健全党和国家监督体系的基本遵循

于 红

党和国家监督体系是我们党在长期执政条件下实现自我革命的重要制度保障。党的二十大报告指出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”这一重要论述为新征程上健全党和国家监督体系指明了方向，提供了基本遵循。

解决好对权力的制约和监督，跳出治乱兴衰的历史周期率，是巩固党的执政地位、确保党长期执政的关键所在。1945 年，毛泽东在著名的“窑洞对”中提出“民主新路”，开启了用民主监督跳出治乱兴衰历史周期率的实践探索。

党的十八大以来，中国共产党下决心破解“对权力的监督和制约”这一世界性难题，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，直面党内突出问题，加强对权力运行的制约与监督，找到了跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案——自我革命。习近平总书记多次提及当年的“窑洞对”，指出这番对话至今对我们党都是很好的鞭策和警示。习近平总书记一再告诫全党，要牢记毛泽东提出的“我们决不当李自成”的深刻警示，着力解决好“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史性课题。习近平总书记指出：“我们必须高度警省，永远保持赶考的清醒和谨慎，驰而不息推进全面从严治党，使百年大党在自我革命中不断焕发蓬勃生机，始终成为中国人民最可靠、最坚强的主心骨。”①习近平：《在二十届中央政治局常委同中外记者见面时的讲话》，《求是》2022年第22期，第7页。这表明我们党时刻保持着对解决大党独有难题的清醒和坚定，体现了我们党以自我革命精神永葆党的先进性和纯洁性的政治自觉、思想自觉和行动自觉。跳出治乱兴衰的历史周期率，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福，是中国共产党需要永远面对的重大考题。

在党和国家各种监督形式中，党内监督是最基本的、第一位的监督，是居于主导地位的监督。强化党内监督是党的建设的重要基础性工程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面从严治党，压紧压实党委（党组）主体责任和纪委监委专责监督责任，明规矩、严制度，构建了完整的党内监督体系，充分发挥监督的制度优势。

党内监督是全党的任务，第一位的是党委（党组）监督。党中央的集中统一领导是坚持和完善党和国家监督体系的根本保证。党委（党组）主体责任在全面从严治党、强化党内监督中具有牵头管总作用。从党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“两个责任”，即“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任、纪委负监督责任”，到《中国共产党纪律处分条例》提出“全面从严治党主体责任”；
再从《中国共产党党内监督条例》提出“党委（党组）在党内监督中负主体责任”，到《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》明确党委（党组）落实全面从严治党应遵循的原则、责任内容、责任落实、监督追责等，我们党不断完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，把管理和监督的主体责任制度化并贯穿我们党领导经济社会发展全过程；
强化党的组织在同级组织中的领导地位；
加强对所管理的领导干部特别是主要领导干部的监督。可以说，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全方位、立体式推进党内法规体系建设，紧扣管党治党责任链条，扭住责任制这个“牛鼻子”，抓住党委（党组）这个关键主体，推进从严治党主体责任。这些在管党治党过程中得到成功实践的重要方法，也必将在今后全面从严治党实践中发挥更大作用。

强化落实纪检监察有效追责问责的监督责任，更加突出全面覆盖。党的十八大以来，通过一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革，强化了纪委监委的政治机关和监督专责机关定位，形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”协调衔接的权力监督格局。通过纪检体制改革，强化纪委的监督责任。2014 年5 月，中央纪委召开“三转”专题研讨会，以党章为根本遵循，聚焦主业主责，着力推进转职能、转方式、转作风。之后，《中国共产党党内监督条例》将纪委定位为“党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责”，党的十九大通过的《中国共产党章程（修正案）》以党内最高法规的形式强化纪委的这一职责定位。党的二十大通过的《中国共产党章程（修正案）》在各级纪委主要任务中又增写“推动完善党和国家监督体系”的重要职责。通过国家监察体制改革，强化纪委监委合署办公效能。实行纪委监委合署办公是被实践证明的成功做法，是我们党监督体制机制的重大创新。党的十八大以来，中央深化国家监察体制改革，探索对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，组建国家、省、市、县四级监察委员会，并与同级纪委合署办公，纪委的监督执纪问责职责和监委的监督调查处置职责相互贯通，建立起统一决策、一体化运行的执纪执法权力运行机制，推进形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督协调衔接的监督格局，建立健全巡视巡察上下联动格局，推动党内监督具体化、精准化、常态化。通过完善派驻制度，增强派驻监督实效。党的十八大以来，中央纪委国家监委调整派驻机构设置，分类推进派驻机构改革，实现派驻监督全覆盖，有效发挥派的权威和驻的优势，增强派驻监督“探头”作用的权威性和有效性。2022 年6 月，中共中央办公厅印发《纪检监察机关派驻机构工作规则》，全面系统规范各级各类派驻机构的组织设置、领导体制、工作职责、履职程序、管理监督等，从制度上保障派驻机构依规依纪依法履行职责。派驻机构兼有履行监督执纪问责和监督调查处置的双重职责，有利于更好发挥派驻监督作用，推动新时代纪检监察派驻监督工作高质量发展。

强化对监督主体的监督，不断提升监督实效。习近平总书记指出：“纪检监察机关要马克思主义手电筒既照别人更照自己，不能只照他人、不照自己……纪检监察机关不是天然的保险箱，监察权是把双刃剑，也要关进制度的笼子，自觉接受党和人民监督，行使权力必须十分谨慎，严格依纪依法。”①习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第244页。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着力解决“谁来监督纪委、防止‘灯下黑’”这个“监督者要接受监督”的问题。②同上。自2014年起，中央纪委国家监委逐步在全国建立健全相对独立、职能完整、覆盖系统的纪检监察干部监督机构，强化自我约束和监督；
党和国家先后出台了《中华人民共和国监察法》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》《监察机关监督执法工作规定》等一系列法规制度，健全对纪检监察机关监督管理的内控机制，加强对纪检监察干部监督工作的指导督导和示范引领，建设高素质专业化纪检监察干部队伍，保证监督工作取得实效。

党的二十大报告指出：“推进政治监督具体化、精准化、常态化，增强对‘一把手’和领导班子监督实效。”③习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第66页。这指明了新征程政治监督的方向。

突出重点监督对象，抓好领导机关和领导干部，特别是主要领导干部的监督，提升监督效能。将党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部作为党内监督的重点，抓住了全面从严治党、强化党内监督的关键。党的十八大以来，党中央高度重视党的委员会的“指挥部”和“一把手”的“领头雁”作用，紧盯“关键少数”、关键岗位，抓住干部选拔任用工作这一重点环节和重点部位进行监督，从源头上抓好干部素质，防止用人上的不正之风。突出政治监督这个重点，有效开展日常监督和长期监督，精准有效运用监督执纪“四种形态”，健全发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，健全完善一系列规范领导干部权力运行的制度措施，形成与新时代全面从严治党相适应的监督制度体系。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》首次将党的中央组织的监督单设一章，规定“党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作”“中央政治局委员应当严格执行中央八项规定，自觉参加双重组织生活，如实向党中央报告个人重要事项”。④《中国共产党党内监督条例》，人民出版社2016年版，第6—7页。条例没有对中央部委和地方党委制定实施细则作出授权规定，体现全党必须一体执行，防止搞变通、打折扣，充分体现了“党内监督没有禁区、没有例外”。⑤同上，第2页。2021 年6 月，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（以下简称《意见》）公布，这是党内首个针对“一把手”和领导班子开展监督的专门文件。《意见》着眼健全和完善党和国家监督体系，强调对“一把手”和领导班子监督要突出以“五个强化”为重点的政治监督，并从加强对“一把手”的监督、同级领导班子监督和下级领导班子的监督三个方面明确监督职责任务，健全制度机制，具有很强的针对性和操作性，有效破解对“一把手”监督和同级监督难题。

用好巡视成果，发挥巡视利剑作用，高效推进问题整改。政治巡视本质上是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督，是加强党内监督的战略性制度安排，是全面从严治党的利器。习近平总书记指出：“巡视监督具有催化剂作用、强化作用。对制度框架是否有效运转、对一把手是否认真履职、对纪检机构是否有效工作，都能起到点睛作用。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面深化政治巡视，建立完善巡视巡察上下联动格局，注重巡视整改和成果综合运用，高质量完成一届任期内巡视全覆盖任务，改变了过去只注重事后监督的做法，强化了事前监督和事中监督，加大巡视整改和成果运用力度，促进真改、实改、深改、持久改，有效破解党长期执政条件下自我监督的难题。实践证明，巡视监督是党内监督和群众监督相结合的有效方式。

习近平总书记指出：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。”①《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第207页。“只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。”②同上，第213页。《中国共产党党内监督条例》在《总则》中明确规定“坚持党内监督和人民群众监督相结合”，首次对“党内监督和外部监督相结合”作了专章规定，对我国社会主义监督体系内的各种监督形式提出明确要求、作出制度性安排，持续推动各类监督有机贯通融合。聚焦监督重点。所有监督都向管党治党的重要领域和重大问题聚焦发力，向人民群众反映最强烈、矛盾最突出的问题聚焦。推动各类监督贯通协调。形成了以党内监督为主导，人大监督、审计监督、群众监督等多种监督贯通协调，纪律、监察、派驻、巡视等四种监督全覆盖的统筹衔接机制，形成常态长效的监督合力。一体推进“三不”体制机制建设。习近平总书记强调有权必有责、有责要担当、失责必追究，通过监督管理机制、权力制约机制、责任追究机制的建立健全，形成一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，真正把权力关进制度的笼子。这既是我们党对党风廉政建设和反腐败斗争的经验总结和规律认识，也是在监督实践中要一以贯之的科学方法和实践路径。

新征程上，全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上。完善党和国家监督体系已经进入贯通集成、有机协作的新阶段。走好新的赶考之路，既应重视党内监督的主导地位和引领作用，也应增强各类监督的关联性、互动性，更好发挥党内监督和外部监督的合力作用，进一步推动党和国家监督体系更加健全完善、更加贯通协调、更加科学高效，保证权力在阳光下运行。