生活垃圾处理设施治理的法治逻辑

徐文海， 王安琪

(同济大学 法学院， 上海 200092)

随着我国城市化水平与居民生活水平的普遍提高，生活垃圾急剧增长的问题凸显。(1)生态环境部：《2020年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，https://www.mee.gov.cn/ywgz/gtfwyhxpgl/gtfw/202012/P020201228557295103367.pdf，2020年12月28日。生活垃圾的统计比较困难，主要是农村生活垃圾以及小城市的生活垃圾统计制度还不够完善。经统计，此次发布信息的大、中城市一般工业固体废物产生量为13.8亿吨，工业危险废物产生量为4498.9万吨，医疗废物产生量为84.3万吨，城市生活垃圾产生量为23560.2万吨。“垃圾围城”成为有关固体废物的新闻报道中的高频词，大规模生活垃圾的产生必然要求大量垃圾处理设施的设置与运营。虽然生活垃圾处理设施是城镇生活不可或缺的基础设施，但是由于垃圾处理设施的“外部性”，近十几年，反对垃圾处理设施建设乃至运营的矛盾纠纷在全国范围内出现，甚至还出现了拦截高速公路、警民冲突等现象。(2)比较著名的事件有北京阿苏卫的垃圾焚烧厂事件、上海江桥垃圾焚烧电厂事件、广州番禺垃圾焚烧电厂事件、杭州余杭垃圾焚烧电厂事件等。围绕垃圾处理设施的社会问题已经从技术、环境问题演化为泛政治问题，生活垃圾处理设施的法治化成为当今中国环境法治亟待解决的重大课题之一。

生活垃圾处理设施的法治化是一个系统工程，包括固体废弃物法制、循环经济法制等。过去的研究比较偏向于经验总结式实证研究，比如从环境社会学的角度研究垃圾分类与垃圾处理设施的不同类型(3)陈阿江、吴金芳等：《城市生活垃圾处置的困境与出路》，中国社会科学出版社，2016年。，且多从法政策学或者环境社会学的视角研究生活垃圾处理设施的选址(4)成协中：《垃圾焚烧及其选址的风险规制》，《浙江学刊》，2011年第3期，第47页以下。、决策程序(5)邹积超：《邻避问题化解的法治路径——以杭州中泰九峰垃圾焚烧厂事件为例》,《环境保护》，2014年第16期，第51-54页；
刘超：《城市邻避冲突的协商治理——基于湖南湘潭九华垃圾焚烧厂事件的实证研究 》，《吉首大学学报》，2016年第5期，第95-100页；
张田田：《商议何以可能?——以番禺垃圾焚烧风波为个案研究》，《湖北社会科学》，2013年第4期，第23-28页。等相关问题。当下我国法学界对于垃圾处理设施的先行研究存在以下两个特点：一方面，相关研究多是在固体废弃物法制研究中偶尔提及废弃物处理设施的规制问题，集中讨论垃圾处理设施的专题研究不多；
另一方面，相关研究既不是从现有法律规范出发，亦不是以生活垃圾处理设施的规范构成为落脚点，即目前这一领域的相关研究并不是规范“法学”的研究。

但是，法学研究一般是以处理规范性角度下的法规范为主要任务的，即关注实证法的规范效力、规范意义以及法院判决中包含的裁判准则。(6)卡尔拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆，2003年，第77页。因而，先行研究的不足在于过于偏重政策面上垃圾处理设施的管理和治理，未从现有法制的基础上对垃圾处理设施的规范治理提出系统性的论证，更没有关注到司法实践中垃圾处理设施可能遇到的法律问题及其解释困境。本文主要从立法以及司法两个方面探讨生活垃圾处理设施的规范问题，即本文的问题意识主要包括：针对生活垃圾处理设施的设置、建设以及运营应当如何进行法律规制，涉及垃圾处理设施的诉讼(主要是民事诉讼与行政诉讼)与一般环境诉讼相比有何特殊性，可能出现哪些法律难题以及在解释论上该如何应对这些问题。

目前我国并没有规范生活垃圾处理设施的专门性法律法规，甚至也没有级别较低的相应部门的规章制度等规范性文件。但这并不意味我国关于生活垃圾处理设施的立法处于空白状态，生活垃圾处理设施相关的规范主要体现在以下立法之中：

首先是垃圾处理设施规制的基本法——《固体废物污染环境防治法》。虽然该法相关条款并不多，但是其从事前(设置申请)、事中(运营)、事后(废弃)三个阶段规范了垃圾处理设施的全过程管理。从事前规制来看，该法第17条规定了建设处理设施必须进行环境影响评价并遵循国家建设项目环保管理的相关规定，第55条第1款则规定了生活垃圾处理设施必须符合国务院环保部门与建设部门的环境保护和环境卫生标准。事中规制主要是该法第19条原则性规定应当加强处理设施的管理和维护，保证其正常运行和使用，同时，第21条规定禁止在自然保护区等特殊区域内建设生活垃圾处理设施。事后规制主要是第55条规定的禁止擅自关闭、限制或者拆除生活垃圾处理设施，即对此采取许可制。

其次，在行政法规层面，除了《城市市容和环境卫生管理条例》第十八条规定“城市中的环境卫生设施，应当符合国家规定的城市环境卫生标准”之外，并没有关于生活垃圾处理设施的行政法规。而在部门规章层面，《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》(国办发〔2011〕9号)亦规定了加快设施建设、提高运行水平、加快存量治理等原则性、政策导向性内容。另外，《城市生活垃圾管理办法》第二章专门规定了生活垃圾处理设施的管理问题，即设施建设应当符合城市生活垃圾治理规划和国家有关技术标准(第9条)，工程竣工验收问题(第12条)，设施的关闭、闲置或者拆除的禁止以及相应程序(第13条、第14条)。第四章还专章规定了生活垃圾设施的经营企业的资质等问题。

除此之外，还有一些关于垃圾处理设施的特定事项的规范性文件，比如《住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》(建城〔2016〕227号)、《关于推进环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放的指导意见》(环宣教〔2017〕62号)、《城市建筑垃圾管理规定》(建设部令第139号)、《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》(国办发〔2010〕36号)等。

仅从规范论角度看，我国目前关于生活垃圾处理设施的规制存在以下问题：第一，法律法规内容缺乏规范效力，大多是一些政策宣示，这些内容既不能规范政府的权力，更难以在实质上为生活垃圾处理设施的业者以及周边居民提供法律指引和保障。第二，上述规定缺乏处理设施规制的体系性，除了规制内容不具体之外，对于处理设施分类的法律意义、设施本身是否采取许可制、许可的要件为何、居民同意权的法律定位等关键问题都缺乏明确规定。第三，在司法实践层面对目前我国生活垃圾处理设施有关诉讼中出现的问题缺乏规范研究，特别是对诉讼中出现的合格当事人、违法性的判断框架以及因果关系的证明等规范问题尚无研究。

(一)许可要件

在我国，一定规模以上的工程都必须经过环境影响评价以及建设项目选址、用地规划、建设工程规划施工等许可，然而垃圾处理设施和一般的工程存在着重大差异，尤其体现在许可要件上。立法虽没有专门的条款对此加以规定，但在零散的规范性文件中却能觅得端倪。例如，《住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》提到，应根据环境容量充分考虑基本工艺达标性、设备可靠性以及运行管理经验等因素，优化污染治理技术的选择，使污染物排放满足国家和地方相关标准及环境影响评价批复要求。由于缺乏统一规定，目前对于设置生活垃圾处理设施的许可条件并不清晰，笔者结合现有规定条文整理出以下四个要件：

第一，符合国家环境技术标准要件，即：建设生活垃圾处理设施必须符合国家生态环境部及建设部的环境标准。《固体废物污染环境防治法》第55条对此已经做出明确规定。目前我国已经存在《生活垃圾卫生填埋处理技术规范》(B50869—2013)、《生活垃圾填埋场污染控制标准》(GB16889—2008)、《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB18485—2014)。因此，所有新建及已建垃圾处理设施必须达到相应的国家环境标准。

第二，通过环境影响评价，即：申请设置生活垃圾处理设施时需要提交环境影响评价书。《固体废物污染环境防治法》第17条是其法律依据。生活垃圾处理设施的环境影响评价必须考虑到其特殊性，这方面日本的经验可以参考。(7)之所以以日本为参考，主要还是考虑到两国国民性的相近之处，对于环境保护与公共利益之间的平衡，两国间具有更为相似的取向，较之欧美极端环保主义，两国更为务实平和。此外，从法规范的设置乃至于法解释学的展开而言，我国在诉讼程序上多借鉴日本法。在日本，申请垃圾处理设施设置许可的一方必须提交生活环境影响调查书。(8)大冢直：《环境法BASIC》(第二版)，有斐阁，2016年，第253页；
北村喜宣：《环境法》(第四版)，弘文堂，2017年，第474页。该调查书亦称“迷你环评”，指的是：一点规模以下的只需要提出生活环境影响评价书，因为这种情况下无须进行环境影响评价。如果本身项目需要进行环境影响评价，那么可以以环境影响评价书代替生活环境影响调查书，即“以大替小”。其主要针对该垃圾处理设施运作以及伴随运作所产生的大量废弃物在运入时对生活环境造成的影响，包括大气环境(大气质量、噪音、振动以及恶臭)和水环境(水质以及地下水)，调查的具体项目则是根据废弃物处理设置的种类、规模以及废弃物本身的种类、性质，由申请者自己选定必要的调查项目。调查区域则是综合处理设施的种类、场所的气象水文等自然条件以及居民的状况等社会条件，由申请者设定调查事项可能对生活环境造成影响的范围。(9)日本环境省：《废弃物处理设施生活环境影响调查指南》(2006年版)，http://www.env.go.jp/recycle/misc/facility_assess/index.html，2006年9月20日。

第三，处理业者的能力要件，即：垃圾处理设施的运营业者不仅需要具备相应资质，同时也需要具备经营能力。我国的现行立法已经对此制定了相应的规范，关于前者，《城市生活垃圾管理办法》第25条明确规定从事城市生活垃圾经营性处置的企业应当取得城市生活垃圾经营性处置服务许可证，同时规定了对企业的相关要求，这包括：至少拥有5名以上处级以上具有专业技术职称的人员；
具有完备的管理制度和紧急处理能力；
配备具有相应处理能力的设备；
等等。

第四，处理业者的消极要件，即：如果处理业者具有某些消极要件且违法行为情节严重时，政府必须撤销该处理设置的行政许可。这些消极要件包括业者过去的严重违法行为、运营过程中不诚信行为、违反法定义务等。

(二)居民同意要件

垃圾处理设施的设置与运营需要公众参与，这是保障公众环境知情权、参与权、监督权，提高全社会环境保护意识的有效措施之一。垃圾处理设施中的公众参与问题亦是研究者关注焦点之一。(10)唐明良：《环评行政程序的法理与技术——奉献社会中决策理性的形成过程》，社会科学文献出版社，2012年，第15页。有学者统计，有关公众参与的话题甚至占到以环境影响评价为主题的论文总量的80%，可见研究之集中。本文重点在于从要件论上来看，居民对于设置生活垃圾处理设施是否拥有否决权。对此，学界存在赞否两论。一方面，有学者认为，居民同意权并不是具有决定性意义的要件，而只是一种公众参与方式的程序性要求。是否存在公众参与可能构成程序瑕疵，在充分向公众进行情况说明之后，不能仅以周边居民的不同意为由不许可垃圾处理设施之设置。有学者认为公众参与的强度最多达到影响决策的地步，而不能构成参与决定甚至取得支配权，否则与民主原则相悖。(11)施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社，2009年，第45页以下。另外，相同意见亦见于许宗力：《宪法与法治国行政》，元照出版公司，1999年。另一方面，有意见认为，以居民同意权为核心的公众参与应当具有更高的强制性，而不能沦为一种政府或者企业对于居民的单行沟通或者形式主义，即反对过去“公告-评论”式的模式，这样难以实现行政机构与公民之间的沟通，也难以达成合意。(12)唐明良：《环评行政程序的法理与技术——风险社会中决策理性的形成过程》，社会科学文献出版社，2012年，第20-21页。

两方意见似乎都有彼此的理念以及支撑理由，但从规范法学的角度看来，按照《环境保护公众参与办法》，行政许可的行政机构可以通过征求意见，问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议。如果没有征求周边居民的意见，显然存在程序上的“瑕疵”，那么行政许可本身存在“可撤销”的可能性。但是，依据该《办法》第9条，环境保护主管部门应当对公民、法人和其他组织提出的意见和建议进行归类整理、分析研究，在作出环境决策时予以充分考虑，并以适当的方式反馈给公民、法人和其他组织。可见，从立法上来说，我国并没有确立居民同意权在行政许可中的“卓越”地位，而仅仅使其停留在一种“考虑”或者“参考”因素的定位上，更多的是一种程序性权利。

从司法实践来看，亦鲜见法院对这个问题的判断。比较法上，在日本社会中，对于垃圾处理设施的设置以及运营问题，在设置业者和当地居民之间一直存在纠纷。因此，许多地方政府通过指导纲要等形式要求设置业者在申请设置许可之前应得到可能受此影响地区居民的同意书(即要求居民同意)。(13)越智敏裕：《环境诉讼法》，日本评论社，2017年，第245页。日本的法院曾经对于这种居民同意在垃圾处理设施的行政许可中的定位做出如下判断：由于法律中没有将居民同意作为许可要件之一，而所谓同意制不过是一种行政指导，因而不具有法律拘束力。(14)品川公寓判决，日本最高法院判决1985年7月16日民集39卷5号第989页。即便在日本，居民同意也不过是事前阶段促使设置业者与周边居民进行协商的手段罢了。从现实来看，由于“邻避效应”的存在，想要所有或者大部分周边居民都同意设置垃圾处理设施是几乎不可能的，即便设置了该要件，现实生活中也难以实现。因此，从规范论上来说，立法中不宜明文将周边居民同意作为许可要件。

(三)运营过程规制

所谓过程规制指的是对于生活垃圾处理设施的全过程监管，包括上文所言的事前的规制设置、事中的运营监管和事后的废弃监管。前文已详述了事前规制的许可要件问题，至于事后的废弃监管，《固体废物污染环境防治法》第55条第3款明确规定，禁止擅自关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置的设施、场所，确有必要关闭、闲置或者拆除的，必须由相关部门审批并采取相应措施。于是问题的焦点则为：事中的运营监管缺乏可操作性监管措施的规定。《城市生活垃圾管理办法》第31条仅仅原则性规定了行政主管部门应当委托具有计量认证资格的机构定期对城市生活垃圾处理场站的垃圾处置数量、质量和环境影响进行监测。除此之外，《建设部关于加强城镇生活垃圾处理场站建设运营监管的意见》还提到可以根据需要向垃圾处理场站派驻监督员，规范条文仅此而已。细化而言，运营过程规制主要包含以下两个方面：

第一，建立定期政府巡查机制。虽然《固体废物污染环境防治法》第26条规定了监管部门现场检查的权力，但是目前的过程监管多以问题导向为主，现实中往往是出现问题才动用该条款。更恰当的做法应当是在《城市生活垃圾管理办法》第31条规定的定期检测制度的基础上，加强监管部门本身的现场巡查机制，进而强化事中监督。这方面，2015年修订的《大气污染防治法》其实已经做出了新的尝试，该法第24条规定重点排污单位应当安装、使用大气污染物排放自动监测设备且须与环境保护主管部门的监控设备联网，以保证监测设备正常运行并依法公开排放信息。同理，2017年修订的《水污染防治法》第23条也规定了类似制度。

第二，完善垃圾处理设施的信息公开制度。虽然生态环境部已经制定了垃圾处理设施向社会公众开放的指导意见，意在建立共同与互信共享机制，在现实案例中也取得了一定的效果，同时，《大气污染防治法》以及《水污染防治法》等修法也重视污染数据的传输和管理，但是，却并未强制要求数据公开。此外，目前我们几乎难以通过公开渠道查询到机构检测的垃圾处理设施的排气、排水等相关环保数据。(15)陈阿江、吴金芳等著：《城市生活垃圾处置的困境与出路》，中国社会科学出版社，2016年，第107页。在规范价值上，一方面，这种公开是以环保教育为主要目的，缺乏对企业本身的制约效用。换言之，该指导意见更多的是一种政策导向的宣示，不仅缺乏法律上的强制效力，而且不利于长效机制的建立。另一方面，法律没有明确规定信息公开的具体内容以及法律效果，尤其没有规定政府的信息公开强制义务，同时也缺乏企业违反信息公开之后的法律责任以及信息造假的法律责任。因而，明确范围和责任的强制信息公开制度的构建值得期待。

在解决了垃圾处理设施的设置、运营以及退出的法律规制等行为规范之后，围绕垃圾处理设施相关诉讼的裁判规范构建成为下一阶段的课题。目前，关于生活垃圾处理设施的社会纠纷多以设施建设前地方政府和民众之间的矛盾为主。这些纠纷或因民众的反对而致使政府停止建设，或改头换面继续实施，许多纠纷并未走进司法程序。(16)笔者以“垃圾处理”“垃圾处理设施”等关键词在中国裁判文书网、北大法宝案例数据库里搜索相关裁判文书，发现：虽然出现相关裁判文书471份，但是绝大多数都是欠缴垃圾处理费、合同纠纷等与垃圾处理设施本身关系不大的裁判文书。考虑到本文是以一般居民与垃圾处理设施运营方或者垃圾处理设施审批方(行政机关)之间的法律关系为主要出发点，以此视角重新筛选可以发现，有关垃圾处理设施的行政诉讼与民事诉讼案件较少。可搜索到的一份行政判决书是金雪虎诉宁波市规划局规划行政许可及浙江省住房和城乡建设厅规划行政复议案〔一审(2015)甬东行初字第209号，二审(2016)浙02行终222号〕。当然垃圾处理纠纷解决包含协商、调解、诉讼等多种方式，但作为兜底性解决形式的诉讼，尤为强调规范性。由于相关诉讼数量极少，从我国司法裁判中难以明确生活垃圾处理设施的规范内容。但从比较法上看，诉讼一般是其他法治国家解决垃圾处理设施纠纷问题的最常见方式之一，而在依法行政的要求下，裁判也必将成为我国解决此类问题的最主要形式。本文重点关注生活垃圾处理设施诉讼中有别于一般环境诉讼的法律问题，这些规范性问题主要包括原告适格问题、权利侵害的法律依据问题、违法性判断问题以及因果关系的举证问题等。

(一)原告适格问题

与一般诉讼明显不同，有资格提起生活垃圾处理设施诉讼的原告相对是不确定的；
而与环境公益诉讼的原告不同，其与生活垃圾处理设施存在直接的利害关系。比如，在请求停止建设生活垃圾处理设施的行政诉讼中，往往是原告请求行政部门撤销设施的许可，此时由于设施本身还没有建设，那么，哪些人可以提起诉讼是难以确定的。因此，在生活垃圾处理设施诉讼中，原告适格问题具有一定的特殊性。另外，本文分析的是一般公民或组织提起的环境私益诉讼，所以，按照我国法律需要法定组织才可以提起的环境公益诉讼不在本文讨论范围之内。

以行政诉讼为例，按照行政诉讼法第25条，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。理论上，只要由于垃圾处理设施的有害物质造成健康、生活环境上的受害，周边居民便可以提起诉讼，即具备撤销许可诉讼的原告资格。但是，应当注意到生活垃圾处理设施造成的环境影响往往具有范围广、无形化、程度不一等特点，所以确定原告资格具有一定的难度。至于“周边居民”的范围如何确定，需要在考虑该垃圾处理设施的种类与规模等具体情况的基础上(17)例如，一般来说垃圾焚烧处理设施应当考虑大气污染为主，此时应当以设施的位置、气候风向、与居民的距离等要素为主要考虑方向。与此相对，垃圾填埋场应当以水污染的考量为主，应当考虑设施的地势、地下水的流向等因素。，以该居民与该处理设施的物理距离关系为中心，考虑设施周围的地形，可能导致的危害的规模、范围以及原告的生活状态等具体条件，按照社会通常观念进行合理的判断。(18)越智敏裕：《环境诉讼法》，日本评论社，2017年，第264页。另外，原告的范围还可以参考下文所言环境影响评价调查中可能受设施影响的区域范围。但是，作为诉讼要件的原告适格问题应当以法院的司法判断为准，环评文件中可能受影响的范围只能作为参考。同时，应当防止原告的范围无限扩张化，尤其是与垃圾处理设施达到一定距离以上的居民的原告适格的认定应当更加谨慎。这是因为，判断原告适格的问题不仅涉及本诉讼与环境公益诉讼的关系问题，更重要的是，是否存在实质影响应当成为主要的考量因素。

另外，对于周边居民身份的确认，不应当仅仅局限于不动产所有权人或者居住权人，这是因为受垃圾处理设施影响更多的并不是一种物权上的负面影响，更多的还是健康受损的问题。因此，应当包括在此附近居住、上班、上学乃至从事农业劳作的人，只要在生活垃圾处理设施影响范围内日常一定时间以上活动的人都应当具备原告资格。比如，在日本的判例中，有法院认可了仅仅在处理垃圾处理设施附近进行过三次采摘茶叶的原告为周边居民的判例(19)横滨地方法院判决1999年11月24日《判例Times》1054号第121页。，还有法院认可了设施附近的上班族的原告适格(20)埼玉地方法院判决2007年2月7日《判例地方自治》292号第22页。。

(二)权利救济的依据问题

在生活垃圾处理设施诉讼中，原告依据何种准据法规范请求损害赔偿或者停止侵害是此类案件中极为重要的课题。

在相关判例中，主流观点是以人格权为根据请求损害赔偿或者停止侵害，即：人格权是人们基于人格而在生活上的各种利益归属为内容的权利，这是维持生命、健康，过上舒适生活的权利。(21)张挺：《环境侵权中侵害排除理论研究》，中国社会科学出版社，2015年，第77页。而且这种权利有《民法典》第110条规定的生命健康权作为实体法的规范依据。争议的焦点进而可能细化为以下两点：一是可否以财产权为依据请求保护的问题；
二是垃圾处理设施诉讼中的人格权具体化的问题。

首先，相对于以自然人的人格权为依据，当事人可否以设施影响当事人财产的价值为由请求损害赔偿或者停止侵害。比如，因为生活垃圾处理设施的建设致使该区域“风评”变差，大众对该区域的评价恶化，从而可能影响原告在该区域的不动产的价值，此时可否以“所有权的减值”为由提出诉讼请求？笔者认为，如果因为垃圾处理设施真正造成原告物件“物理性”毁损或者减值，自然可以依据物权请求权请求损害赔偿或者停止侵害。但是，如果仅仅因为一般大众的主观感受而认为其所有权减值，则不可以财产权为依据请求损害赔偿或者停止侵害。应当说，生活垃圾处理设施相关诉讼更多的是对生活以及环境的影响，一般情况下都不太可能涉及财产权的侵害，因此，原则上法院不应当支持以财产权为依据的诉讼请求。

其次，此处还面临一般人格权与垃圾处理设施中的人格权的差异性问题。人格权概念极其宽泛，既包括生命权、健康权等绝对性人格权或者排他性人格权，还包括生活侵害等需要权利衡量的相对性人格权。(22)周云涛：《论宪法人格权与民法人格权》，中国人民大学出版社，2010年，第110页。当然，垃圾处理设施可能直接影响当事人的健康权等绝对性人格权，即直接导致原告健康受损而产生疾病，但是现实中更多的是其对原告生活环境的影响。

比较法上采取的法律依据并不是生命健康权意义上的人格权概念(一般人格权)，而是需要对人格权进行具体化。对此，日本在垃圾处理设施的民事诉讼中衍生出了诸如净水享受权、平稳生活权等具体人格权。比如，所谓净水享受权指的是确保水源干净的权利。这与一般因饮水导致健康权受损的情况存在显著差异，垃圾处理设施导致的水污染可能不直接成为周边居民的饮用灌溉水源，因而不一定损害周边居民的健康权，但是对于居民享受干净水质的权利造成了侵害。对于净水享受权存在以下批判：第一，如上文所述，通过净水处理可以去除污浊得到清洁水质，从而不会影响人的健康，因此以水源之干净作为权利内容缺乏必要性。第二，河流水流(包含湖泊等其他静态水)并不是为了私权服务，其干净程度也不以私权为目标。第三，水源的干净属性关乎多数人的利益，与其通过私权不如通过立法以及行政等公法规制更为恰当。(23)大津地方法院判决1989年3月8日《判例时报》1307号第24页，详见张挺：《环境侵权中侵害排除理论研究》，中国社会科学出版社，2015年，第78页。此后，法院开始使用平稳生活权的概念。平稳生活权作为人格权的一种，指的是享有平稳而安全的生活的权利，(24)日本关于平稳生活权的讨论，参见吉村良一：《平稳生活权的意义》，《市民法与不法行为法的理论》，日本评论社，2016年，第273页以下。在垃圾处理设施诉讼中，多指应当提供普通居民认知范围内的健康适用的生活和饮用水，平稳生活权可以说是一种概括性的非特定具体化的生活利益。

综上，将人格权进一步细分为身体性人格权和平稳生活性人格权两个层次。对身体性人格权的侵害因其具备侵害生命健康的外观而能够直接进行违法认定。然而，对于平稳生活性人格权的侵害与否却需要综合其他多种因素进行裁量评价。这就是涉垃圾处理设施诉讼中所谓的人格权“分层化”。

(三)违法性的判断

在解决了由谁依据何种权利起诉的问题之后，垃圾处理设施相关诉讼的要件之中最为关键的便是违法性要件和因果关系要件。

先来看违法性要件，我国民法学界虽然对构成要件意义上的违法性要件存在赞否两论，但是对诉讼中违法行为的判断应当是没有争议的。那么，垃圾处理设施诉讼中依据哪些因素判断行为违法性？一般认为，如果处理设施排出的有害物质具有高度可能性产生损害的话，就可以认定其超过了一般限度，从而认定行为违法性成立。换言之，在因侵权行为导致居民人格权受到侵害的情况下，除非出现了明显的健康受损，否则还是需要综合考虑侵害行为的样态，该人格性利益的重要性，侵害的程度，设施运营者是否遵守规制准则、是否采取了预防性措施等要素进行判断。

首先，作为判断要素之一，应当特别注意设施运营者是否遵守了环境法律基准，是否遵守了公法上的规制基准。以垃圾填埋场为例，司法判断违法性之时应当着重考虑到：(1)是否遵守了垃圾处理场防止污水泄漏的环境标准；
(2)渗漏污水处理设备是否达到技术基准；
(3)是否定期对地下水等水质进行检查；
(4)是否规范记录并完整保存运营管理中的各种记录。一般来说，违反强制性的公法规制标准也就意味着违法性程度较高。当然，违反规制基准并不能作为绝对性的标准，也并不意味着只要违反规制基准即可支持原告的诉讼请求，还需要综合考量其他因素加以判断。

其次，应当考虑设施处理业者对于设施的设置以及管理是否具备相应的专业技能、财力和业绩，即对业者能力的判断。如上文所述，这也是设施设置许可的要件之一。因此，即便是在行政诉讼中，当事人也可以以设置者能力不足主张行政许可的违法性。在民事诉讼中，如果业者具备处理生活垃圾的相应能力、财力和业绩，那么其违法性程度就相对更弱；
反之，则可以推定违法性更强。当然，在民事诉讼中考虑这些本应由行政监管考量的问题有些“超纲”，但这些因素往往是比较容易验证的，故而在诉讼中可以得到相应证据，从而判断行为的违法性问题。在日本垃圾处理设施的相关诉讼中，处理业者的能力要素往往成为诉讼中最大的争论点以及决定性要素，业者能力往往由相应的部门规章具体规定。业者的能力牵涉范围也是较为广泛的，比如，运营业者负债较多也可能是因其能力不足以致于不能保证设施的良好运营而造成的。(25)越智敏裕：《环境诉讼法》，日本评论社，2017年，第260页。

再次，关于垃圾处理设施公共性的违法性抗辩因素是垃圾处理业者在垃圾处理设施相关诉讼中可能提到的抗辩事由。应当说，除了企业自用型垃圾处理设施，绝大部分垃圾处理设施尤其是生活垃圾处理设施是为了公共利益而兴建的，所以具有一定的公益性，在民事诉讼中自然可能成为抗辩事由之一。但是，如果垃圾处理设施直接侵害居民的身体健康权等绝对性人格权的话，设施公共性不能成为抗辩事由。如果其对生活环境造成了影响，那么，公共性可构成一定抗辩理由，但同时还应当注意衡量该设施本身的必要性程度、设施处理能力、采取防治措施的可能性等其他公共性减损因素，应当比较和衡量设施运营造成的损害与废弃设施可能造成的影响。

(四)因果关系的证明

关于环境侵权中因果关系的证明，相关研究已经汗牛充栋，在此不再赘述。(26)最新相关研究可参见张挺：《环境污染侵权因果关系证明责任之再构成》，《法学》，2016年第7期，第102-111页；
陈伟：《环境侵权因果关系类型化视角下的举证责任》，《法学研究》，2017年第5期，第133-150页。本文的重点在于垃圾处理设施相关诉讼不同于一般环境民事诉讼的特点及其规范分析。垃圾处理设施诉讼中的因果关系判断主要是证明垃圾处理设施中排放的有害物质导致损害结果的发生具有高度盖然性。自20世纪90年代以来，我国一系列民事立法试图克服环境侵权中因果关系证明的特殊性以及困难性，最终，以《民法典》第1230条为代表的立法确立了所谓的“举证责任倒置规则”。但是，学界和实务界对于该立法制度多有质疑，因此提出了许多类型化、规范化的解释论。下文将以最新学说和实务的规范构成为基础，以垃圾处理设施的特殊性为着眼点，提出垃圾处理设施诉讼中因果关系如何证明的路径。

既然由被告证明垃圾处理设施与损害结果之间不存在因果关系这样的传统观点不符合理论与实务的要求，那么，学说和实务对这个问题又是如何在证明责任人之间分配举证责任呢？结合比较法和司法实务，存在以下两种路径：

第一，原则上原告应当证明一定程度的因果关系的存在，而垃圾处理业者应当证明上述因果关系不存在，如果证明失败则要认定因果关系成立。这种路径的合理性在于其既符合侵权行为因果关系的规范体系，同时也照顾到了垃圾处理设施可能造成污染的特殊性，无论从解释论上还是在法律实务中都不存在冲突。即便在立法中没有确立因果关系举证责任倒置的日本，在司法实务中也考虑到了垃圾处理设施的特殊性，如在著名的《丸太町垃圾处理场停止建设决定》中指出：“从证明公平负担的角度来看，居民一定程度上证明侵害发生的高度盖然性的基础上，业者应当证明侵害行为不存在高度盖然性。”(27)仙台地方法院决定1992年2月28日《判例时报》1429号第109页。

第一种路径虽然与一般侵权行为的因果关系证明存在差异，但其是环境侵权诉讼中通用的路径。与此相对，第二种路径更能体现垃圾处理设施诉讼的特殊性，即：将垃圾处理设施造成环境侵害的因果关系“分层化”，由原告和被告分别证明其中某些事项，从而达到查明因果关系的目的。

这一路径的学说代表即为日本法的“门前说”。该学说将垃圾处理设施的建设、作业与环境侵害之间的因果关系链分为三部分：(1)垃圾的运入；
(2)处理设施中污染物的排出；
(3)污染物到达被告的场所。在此基础上，由作为受害人的原告负责证明(1)与(3)，由作为垃圾处理设施业者的被告负责证明(2)之不存在。即，对污染源的追问只需要到达垃圾处理业者的“门前”即可，而“企业一方，只要不能够证明可能污染源的垃圾处理设施并不是污染源，即可推定该事实存在，从而承担因果关系举证责任不利的后果”(28)千叶地方法院判决2007年1月31日《判例时报》1988号第66页，该判决认为：“停止侵害诉讼请求需要证明：一、本案处理场搬入了有害物质；
二、搬入的有害物质从本案处理场中流出；
三、流出的有害物质到达原告处；
四、原告的利益受到了侵害……考虑到国民对最终处理场的不安，确保最终处理场的安全性，以及业者负有环境保护义务，从证明公平的角度看，上述事实二应当由作为业者的被告证明，即被告证明搬入的有害物质没有从本案处理场流出。”。具体来说，因果关系的证明需要查明：(1)侵害的特质及其原因物质；
(2)原因物质到达被害人的路径(污染路径)；
(3)加害企业方排出原因物质。如果能够证明(1)与(2)，且对污染源的追究到达企业处，那么，如果企业方不能证明污染物并非自己工厂排出，就可以事实上推定(3)，即污染源的追究只需要达到企业的“大门前”。(29)“门前说”最早由日本新潟水俣病判决(新潟地方法院判决1971年9月29日下民集22卷9、10号别册1)提出，参见吉村良一：《不法行为法》(第四版)，有斐阁，2010年，第106页。从垃圾处理设施本身内部的作业流程往往是企业内部事项不易为外部所证明的角度来看，“门前说”可以说是针对垃圾处理设施进行因果关系证明的妥当做法。

将因果关系的证明事项在原被告之间进行分配，由原告承担环境污染的到达路径的证明，而由被告证明自己并非排污者或者说自己的排污并不至于致害，此域外法经验不仅契合我国因果关系的立法传统以及理论体系，同时在司法实务中具有相当的可操作性，值得我国借鉴。

垃圾处理设施的法治化是一个系统工程，有赖于产业政策、舆论宣传、道德引导等多种手段的叠加运用，但是垃圾处理设施的立法规制以及纠纷解决(尤其是诉讼)的规范构成却是最为基础的法治要素。结合我国现有立法与司法实践，考虑到垃圾处理设施污染问题与一般环境问题的差异性，笔者认为，我国垃圾处理设施法治化应当从以下两方面展开。

第一，对于垃圾处理设施的规制，我国首先应当在立法上明确垃圾处理设施的种类，将政策文件中的卫生填埋场、垃圾焚烧厂及其他设施在《固体废弃物环境污染防治法》中予以明确，同时根据不同的种类细化规制的方法。在规制手段上，应当明确垃圾处理设施的设置采用许可制，同时规定许可要件为：符合国家技术标准；
通过环境影响评价；
处理业者具备相应的能力；
没有严重违法、不诚信等消极记录。

第二，在纠纷解决的规范构成方面，主要解决谁可以根据何种权利考虑哪些因素从而请求垃圾处理设施赔偿的问题：原告适格方面，可能受到垃圾处理设施的实质影响的周边居民都可以提起诉讼，并不局限为所有权者或者居住权者，但最终由法院认定当事人适格；
权利救济的依据方面，可以将依据的人格权分为身体性和生活性人格权，侵害前者直接认定违法，侵害后者则需要考虑其他因素；
在违法性判断方面，着重考虑处理设施是否遵守了环境法律基准，处理业者对于设施的设置以及运营是否具备相应的专业技能、财力和业绩，垃圾处理设施的公共性问题；
最后，在因果关系的证明上充分考虑垃圾处理设施诉讼的特点，由原告证明污染路径，而由被告证明自己并非排污者或者反证排污不至于致损的因果关系不存在。