供优质公共产品的能力，而且为社区居民提供大量就业机会，对于维持基层社会稳定发挥重要作用。而后者则在为社区提供公共服务的同时，也能够充当居民组织化利益表达的渠道，从而增强弱势群体的表达效能，突破原子化与碎片化治理的弊端。然而，当前如何吸纳并有效利用市场组织与社会组织的治理资源仍然是现代化社区治理面临的基础性难题。动员型治理的逻辑起点在于以党建引领凝聚社区治理主体，在将党组织嵌入市场与社会组织以实现主体整合的基础上，通过组织耦合进一步加强党对市场组织与社会组织的领导，由此使后者获得庇护性发展空间，从而潜在增加社区治理的资源禀赋。一方面，在市场组织与社会组织中建立党的基层组织，在建构区域化党建格局的过程中以组织联动实现治理资源的有机整合。区域化党建强调在基层党组织的领导下通过党政联席会议等联动机制促进区域内组织性治理主体的协作。区域化党建“突破了传统单位制党建的行政化逻辑，而强调通过沟通协商、社会关怀和利益协调等社会化的方式融入社会，以在新的历史时期进一步获取社会的政治忠诚，产生强大的政治凝聚力，并由此而实现对社会的重新整合”[23]。另一方面，将党建需求与市场组织、社会组织的发展需求耦合起来，在加强党的领导的同时进一步厚植社区治理资源。把党建设成为“服务社会、关怀社会、代表社会的主体，这是一个执政党领导社会和发展自身的关键”[1]。因此，在市场组织和社会组织中推进基层党建工作，需要将党建与组织发展实际相结合，以党建工作为核心引领市场组织与社会组织的发展。特别是在社会组织中推进党建工作，能够使社会组织增强与政治体制的关联，在一定程度上获得政治体系的认可，获取组织发展的资源支持与政治信任[24]，进而降低其持续提供公共服务的机会成本。

三是以行为垂范驱动社区治理主体协同共治。通常，社区治理中的积极分子凭借积极的治理参与行为影响社区其他居民，并在该过程中发挥示范带头作用以动员居民，增强其治理参与的主动性。具体而言，一方面，积极分子往往“更有意愿了解国家的政策，并能够理解和掌握国家的话语”[25]。这使得他们在社区治理中发挥重要的桥接作用，不仅能够将党和国家政策转译为易于居民接受的话语，也具备相应能力以将居民的诉求更有效地输入政策体系。另一方面，作为生活于社区中的居民，积极分子“和所在的社区有天然的情感纽带和利益联系，更容易深入社会之中，进行社会动员”[25]。在社区治理中，积极分子通常为社区党员，通过设置党员先锋岗、党员示范岗、党员服务队，划分党员责任区等方式，发挥党员的引领示范作用，凭借其主动的治理参与行为带动基层群众走出家庭“私域”，鼓励他们将更多时间分配至社区公共活动中。在这个过程中，社区居民的交往意愿将大大提升，在推动建立居民互惠型与信任型关系网络的同时，也进一步增强社区居民对社区党组织的服务认同。

“社区工作连着千家万户，要充分发挥社区基层党组织的战斗堡垒作用。”[26]近年来，以提高基层治理效能、推进基层治理体系和治理能力现代化为目标，全国各地城市社区以积极推动党建工作为中轴，转变传统党建工作思维，强化社区党组织在治理中的领导核心作用；
引领开拓社区多重参与渠道，创设制度化协商议事平台，创造多元治理主体理性解决治理问题的空间；
引领创新群众服务机制，整合公共服务资源，把党领导治理的各项优势切实转化为社区治理的实际效能。在这个过程中形成了一系列提升动员型治理绩效以实现党建引领城市社区治理的有效机制。

4.1 建设枢纽型社区党组织，引领构建社区治理整合体系

在城市社区党建引领治理的过程中，社区党组织具有领导社区治理的权威性与正当性，其“上承街道党工委的领导，能够从社区全局的长远利益出发，并且依靠在网络中关键节点的位置，可以无障碍地与其他社区治理主体发生关联，尤其是在上传下达过程中的枢纽作用”[27]。由此，社区党组织作为社区治理的枢纽型领导核心，一方面位于党的组织体系的末梢，依据党的组织原则以及组织职能，其向上能够对接街道党工委以及时反映基层群众的基本诉求，向下则对基层群众发挥政治领导、组织动员与服务功能等，以实现群众根本利益为根本使命；
另一方面以区域化思维引领社区内市场组织、社会组织统筹推进党建工作，引领创建社区治理平台，统合社区治理资源，形成整合型社区治理体系。

其一，以机构合作实现治理过程的系统化运作。“作为官方组织体系的神经末梢，社区既非单纯的行政单元，也非社会学意义上的共同体，而是已经形成了一种党组织领导下的‘社区复合体’，本质上是一种权力结构及其运行方式。”[15]在实践中，以社区党组织为核心，一方面，建立街道、社区与网格三级组织合作的基本结构，并根据治理问题边界进行横向扩展或纵向延伸。其中，街道在社区治理中发挥着统筹治理资源并稳定治理秩序的基本功能。社区治理问题通常与群众切身利益密切相关，而对于诸如环境整治、基础设施建设、公共安全与服务发展等明显超越社区物理边界的治理问题，则通常需要街道协调治理资源。当前，全国部分城市社区广泛应用“吹哨报到”机制，由居民“吹哨”反映问题，网格与社区“接哨”响应，街道协调相关部门“报到”解决。该机制发挥街道协调功能，在横向上突破条块分割部门的协作藩篱，在纵向上破除垂直层级管理的协同障碍，形塑治理资源的协同网络，更有效回应群众的基本诉求，提高党建引领服务供给效能。此外，街道介入社区治理也能在一定程度上规避社区治理的失序问题。国家治理中压力型体制的现实运作将维稳目标逐级下传至街道，使其不得不采取干预措施。因此，街道在派驻党建指导员稳定推进社区党建工作的同时，也通过适度干预群众参与过程来稳定社区治理秩序。另一方面，在社区内部，社区党组织、居委会、物业服务企业与业主委员会共同构成社区治理的权力运作机构。其中，社区党组织发挥领导核心作用。居委会作为传统社区治理的主导机构，通过与物业服务企业合作强化其管理能力，但是“这种合作的本质是国家对新兴市场和社会力量的包容或统合，以免这些力量出现利益的组织化集聚，进而威胁到国家的合法性建构”[28]。业主委员会作为小区业主成立的自治型组织，由业主代表代替业主进行利益表达，能够监督物业服务企业的服务供给过程。社区内部权力结构的多元化及其间的合作导致社区治理格局由传统社区居委会“一元主导”向社区党组织领导的“一核多元”转型。特别是通过在物业服务企业与业主委员会中推动基层党建工作，以党组织联建共建为契机，以服务社区居民为目标，增强物业服务企业服务功能，提高业主委员会履职能力，将多元治理主体有效凝聚为整合性治理力量，以此改变物业服务企业与业主委员会的相对“弱势”地位，在社区治理中实现多元治理主体的衡平式协作。

其二，以资源交换实现治理成本的总体性下降。党建引领治理的核心要义在于通过高质量推进基层党建增强党对治理的领导能力，在此基础上引领多元治理主体建立合作治理框架。在此，党如何发挥其领导作用以有效统筹协调市场组织与社会组织的专业化治理资源则成为城市社区治理面临的重要问题。在传统公共治理中，政府购买服务是调动市场组织与社会组织力量参与治理并优化公共服务供给的主要方式。但是“政府购买服务的主要目标是增加服务供给，实现多元化供给，提高财政资金的使用效率，这一目标与缩减政府规模与削减公共产品的支出相冲突”[29]。在城市社区党建引领治理的发展过程中，有些城市的社区党组织探索以资源交换而非购买的方式吸纳市场组织与社会组织为社区居民提供针对性公共服务，大大降低了社区治理成本。资源交换意味着在吸纳市场组织与社会组织为社区居民提供专业服务资源的同时，社区凭借场所资源与媒体资源为其提供宣传渠道，以潜在增加市场组织的产品销售，并为社会组织开源资金与扩充人力资源提供可能性。资源交换的本质内涵着市场组织与社会组织认同党的领导并在此基础上自愿参与社区公共服务的合作供给过程。在实践中，基于资源交换的公共服务供给通常采用项目制形式。通常，社区党组织首先根据市场组织与社会组织的参与意愿以及服务供给能力制定服务清单，并与后者签订服务供给合同以确保服务供给秩序和服务供给质量，同时充分获取社区居民真实服务诉求形成需求清单。在此基础上确定项目清单，明确市场组织与社会组织的服务供给类别及其承担的职责。在基于资源交换的公共服务供给过程中，基层群众的参与程度较高。社区党组织将以群众满意度为标准评估市场组织或社会组织能否继续提供服务或退出服务清单，这在实现资源最优利用的同时也在最大程度上保证了服务供给质量。而对于市场组织和社会组织，其则能够在向群众提供优质服务的过程中增强发展的社会资本，以此实现共赢。

其三，以空间优化实现治理效率的整体性提升。城市社区党建引领治理应具有一定的空间载体，用于承接党建、政务与社会服务等多重业务。党群服务中心是党领导城市社区治理的坚强阵地以及服务党员和群众的重要平台。在空间建设上，党群服务中心通常设置统一标识和标牌，内部陈列也突出党建元素。这种呈现于物理空间的标识性符号及其内涵的政治象征意义，“引导进入空间的接收者在意识层面将社区工作与党的引领性关联起来，为其认可和接受党组织权威奠定心理基础”，同时在政治社会化的过程中进一步强化党的领导权威的实质内涵[6]。在空间功能上，党群服务中心具有党建信息展示与宣传、党建业务、党群服务等多重功能。其中，党群服务突出社区党委与社区居委会的工作协同。通常，党群服务中心设置社会保障、社会安全、社会救助、社会综治等多个窗口，用于整合并统筹安排社区党委与社区居委会的治理资源，旨在向基层群众提供“一站式”服务，最大程度优化社区服务流程，提高社区治理效率。此外，党群服务中心打造党员与群众的共同活动场域。党群活动与党群议事等功能空间的设置为加强党群交往提供契机，在双向互动过程中党员有机会了解群众诉求，而群众也能够对党员服务和党建引领产生更清晰的认知，以此增强群众对党的领导的认同，并在此基础上重塑社区治理主体间的关系。

4.2 深化党的组织嵌合，引领塑造社区治理网络格局

现代化社区治理以多元主体协作参与为特征。其中，社区党组织发挥领导核心作用，组织动员社区居委会、业主委员会、物业服务企业、市场组织与社会组织、基层群众等协同参与治理。社区党组织有效引领的前提在于拓展党的组织体系覆盖范围，以党建联建共建组织社区治理主体并动员其进行协同治理。“在现行的中国社会结构下，基层党组织只有‘内生性地’嵌入到城市基层社会治理结构中，才能实现‘引领’。”[9]要提升动员型治理效能，推进城市社区党建引领治理，则需要通过延伸党的组织体系，将党的组织嵌入社区多元治理主体，在党的领导下建构社区网络治理格局。

其一，完善社区党的组织架构，增强对基层群众的组织动员。组织动员基层群众参与社区治理是社区党组织的重要职责。当前，在一些城市社区中，党组织动员的社区治理主体仍然主要集中于中老年人与离退休人员，由此导致的问题是，“即便居住在同一个社区的居民，相互间已经缺乏传统社区的共同情感基础、共同利益与组织目标，这进一步挤压了人们参与公共事务的积极性，难以建立起实际的互动”[30]。如何组织动员年轻居民参与社区治理，是社区治理面临的重要问题，也是建设“人人有责、人人尽责”的社区治理共同体的题中之意。“中国共产党最根本的功能是联系和动员社会。”[31]20在推动党建引领城市社区治理的过程中，通过搭建完整的社区党建组织架构，打造“社区党组织—网格党支部—楼院党小组—党员中心户”四级网络，形成社区党组织统筹协调、网格党支部协同联动、楼院党小组带动示范、党员中心户帮联服务的网络型治理机制，在打通社区治理“最后一米”、破解社区治理瓶颈的同时，增强对年轻居民的组织动员，引领其走出家庭“私域”而参加到社区公共活动中，建立居民间互动式关系网络，并在该过程中增强对居住社区共同体的归属感和认同感。

其二，党的组织嵌合市场组织与社会组织，统筹治理资源并引领其形成治理协同优势。社区治理事务的复杂性、社区治理资源的碎片化以及基层群众高效获取优质公共服务的基本诉求要求市场组织与社会组织参与社区治理。然而，当前部分社区仍然面临市场组织与社会组织的治理缺位问题。其中，市场组织通常因“成本效益分析惯性左右其治理参与频率，产出效益差的项目较难进入其视野，即使参与也较为形式化”[32]。此外，社会组织的发展也受制于“权宜性”与“碎片化”的制度安排，因而“无法形成基于稳定、透明制度环境的长远发展预期。在此情境下，一些社会组织开始呈现工具主义的发展特征”[33]。在此背景下，将党的组织嵌入市场与社会组织，其意义不仅在于通过党建联建完善党的区域化组织网络，更重要的是引领市场组织与社会组织规范发展，以建立社区治理的网络型结构，优化社区公共服务供给。具体而言，在市场组织中成立党组织，以引导市场组织明确其在社区治理中的定位，增强其作为社区治理服务供给的主体意识，自觉履行企业社会责任。在社会组织中成立党组织，一方面，引领社会组织有序发展，弥合当前双重管理体制的弊端，以党组织对社会组织的有效领导消除社会组织的体制外发展隐患，特别是通过赋予组织精英和骨干以政协委员等政治身份而增加社会组织获取体制资源的机会[34]，增强发展的持续性与稳定性。另一方面，组织嵌入并非仅仅意味着在社会组织成立党的组织，更重要的是以党的政治价值与政治理念嵌合社会组织发展理念。在很大程度上，社会组织的成立与发展不仅拓展了城市居民公共服务的供给主体，而且作为城市居民组织化利益表达的介质，能够有效解决因利益碎片化与原子化造成的基层治理低效等问题。中国共产党坚持以人民为中心的发展思想，贯彻全心全意为人民服务的宗旨。以基层党建引领社会组织发展，即把党为人民服务的政治思想与社会组织提供公共服务的发展理念相结合，以更好引导社会组织参与社区治理并发挥其治理功能，使其充当党群矛盾的缓冲器、治理沟通的过滤器以及治理秩序的调节阀，破解社区治理难题的同时稳定社区治理秩序。

其三，探索建设政治引领工程，引导建构“三位一体”合作治理格局。物业服务企业与业主委员会是社区治理的重要主体。在物业服务企业与业主委员会成立党的组织，探索发展“红色物业”与“红色业委会”政治引领工程，将党的全心全意为人民服务宗旨嵌入其中，不仅使抽象的政治宗旨得到具象化的表达与阐释，而且使群众能够更具体地感知基层党组织的服务供给，这有利于更好发挥基层党组织的动员功能。其中，“红色物业”以在物业服务企业推动基层党组织建设为核心，通过与社区党组织的联动，将物业服务企业打造成为党组织服务社区居民的重要力量，增强党组织引领物业服务企业的服务效能。此外，“红色业委会”则在建立业委会党组织的基本前提下，实现街道、社区、网格党组织成员参选业委会委员，在增强业委会治理地位的同时也进一步发挥党员的先锋模范作用，提高业委会的服务效能。“红色物业”与“红色业委会”的成立，使得城市社区逐渐形成社区党组织领导下的社区居委会、物业服务企业与业委会三方联动的社区治理新格局，增强社区居委会的服务协调能力，提升物业服务企业的服务供给水平以及业委会的服务监督水平，实现三方同向发力。

4.3 发挥党员先锋作用，引领激活社区治理主体参与动能

提高党建引领治理效能，推动社区治理体系和治理能力现代化，不仅需要充分发挥社区党组织的领导核心作用，联动多元治理主体，整合碎片化治理资源，也需要发挥党员先锋模范作用，提升治理垂范效应。通过推进城市社区党建工作，加强对党员的教育与培训，使其始终牢记并履行联系服务群众的基本职责。通过加强对党员的考核与监督，则能够最大限度发挥党员的示范带头作用，以动员多元治理主体参与社区治理，激活参与动能。

其一，发挥社区党员联系服务群众优势以带动群众参与治理。在本质上，社区党员具有双重身份。一是党员的政治身份，该身份使其具有强烈的政治履责意识，能够自觉坚守党的政治立场、践行党的政治路线、严守党的政治纪律。因此，在社区治理中，党员严格贯彻落实党全心全意为人民服务的政治宗旨，以联系并服务群众作为基本职责。在这个过程中，党员高效、优质完成志愿服务的过程将对基层群众形成示范效应，将先锋模范作用转化为动员居民参与社区服务的基本动力。二是党员作为社区居民的社会身份。一方面，党员与群众的共同生活体验以及邻里间的良性互动关系使其能够在获取群众需求信息时，降低沟通成本，提高沟通效率；
另一方面，作为生活于此的社区居民，他们也能够相对理性地感知社区治理现状，并且相对清晰地认知社区所面临的治理难题。在此基础上，相较于普通群众，他们拥有更多有效的决策信息输入机会，以增强社区党组织的决策效能，降低决策执行成本。

其二，完善在职党员“双岗双责双报到”工作模式以引导市场与社会组织参与治理。创新社区治理，提高党建引领社区治理效能，需要社区党员具备创新精神，敢于创新、勇于创新。然而，当前部分社区党员干部老龄化现象严重，存在专业素质不高、工作能力不强等问题，这抑制了社区党建引领治理创新的动力。此外，部分社区人才引入机制与保障机制不健全，党员干部更新慢，导致对党建工作方式的认知相对固化，对党建引领治理的工作方式、机制及其重要性理解不到位，进一步阻碍了社区党建创新。实施辖区内机关企事业单位在职党员回社区党组织报到，吸纳在职党员参与社区志愿服务，不仅能够加强对在职党员的组织管理，实现在职党员服务社区常态化与长效化，更重要的是能够通过“双报到”机制实现社区与机关企事业单位党建共建联建，使后者能够立足组织优势、资源优势与智力优势，发挥治理创新优势，“一方面开发既有的正式制度和机制的潜力，让政党、政府等国家权力机关以及传统的群团组织发挥新的机能。另一方面，激活企业、社会组织、社区的功能，让它们在社会治理中发挥应有的作用”[35]，以推进社区治理创新。

城市社区治理是国家治理的基础领域，关系到国家治理根基的稳固。党建引领治理凸显中国共产党全面领导制度的显著优势。社区作为社会自治单元，需要通过加强社区党建，发挥社区党组织领导核心作用，贯彻落实党的基层治理的路线、方针、政策，引领构建并创新社区治理机制，以实现社区群众的切身利益。以动员型治理为内在机理的党建引领社区治理，在坚持人民主体地位、以人民为中心的治理内核的同时，强调党对基层社会的组织动员，以说服或吸引社区治理主体积极参与社区治理过程，以有效的集体行动共同制定社区治理问题的解决方案，协同供给公共产品与公共服务，在消解社区治理风险的同时巩固基层社会的稳定秩序。因此，党建引领是社区治理现代化转型的必然选择。党建之所以能够发挥引领功能，其原因在于通过基层党建使基层党组织更好发挥组织动员功能以吸纳多元治理主体并激活社区治理资源。党建引领治理由此内蕴典型的动员型治理逻辑。要推动党建引领城市社区治理现代化，则应进一步增强动员型治理效能，以提升党建工作质量为基本要求，完善以社区党组织为核心的党建组织体系，拓展党的组织体系覆盖，发挥党员先锋模范作用，以组织动员社区治理主体、协同社区治理资源、激活社区治理资本，切实把社区治理制度优势转化为实际的治理效能，推进基层治理体系和治理能力现代化。