巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究进展及展望

高军波，张欣怡，喻 超，马志飞

(信阳师范学院a.精准扶贫与乡村振兴软科学研究基地;b.旅游学院;c.地理科学学院，河南 信阳 464000)

贫困一词的内涵自有研究以来，研究方向从仅考虑经济水平的收入贫困，到发展能力贫困进而到权利贫困的转变，逐渐呈现多维特征[1]。以条件剥夺、能力剥夺为本质，福利缺失为特征的多维贫困问题成为新的研究对象[2]。因此，中国全面打赢脱贫攻坚战，消除农村绝对贫困人口并不意味着贫困终结，发展的不平衡不充分问题仍长期集中在农村地区。党的十九大正式提出乡村振兴战略，编制《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，并以2020年、2035年和2050年为节点制定了乡村振兴三大阶段性目标任务。面向2035年“乡村振兴应取得决定性进展、农业农村现代化基本实现”的阶段性目标，党中央提出自2021年起设立5年过渡期，以实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接。因此，梳理脱贫攻坚与乡村振兴理论逻辑与实践关联，有助于促进两大战略有效衔接。

近年来，脱贫攻坚与乡村振兴的理论逻辑研究进展丰富，在脱贫攻坚内涵、乡村振兴定义及两大战略理论关系探讨方面形成了诸多共识。首先，两大战略在阶段、目标、任务和特征上存在区别。一是战略阶段区别。脱贫攻坚战略瞄准于第一个百年奋斗目标阶段，乡村振兴战略着眼于第二个百年奋斗目标[3]。二是战略目标区别。脱贫攻坚战略目标侧重于保基本、保兜底，乡村振兴战略目标重在解决发展问题，兼顾解决生存问题[4]。三是战略任务区别。脱贫攻坚战略任务在于着力解决农村存在千年的绝对贫困问题，乡村振兴战略任务是缓解相对贫困问题[5]。四是战略特征区别。在时限上，脱贫攻坚战略具有紧迫性特征的短期政治任务，乡村振兴战略是具有长期性的战略[4]。在规划上，脱贫攻坚战略侧重定向施策、集中攻克，乡村振兴战略则侧重顶层设计、整体规划[6]。在政策上，脱贫攻坚战略重在具体对待，微观施策，乡村振兴战略则涵盖农村所有原住民及参与建设的外来人员，建立更具包容性的普惠政策体系[7]。其次，脱贫攻坚战略与乡村振兴战略的交互关系研究呈现从相对独立到逐渐融合的过程。一方面，脱贫攻坚为乡村振兴夯实基础。脱贫攻坚战略为乡村振兴提供了组织前提和物质基础，为乡村治理体系建设和中国农村的改革发展积累了有益经验[8]。另一方面，乡村振兴为脱贫攻坚指引方向。两大战略目标呈现接续性、联动性特征[9]。接续性在于，脱贫攻坚战略是优先任务，乡村振兴战略是全面升级[10]。联动性在于，乡村振兴战略所绘就的规划蓝图为脱贫攻坚战略树立远景目标、提供力量保障，脱贫攻坚战略的完成不以牺牲或弱化乡村振兴远景目标为前提[6]。

本文通过梳理巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的现有研究，结合地方发展实践，从产业兴旺、生态宜居、乡风文明和治理有效等四个方面进行研究进展梳理，提出理论思考与实践展望，为脱贫攻坚与乡村振兴两大战略有效衔接厘清思路、明晰任务、确立目标。

(一) 脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的承接性认知

自乡村振兴战略提出以来，诸多学科立足国家减贫工作发展历程及政策演变趋势，认为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的研究对象是其内在逻辑与实现机制[11]。在两大战略的内在逻辑、实践机制及路径导向上均存在突出的承接性特征。

1.内在逻辑的承接性

脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在逻辑包含战略定位、政策衔接及路径关系的逻辑思路梳理与分析。首先，战略定位研究具有承前启后的战略承接性，揭示出脱贫攻坚与乡村振兴战略不但具有相辅相成、接续前进的逻辑关系，而且在两大战略交汇时期具有重要理论与实践意义[12]。其次，政策衔接研究具有承上启下的政策承接性，通过剖析脱贫攻坚与乡村振兴政策的共性与差异，探索过渡时期政策衔接的逻辑关系[13]。再次，路径关联具有承接性，基于脱贫攻坚以来多学科理论基础，构建脱贫攻坚与乡村振兴衔接路径框架，系统阐释实践路径内部及路径之间的逻辑关系[14]。

2.实践机制的承接性

脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是多向度、多维度、多梯度的[15]，通过构建实践机制框架，从脱贫攻坚与乡村振兴衔接责任主体机制、政策衔接机制及统筹规划机制等方面，协同推进脱贫攻坚与乡村振兴的衔接。首先，在责任主体机制方面，以脱贫攻坚领导机制与工作体制为基础，与乡村振兴组织机构协同整合资源要素，构建多元主体领导责任制[10]。其次，在政策衔接机制方面，以脱贫攻坚政策内容对标乡村振兴五大目标，开展政策分类与政策更新研究，建立脱贫攻坚与乡村振兴政策内容共通机制[16]。再次，在统筹规划机制方面，强调突出规划的引领作用。应分层、分级、分类统筹脱贫攻坚与乡村振兴交叉事项清单，以具体规划协调带动提升区域间的融合互通水平。

3.衔接路径的承接性

脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的现有成果多是基于两大战略衔接内在逻辑与实现机制基础上的路径探索，包括以政策为导向和以困境为导向展开探讨。一方面以脱贫攻坚政策为导向，认为仍应构建与乡村振兴目标相融合的减贫政策框架[2]，处理好脱贫攻坚政策体系框架下稳定政策和完善政策的关系[17]，明确政策的退出、延续、加强、转化和新设[5]，将乡村振兴的顶层设计与衔接过渡时期的微观政策有效衔接。另一方面以脱贫攻坚完成后乡村现存问题为导向，就解决乡村生产、生活、生态空间内各类实际问题为宗旨[18]，提出脱贫攻坚与乡村振兴衔接路径，从而促进乡村内生发展动力，提升乡村价值，衔接乡村振兴五大目标。

(二) 脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接路径设计

脱贫攻坚与乡村振兴衔接的关键在于路径衔接[19]，现阶段研究多以乡村现存问题为导向，就如何将脱贫攻坚成果与乡村振兴战略平稳过渡，从产业扶贫、生态扶贫、精神扶贫、党建扶贫等四个方面的衔接展开多角度、多途径的路径探索。

1.产业扶贫与产业兴旺衔接

(1)以乡村旅游为基础推动三产融合

特色扶贫产业是农户脱贫的基本路径和重要方式，大量特色产业布局为农村经济发展奠定了产业基础，基础设施的不断完善为乡村旅游创造条件。乡村旅游作为三产融合的重要表现形式，当前研究多以乡村旅游为基础推动三产融合，从特色产业管理出发，结合乡村资源特色加以数字技术辅助。首先，要规范乡村特色产业发展模式。在产业管理中优化产业顶层设计与产业发展结构，规范建立产业清单[18]。其次，要以乡村资源环境及人文特点为基础，厘清政府与市场的关系。发挥政府、市场与社会多元主体的协同共治作用，通过技术研发和品牌打造，实现乡村生态资源再升值[20]。再次，注重乡村旅游等产业与“互联网+”等数字技术相结合进行市场信息体系建设，并提供以“农金村办”为核心的金融保险服务，完善财政资金监管机制[15]。

(2)引导小农户对接融入市场体系

小农户是乡村的现实主体，我国将长期维持小农生产格局。脱贫攻坚战略时期通过各类就业帮扶政策将小农户初步引入市场化组织经营主体，为小农户实现就业以及自主创业创造了条件。当前研究通过捋清小农户与市场的关系，坚持把小农户作为新型农村创客的创新主体地位，引导小农户对接融入市场体系。首先，以小农户为主体，明确新型农民的职业定位。从小农户需求出发开展就业创业培训，以市场需求为导向将小农户融入乡村农业产业链[21]，全面提升小农户适应现代化农业发展的能力[16]。其次，要在公益性岗位基础上优化“以工代赈”形式，吸纳乡村人口参与乡村建设[22]。再次，要创新小农生产经营模式与新型经营主体的联结机制。通过激活农民专业合作社价值功能，鼓励农户联动合作、家庭农场等，构建巢状市场等新型小农扶贫模式载体[2]。

2.以土地综合整治为核心优化人居环境

乡村面貌在脱贫攻坚战略期间逐步得到改善。然而在生态、生活、生产环境的整治工作中还存在推进不平衡现象[23]。乡村生态环境是脱贫攻坚战略与乡村振兴战略衔接的空间交互点[24]，土地整治是调控人地关系的重要手段，应以土地综合整治为核心优化人居环境。一方面，要通过开展土地整治工程以调整土地权属，实现土地利用功能的供需平衡[25]。另一方面，优化人居环境要结合空间规划综合整治。在乡村整体规划中，工作重心应逐步转向村容村貌提升[26]；
政策重点应转向环境改造和生态宜居建设[5]，完成易地扶贫搬迁迁出地的生态修复和治理工作[27]；
规划要点转向优化乡村“三生”空间结构，以交通道路建设和网络信息建设为骨架，分区分类制定个性化村容村貌升级规划[23]。

3.促进公共服务均等化拓宽民生保障

在脱贫攻坚时期公共服务供给机制未能展现农户需求，易造成供需错位现象[28]。在三农服务与社会保障体系中，在信息化改造、养老保障体系和教育保障范围等方面仍有较大提升空间。农村公共服务应以需求为中心进行公共服务数字化转型，缩小发展差距。一方面，在面向三农服务体系建设上，促进三农公共服务普惠化。一是提升乡村信息化改造水平，进行乡村数字化建设与智能化升级填补信息洼地[27]；
二是农村普惠金融服务力争“整村授信，户户有信”，提升金融机构服务水平与积极性[6]；
三是加强物流体系建设，提升仓储保鲜能力畅通产销对接[3]。另一方面，应在低收入人口常态化帮扶机制上，探索常态化社会保障体系。一是改善弱势群体社会保障力度及救助措施[1]；
二是在确保医疗服务保障适度性与财政可持续基础上，重视统筹县乡村医疗体系建设，探索基层“医疗+养老”模式[16]；
三是扩大教育保障体系范围，教育帮扶应覆盖农村地区学前教育普及率和高中(职业学校)入学率[12]。

4.精神扶贫与乡风文明衔接

(1)以榜样引领为激发致富活力

脱贫攻坚战略以扶志与扶智相结合，涌现出一批兼具致富意愿与致富能力的脱贫典型、致富能手。但在脱贫过程中农户主体性认知仍不明确[2]，农户创业致富动力未被完全激发。精神扶贫与乡风文明衔接路径，往往以提升农户主体性认知为基础，通过榜样引领以提升农民可持续发展能力和自主发展意愿。一方面，强化农民主体地位认同。应瞄准农民群众最关心的现实问题，通过政策、市场、社会赋权提升农民身份认同、职业认同、文化认同[29]，从而提升农民对于自身主体地位的认同。另一方面，以榜样引领激发农民创业致富活力。精英榜样有助于激发农民自主性，引导农民从“我能脱贫”到“我要振兴”转变[17]。与此同时，加强思想引领[3]，开展乡村文化建设，通过文化教育[16]等举措激发致富信心，增强农民自身发展动力。

(2)传统文化赋能乡村精神文明建设

在脱贫攻坚时期文化教育类帮扶措施提升了贫困人口的整体素质，但从整体上看，乡村整体文明程度及居民文化素质亟待提升。一方面，提升乡村整体文明程度要立足乡村文化之根，保护、传承、发展具有地域特色的乡风民俗及传统文化。将文化资源人格化、资本化、权力化和融合化形成文化资本[30]，充分发挥乡村自身文化价值，进而实现乡村文化治理。另一方面，由于乡村精神文明建设的根本是推进“人的现代化”[23]，提升农村居民整体文化素质应探索从“城市文化下乡”到“乡村文化振兴”结构转型[31]。以宣传教育、知识培训及“数字反哺”等方式，通过融媒体、乡村图书馆等公共文化服务，引领农村居民的行动自觉，提升其整体文明素养[9]。

5.党建扶贫与治理有效衔接

(1)以乡村自治为重点建立治理机制

党建优势转化扶贫效能是全面打赢脱贫攻坚战的核心引擎，形成了多主体协同治理贫困机制。面向乡村振兴战略，基层党建工作理念需更具服务性。因此，乡村自治应根据乡村资源与村治权利强弱关系，针对乡村领导班子与农户交流渠道实行不同自治模式[23]。一方面要借鉴脱贫攻坚经验，完善组织机制，协调驻村干部与村两委关系。加强村干部能力培训与思想引领，提升基层村委会服务意识与运行效率[33]。另一方面要与农户建立良好沟通机制[1]。一种模式提倡以村社为主导整合资本与农村资源[34]，调动各类经营主体共同开展融合治理；
另一种模式认为需以乡村精英治理参与“自治赋权”[35]，发挥村规民约作用。前者将分散小农户组织化，有助于行政推动，提升乡村自治效能，但需坚持以小农户为主体，防止村社组织截留资源，改变资金用途[36]；
后者强化了乡村能人话语权，有利于提升乡村精英参与村庄治理热情，但需以村两委规范精英行为，防止精英异化[37]。

(2)内培外引扩充基层治理队伍

乡村建设与乡村治理重点是解决人的问题，培育年轻态、专业化的乡村治理队伍是党建扶贫与治理有效衔接的关键。乡村人才主要包括本土人才和引进人才[6]，脱贫攻坚时期创新了一系列人才培育、储备和引进机制，如何留住外引人才是现存主要问题。一方面，实现乡村内部的人才重塑。优化基层干部结构，将政治过硬的致富能人培养为基层干部后备力量[26]，从而提升组织振兴的内在动力和能力水平。另一方面，吸引能人返乡、人才下乡。要打通服务乡村发展渠道，针对不同人才类型需求，设立长期留职乡村奖励机制[34]、短期动态轮岗人才激励机制[18]，健全覆盖乡村人才引进的基础设施与公共服务保障[35]，激发人才下乡动力。

(三) 研究进展述评

当前巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的相关研究，主要是梳理二者的区别与联系，基于此，它们从各学科视角出发进行脱贫攻坚与乡村振兴衔接的路径设计和实践探索。然而，现阶段就理论认识的完善、理论框架的构建、路径设计的思路及路径实践的逻辑仍需进一步思考，以适应理论与实践发展需要。

1.衔接理论认知的完善：从战略关系到目标关联

基于过渡期承接性特征，现有成果从两大战略关系探讨出发，研究衔接的基本内涵及衔接路径的相互关系。较少关注乡村振兴多维目标内部的理论逻辑与实践关联，存在“就战略关系谈战略衔接”的现象，致使实践探索也多从现存困境为导向探索衔接路径。后续理论研究应以两大战略内涵关系为出发点，探讨乡村振兴目标的内部关系，以乡村振兴目标需求为导向，构建具有承接特性的衔接理论框架与政策优化体系，通过理论与实证探讨相结合，实现靶向性与复合性政策兼容、特惠性与普惠性政策兼具、紧迫性与长期性政策共存。

2.衔接理论框架的构建：从顶层设计到区域落地

当前研究重在建立以脱贫攻坚时期体制机制和政策举措为基础的宏观衔接体系框架，研究进展丰富，视角多样。但我国地域类型多样，乡村地域类型更为复杂，脱贫攻坚与乡村振兴衔接典型区域研究在空间上呈零散化、破碎化特征，部分研究区域不够典型，典型地域衔接框架未成体系。致使衔接的理论框架在落实过程中，易出现地域异质性不强、区域适配性不高、路径同质化趋向等问题。后续研究应着重构建区域性脱贫攻坚与乡村振兴衔接框架，将顶层设计框架的普适性理念、方法与区域性特征相结合，构建基于地域差异的衔接框架，将顶层设计落实到区域发展。

3.衔接路径的设计理念：从单维聚焦到多维协调

现阶段衔接路径设计理念以单维聚焦、分散研究为主。主要认为在产业方面应以小农户为乡村发展主体，以乡村旅游推动三产融合。在生态方面应通过土地综合整治和公共服务均等化保障人居环境和基本民生。在精神文明方面要充分发挥强化精英榜样引领和传统文化推动作用。在基层治理方面需以“内部培养能人，外部引进人才”为核心，降低乡村基层干部对在驻村工作队及驻村第一书记的依赖性。并且通过构建乡村自治为核心的治理体系，形成乡村治理新格局。但由于当前衔接路径研究的总体设计理念不明确，导致研究内容庞杂、研究领域分散、研究观点不一的现象，部分路径设计仅是“隔靴搔痒”，未能精准直击衔接痛点对症下药。后续应明确多维协调的总体路径设计研究理念，厘清“巩固拓展脱贫攻坚成果”与“衔接乡村振兴”的内在逻辑，并基于此开展路径设计。

4.衔接路径实践的逻辑：从短期目标到阶段落实

我国城乡发展及乡村内部问题由来已久，横纵问题交织使得推进城乡融合和农业农村现代化之路更具长期性、复杂性。因此，全面推进乡村振兴以加快农业农村现代化征程不能试图一步到位，过渡期衔接路径同样如此。现阶段衔接路径的实践框架构建多针对现存乡村发展困境，提出解决问题的相应路径较少对标乡村振兴总目标。后续应对标乡村振兴总目标，联系区域发展目标及要求，结合区域异质性特征，明确具有阶段性研判的衔接任务及目标，促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。

(一) 理论展望

1.强化乡村振兴五大目标的交互关系与融合机制研究

乡村振兴五大目标涉及农业、农村、农民多维度多领域发展，应在厘清脱贫攻坚与乡村振兴内涵及关系的基础上，系统剖析乡村振兴五大目标内在交互联系，探索五大目标相互促进、融合发展的机制(见图1)。首先，把产业兴旺作为乡村振兴的首位目标，是解决农村一切问题的前提。乡村产业生态化进程有助于乡村经济增长和生态保护两手抓，对乡村治理现代化产生积极影响，使乡村居民主动接受现代社会文明，提升现代化程度。其次，生态环境是乡村发展的红线、底线，生态宜居是保障乡村稳定治理的有效措施。然而生态产业化发展使乡村自然资源价值翻升，使生态环境成为促进产业兴旺的重要手段，与此同时，进一步提升了乡村居民的环保意识，实现乡村地区的生态可持续发展。再次，乡风是乡村独特地域文化的集合，乡风文明包含物质与精神两个部分，前者能提供产业资源，促进乡村独特的文化产业发展。后者作为“乡愁”的重要组成部分，其精神价值不逊于物质意义，有助于更深层次传播乡村绿色文明理念。因此，提升乡村文化认同感，留住“乡愁”，从而吸引人才返乡、下乡，持续强化乡村自治体系建设。最后，实现乡村治理有效应以现代化、信息化改造为基础。通过基层自治和民主监督提高产业效率、改善人居环境、革新陈规旧习，为实现乡村地区的长治久安夯实治理基础。基于此，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明和治理有效，便能实现乡村居民生活富裕，也是乡村振兴的根本要求。

2.过渡期衔接框架构建应立足区域人地关系差异

我国乡村在地形地貌、脱贫时间、区域治理等领域具有显著差异，不同地域扶贫成果、发展阶段与治理方式存在较大区别。基于此，地理学运用其综合性、交叉性与实践性特点，进行乡村振兴地理学[38]探索，从乡村地域异质性规律探索脱贫攻坚与乡村振兴路径，促进城乡融合与乡村可持续发展。因此，在过渡时期开展巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接框架构建，应注重不同乡村地域系统异质性差别。首先，乡村地域系统分异格局影响了乡村基本的生产功能、生活空间和生态环境。应以地形地貌的地域异质性差异为基础，探索不同地域自然条件下脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接所面临的客观优势与生态瓶颈。其次，不同乡村地域系统转型过程和演变机理存在差异，从而影响了乡村地区脱贫攻坚方式及进程。这致使脱贫时间不同、开展脱贫攻坚与乡村振兴衔接工作方式、步调不一致，各地区衔接发展阶段产生显著差异。因此，战略衔接的规划应注重不同地域发展阶段差异，分阶段分层级进行衔接认知与设计，以促进因地制宜地平稳过渡。再次，基于我国乡村地区具有地理差异，叠加“大散居为主，小聚居为辅，多民族杂居”的居民分布格局，使得乡村区域治理理念与模式呈现地域异质性，因此巩固拓展脱贫攻坚与乡村振兴衔接要探索需要具有地域差异化的治理方式，以构建与不同地区适宜的乡村振兴衔接路径。

图1 乡村振兴五大目标要求关系与融合机制

(二) 实践展望

1.巩固拓展脱贫攻坚成果，就是与乡村振兴的衔接

过渡期目标是2025年后要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上推进乡村振兴，衔接路径设计过程中明确“巩固拓展脱贫攻坚成果”与“衔接乡村振兴”的逻辑关联。基于此，衔接路径设计应以脱贫攻坚成果为出发点，剖析其“巩固”及“拓展”方向，以实现衔接(见图2)。首先，扶贫产业发展成果显著，应以巩固产业基础、拓展就业渠道为导向。通过提升产业抗风险能力和市场化水平，引导乡村居民就地就业创业，实现产业扶贫与产业兴旺相衔接。其次，脱贫攻坚期间乡村风貌改善成果使乡村地区焕然一新，要以巩固乡村人居环境为基础，拓展提升公共服务水平，从而推进乡村基础设施建设，提高民生保障水平，实现衔接生态宜居目标。再次，应在脱贫人口精神面貌日新月异的成果基础上，巩固脱贫人口的致富愿望。通过拓展提升文明观念为导向，激活农民内生动力，促进乡村文明建设，从而衔接乡村的乡风文明目标。最后，由于脱贫攻坚期间基层治理不断完善，在借鉴脱贫攻坚经验巩固提升组织建设的同时，应拓展人才队伍“内培外引”机制，优化乡村人才结构。在此基础上，应持续发挥第三方评估的“指挥棒”作用，科学运用多方考核评价结果，并且结合地方发展实际，改进评估中存在的不足之处，从而不断推进乡村治理体系建设，实现乡村治理有效的目标。最终通过实现巩固拓展脱贫攻坚成果，实现与乡村振兴的衔接过渡。

2.面向乡村振兴过渡期仍应制定阶段性任务与目标

乡村振兴战略与“十四五”规划同作为面向我国第二个百年目标的重大战略规划，在5年衔接过渡期与“十四五规划”时间上重叠的大背景下，应对标乡村振兴五个总要求，制定过渡期阶段性任务与目标(如图2所示)，为评判脱贫攻坚与乡村振兴衔接成效提供依据。首先，衔接过渡时期产业发展要以夯实产业基础，使其融入县域经济发展为主要任务。力争在过渡期内实现基本形成产业、生产、经营三大体系现代化的目标，为实现产业兴旺奠定基础。其次，为实现乡村环境生态宜居，应以改善乡村人居环境、补齐公共服务短板为主要任务。再次，对标乡风文明要求，要以引导群众发扬艰苦奋斗精神，培养其内生发展动力为任务。初步开展乡村文明乡风、良好家风、淳朴民风建设。最后，基层治理要以创新基层治理模式，扩大乡村人才队伍为主要任务，在过渡期内有效推动治理体系和治理能力现代化进程。因此，基于脱贫攻坚阶段贫困人口生活水平显著提升的基础上，过渡期应在实现脱贫人口收入增速提升的同时，健全农村低收入人口常态化帮扶机制。基于此，通过一系列任务与目标制定，推动过渡期阶段性成果评估，从而为推动全面乡村振兴夯实基础。

图2 巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接实践逻辑