侦检衔接视域下少捕慎诉慎押实现机制研究

曾庆容

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

当前我国刑事案件审前的未决羁押率一直居高不下，够罪即捕的做法普遍存在，实践中强制措施的适用已然异化为以羁押为原则，非羁押为例外，这种做法使得审前的未决羁押基数大。此外，羁押强制措施的大量运用不仅明显违背比例原则的要求，随意限制人身自由，也存在侵害公民宪法权利的嫌疑。为了降低审前羁押率，国家出台了少捕慎诉慎押刑事政策，作为刑事司法领域改革的一项重要内容，少捕慎诉慎押对降低审前羁押率，配套落实认罪认罚从宽制度，加强对民营企业家保护，落实刑事合规制度等均具有现实的意义。从实践数据来看，最高人民检察院在全国检察机关组织开展了为期六个月的羁押必要性审查专项活动，一定程度上降低了审前未决羁押率，[1]但目前我国审前羁押仍然较为普遍，且专项活动的数据也仅能反映全国的平均值。专项整治活动效果尚且如此，可见在日常办案过程中落实少捕慎诉慎押的要求存在着实践困境。因而有必要深入分析少捕慎诉慎押刑事政策出台背后的深层次原因，并通过少捕慎诉慎押的实现机制建构来降低审前羁押率。

要实现少捕慎诉慎押刑事政策，需要衔接好侦检之间的关系。羁押强制措施的适用主要是在侦查环节，最为常见的表现形式就是侦查阶段的逮捕。在当前检察机关推行捕诉一体改革的背景下，如何加强检察机关对侦查的引导，其中就包括如何在逮捕环节实现侦检的有效衔接。再如，从最高人民检察院发布的第一批典型案例可以看出，检察院在决定是否逮捕以及进行羁押必要性审查时，以社会危险性作为评价的标准，[2]但在具体操作过程中由于社会危险性的抽象性，事实上承办案件的检察官享有了较大的自由裁量权。因此，检察机关内部如何把握逮捕的标准以实现少捕的政策要求也是实践中亟待解决的问题。

（一）侦查模式的转变使得口供的重要性降低

推行少捕慎诉慎押刑事政策的直接目的是为了降低当前的高羁押率，而我国羁押率居高不下同侦查机关的侦查模式和办案理念有着密切的联系。随着科学技术的进步、办案理念的更新以及法律对犯罪嫌疑人、被告人权利规定的日益完备，侦查方式从传统的以人为中心、围绕着言词证据展开转向以物为中心、围绕着客观证据来展开，由实物证据来印证言词证据是刑事司法活动发展的必然方向。在法定证据制度下，过于重视口供，羁押无疑成为了获取口供的一大助力。侦查的目的是查明犯罪事实，查获犯罪嫌疑人，但围绕着言词证据来展开、以审前羁押为原则的侦查模式，已经被历史证明极易导致冤假错案的发生。[3]通过言词证据来收集其他证据的侦查模式，很容易代入侦查人员的主观认识。

首先，重口供的办案理念未得到根本改变，但口供的重要性已经明显下降。羁押制度设立的初衷是为了保证诉讼活动的顺利进行，在迫不得已的情况下而采取的限制被追诉人人身自由的强制措施，但在运用过程中，羁押却容易演变为侦查机关获取口供的手段，而这实际上是羁押功能的异化。[4]随着科学技术的发展，破案对口供的依赖已经大大降低，并且随着认罪认罚从宽制度的实行，绝大多数案件的犯罪嫌疑人在侦查阶段均已认罪认罚，并获取了有罪供述，且认罪认罚后社会危险性已经大大降低。对不认罪的案件，侦查机关也可以通过取证手段的进步和发展，在零口供的情况下破案，通过羁押来获取口供的需求同样大大降低。

其次，关于证据收集的先后顺序，有学者提出我国对证据的审查判断应当转变为由证到供，以供印证。即在审查判断证据时应当先从客观证据入手，因为客观证据较为稳定，客观性强，证明力也更高，以期通过改变审查判断证据的顺序扭转口供中心主义，引导侦查活动。[5]但是笔者并不认同，恰恰是因为侦查阶段奉行口供中心，以口供为线索来搜集其他证据而出现了以羁押为原则。在这种侦查模式之下，检察院、法院在审查判断证据之时，反倒采取相反的做法，先审查客观证据，防止受到口供先入为主的影响，在客观证据就是由口供取得的情况下，这种做法并无实质意义。因此目前很难通过改变法院、检察院审查判断不同类型证据的先后顺序来影响侦查中对证据的获取，在当前三机关分工负责的流水作业模式仍未得到实质性改变的情况下，[6]单单改变后面审查程序的步骤，恐难以影响侦查方式的变革。笔者赞同对证据的审查判断应当从传统的由供到证，转变为由证到供，以供印证，这是诉讼程序规范化、进步化的必然要求。但笔者认为要转变这种模式，首先得从侦查入手，侦查人员首先要转变观念，抛弃传统的重口供倾向，善于运用科技手段，创新证据的收集方式，注重对客观证据的收集，敢于在零口供下办案。当然在某些特殊类型的案件中，可能不存在太多的客观证据，在言词证据中，对口供也应当保持慎重的态度。因此，只有当侦查阶段转变侦查模式，为由证到供创造条件，口供的重要性才能得到降低，进而降低审前羁押率，同时实现羁押措施功能的回归。

（二）犯罪趋势变化明显，我国已经进入轻罪时代

近20 年来，我国犯罪总数在不断增长，其中严重暴力犯罪绝对数量的下降和轻罪案件数量的上升，标志着我国已经进入了轻罪时代。在轻罪时代，对犯罪的刑罚打击力度相应降低，社会容忍度相应提高。[7]轻微刑事犯罪案件数量的增加，为少捕慎诉慎押的适用提供了契机。犯罪总量不断增加，轻罪数量不断上升的现状使得惩罚犯罪的急迫性得到了降低，惩罚犯罪的方式也更加趋于多元化，同时也更加关注被害人的感受与社会关系的修复，恢复性司法理念得以兴起。[8]16-18在轻罪时代的大背景下，司法实践中贯彻少捕慎诉慎押有着以下意义：首先，轻罪案件数量的激增导致国家在治理犯罪中花费的成本增加，如果还是按照之前够罪即捕的做法，将会导致看守所人满为患。相反，在办案中适用少捕慎诉慎押，可捕可不捕的不捕，将大大降低审前的羁押率。其次，这些轻微刑事案件的嫌疑人，往往社会危险性低，如果将其关押在看守所，反而会出现看守所在押犯罪嫌疑人之间互相传授犯罪方法，不利于犯罪的特别预防。最后，轻微刑事案件如果一律追究犯罪嫌疑人的刑事责任，往往影响其达成和解的积极性，在这种类型的案件中，被害人往往倾向于同犯罪嫌疑人达成和解，适用少捕慎诉慎押，更有利于社会关系的修复。

虽然我国进入了轻罪时代，但是强制措施的适用率仍然没有明显的变化。有学者对303 万份判决书进行实证分析，在2013 年-2017 年，我国非羁押强制措施的适用率虽然有轻微上升，但仍没有显著变化。在审前阶段，仍然以羁押为原则，以非羁押为例外，羁押率仍然处于高位运行。这也反映出侦查同强制措施之间存在着极大的联系，办案中仍然注重口供的收集。而犯罪嫌疑人一旦被逮捕，即意味着将被判处实体刑罚。[4]同时也有学者通过实证研究发现，虽然目前我国非羁押率得到提升，很大的原因在于“醉驾入刑”。因为刑法的修改，将醉酒驾驶等轻微刑事案件纳入刑法的调整范围，导致刑事案件总数激增，进而出现非羁押率上升的泡沫。[9]通过上述分析可以看出，虽然我国轻罪案件在刑事案件中所占的比重在不断上升，使得刑事犯罪结构得到根本性变化，但审前的羁押率仍然居高不下。因而有必要重新明确强制措施的功能定位，推动少捕慎诉慎押的适用，改变我国当下不合理的审前羁押现状。

（三）科技水平的发展使得非羁押成为可能

如前所述，我国实务中奉行口供中心主义，倾向于运用强制措施来限制犯罪嫌疑人人身自由从而获取口供的做法，实质上有着深厚的社会根源，受到当时政治、经济以及科技水平的限制。以往科技水平低，缺乏对物证等客观证据的收集能力，往往只能通过口供来发现其他证据，同时由于缺乏对犯罪嫌疑人的有效监管，一旦采取取保候审等非羁押措施，犯罪嫌疑人存在很大的逃跑和再犯罪的风险。在这种情况下，侦查机关面临着维稳和破案的双重压力，使得逮捕成为了侦查机关控制嫌疑人，获得证据的有效手段。随着当下科学技术的发展，物证检验、鉴定能力的提升，很多案件可以做到零口供下办案，同时电子脚链、非羁码等新的科技手段运用于取保候审的犯罪嫌疑人监管，[10]使得犯罪嫌疑人可以在未被羁押的情况下处于公安司法机关的监管之下，社会危险性得以降低。非羁码等新的科技手段运用，能够使逮捕功能实现回归，在不捕同样可以实现羁押的功能时，办案机关当然会更倾向于不捕。概言之，科技水平的提升为推动少捕慎诉慎押提供了技术支持。

因此，笔者认为侦查机关不愿意主动适用取保候审等非羁押强制性措施，主要是在于两个方面，首先，害怕犯罪嫌疑人一旦人身自由解除限制，会出现逃避刑事追诉、妨碍证人作证、毁灭伪造证据等妨碍刑事诉讼正常进行的行为。其次，拘留、逮捕等强制措施能够保障证据的收集和固定，同时也能防止互相串供，减少审判阶段的翻供率。在科技水平不断发展的当下，上述问题都能得到很好的解决，在非羁押措施同样能够保障既有目标实现的情况下，侦查机关也会更加愿意适用取保候审等非羁押强制措施。当然，这里所说的只是在符合适用非羁押强制措施条件的情况下，对于符合逮捕条件的以及可能判处十年以上有期徒刑的案件，应当予以逮捕，这是从社会危险性角度的考虑，同科技因素无关。所以通过上述分析，我们可以得出科技水平的发展在轻微刑事案件羁押率降低中发挥着不可忽视的作用。

（四）同检察院履行主导地位相契合

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》 进一步明确了检察机关的法律监督机关地位。因此，从发挥监督机关性质和主导作用的角度，推动少捕慎诉慎押的落实，检察机关有着切实的动力。首先，我国刑事案件的未决羁押率非常高，检察机关作为法律监督机关，在刑事诉讼中不仅行使着国家追诉机关的职能，同时也监督公安机关的侦查行为，处理犯罪嫌疑人的申诉和控告，维护嫌疑人的合法权利，承担着准司法官的角色。这要求检察院在审查逮捕中需要保持一定的中立地位，客观地审查嫌疑人是否符合逮捕的条件。其次，推动少捕慎押也有利于发挥公诉引导侦查的功能，通过检察机关提前介入侦查活动，用公诉的标准来引导公安侦查，可以一定程度上摒弃传统的唯口供中心主义的做法，同时也有利于树立检察机关的地位和权威。最后，在认罪认罚从宽制度改革中，对是否认罪等问题基本上都在检察院签订认罪认罚具结书的时候进行了确定，检察机关当然具有推动少捕慎诉慎押落实的动力。

事实上，在认罪认罚案件中，犯罪嫌疑人同检察机关是一种合作性质的模式。[11]在这种模式中，对嫌疑人是否认罪问题已经没有争议，犯罪嫌疑人的社会危险性已经明显降低，因此检察机关也愿意对其采取变更强制措施的做法。随着认罪认罚从宽制度的推进，我国绝大多数案件都适用了认罪认罚从宽程序，而在这些认罪认罚案件中，绝大多数都是判处三年以下有期徒刑的轻微刑事案件，推动少捕慎押是同认罪认罚从宽制度相配套的一套举措，可以将是否认罪认罚，是否赔偿达成和解协议作为适用不逮捕的依据，发挥检察机关在审查逮捕和认罪认罚中的主导作用。

少捕慎诉慎押刑事政策具体表述为在刑事诉讼中对可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，但在刑事诉讼活动中如何具体适用，却没有可操作性的规定，适用少捕慎诉慎押的主体和范围需要进一步明确。

（一）适用的主体明确

关于少捕慎诉慎押的主体。少捕慎诉慎押是最高人民检察院主推的旨在降低审前羁押率的改革措施。对于慎诉，我国采取起诉法定主义为主，辅之以起诉便宜主义，检察院作为我国唯一的公诉机关，对于起诉享有一定的自由裁量权，因此对可诉可不诉的不诉，属于检察院起诉裁量权的范围，检察院作为慎诉原则的主体自然没有争议。逮捕可以分为提起逮捕权、审查批捕权和决定逮捕权，对于审前羁押通常是指侦查阶段公安机关提起逮捕和检察院审查批捕。要贯彻少捕的原则，检察机关可以从严把握逮捕的适用标准，细化对于社会危险性标准的判断，以降低逮捕率，因此少捕的主体在于检察院并不存在太大的争议。[12]112

但也有观点认为，在我国目前流水作业式模式尚未得到根本改变的情况下，由检察机关积极推进的少捕慎诉的贯彻，通过严格控制批捕和羁押必要性审查来降低羁押率的影响或为有限。[13]也有学者对此持相同观点，认为在侦查权的体系中，除了自侦案件之外，由检察机关扮演主导的角色是不可能的。[14]因此试图通过对逮捕的审查来影响侦查，作用很小，对公安机关提请的批捕，希望通过逮捕审查来降低不符合条件的嫌疑人，还需要实践的检验。或许从公安机关内部入手，更能在侦查阶段降低审前羁押率，继而有学者主张从源头上降低强制措施的适用，应当从侦查机关入手，检察机关主导推动少捕慎押可能只是一厢情愿，公安机关对不符合条件的案件不提交逮捕申请，严格适用逮捕的条件标准才是治本之策。

笔者不赞同以侦查主导的做法来降低逮捕率的观点。首先侦查机关对逮捕行使的是申请权，侦查机关申请逮捕的数量降低，确确实实会导致逮捕数量的减少，进而降低逮捕率。但是从惩罚犯罪的角度，公安机关具有维稳和获取口供的双重动力。在目前司法实践中，公安机关遇到但凡符合逮捕条件的案件，都会申请逮捕，将降低逮捕率，推动少捕慎诉落实的主体责任寄托在公安机关身上，缺乏可行性。其次，公安机关属于行政机关，在侦查阶段的侦查内容、手段都不对外公开，犯罪嫌疑人知情权受到限制，辩护权无法全面地介入，公安机关很难为了犯罪嫌疑人的权利考虑而不提出逮捕的申请。相反，在没有更好选择的情况下，检察院作为适用少捕慎诉押的主体是有现实合理性的，首先，检察院具有法律监督机关的属性，对审查认为不符合逮捕条件的案件可以做出不批捕决定；
其次，检察官可以将少捕慎诉慎押同认罪认罚从宽制度相结合，将认罪认罚进一步明确为社会危险性降低的标准而做出不逮捕的决定；
最后，由检察院作为适用该刑事政策的主体，可以为控辩双方提供一个就是否适用逮捕发表意见的平台。虽然目前来看少捕慎诉慎押在适用过程中发挥作用有限，尤其是认罪认罚从宽制度改革以来，羁押率没有得到明显的变化。但降低羁押率需要一个过程，同样需要公检法三机关的积极配合，应当看到近年来检察院在少捕慎诉方面做出的积极努力，由检察院作为推动少捕慎诉慎押的主体，在当下是具有合理性的。

（二）适用的范围明确

关于该刑事政策的适用范围。主流观点认为，少捕慎诉慎押应该适用于所有类型的刑事案件。[15]也有学者认为，对于少捕，基于是强制措施，不具有惩罚性，以保障诉讼活动顺利进行为目的，以社会危险性为判断的标准，应当适用于所有类型的案件。但对于慎诉，目前法律规定了酌定不起诉，主要适用于轻微刑事案件，属于检察院自由裁量权的范围，如果将慎诉适用于所有刑事案件，必然会打破酌定不起诉设置的范围，使得公众怀疑检察院做出不起诉决定的公正性，损害检察机关的权威，增大检察院做出不起诉决定的压力。[12]112-113因此，这种观点认为慎诉的范围应当限制在可能判处三年以下有期徒刑的轻微刑事案件。

笔者认为，作为指导刑事诉讼活动的刑事政策，在适用中应当参照基本原则的要求，贯穿于刑事诉讼活动的始终，自然不应当对适用的范围有所限制。对于所有类型的案件，原则上都应当贯彻少捕慎诉慎押的基本要求，能不捕的不捕，促进社会关系的修复，降低审前羁押率。少捕慎诉适用于所有类型案件，是相较于之前对于逮捕的标准把握较宽，羁押必要性审查流于形式，在提起公诉环节对证据标准把握较宽，能起诉的一律起诉的做法而言的，将该刑事政策适用于所有类型的刑事案件具有现实意义。虽然适用于所有类型案件，但实际操作中的重点仍然应该在认罪认罚的轻微刑事案件。这些案件往往判处三年以下有期徒刑，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，社会危险性降低，做到少捕，首先应当从这些案件入手。同时对于未成年人犯罪和企业涉嫌刑事犯罪但已经进行合规整改的，也应当慎重适用强制措施，慎重行使国家公诉权。此外，酌定起诉案件是适用少捕慎诉的主战场。这种类型的案件，如何把握慎诉，不同的检察官在把握时往往有着不同的标准，可能会出现案情相似的案件，不同的检察机关做出了截然不同的处理决定。因此，对这种类型的案件，对办案的正确与否不能一概而论。同时，酌定起诉案件按照少捕慎诉慎押的要求，可诉可不诉的不诉，不诉又可能面临着社会公众对检察院不起诉决定的质疑，如若起诉却无可厚非，于情与法都符，面临的社会压力小，在这种情况下如何做到不诉或者说慎诉，是检察机关目前面临的一个重大考验。

那么可能有人会问，明确该刑事政策的适用范围有什么意义呢？笔者认为明确少捕慎诉慎押的适用范围有着如下的作用。首先在少捕慎诉慎押刚刚推行之初，实务人士在具体适用案件过程中可能难以准确把握其要求，明确案件的适用范围可使得侦查人员、检察人员在办理案件过程中明确适用的重点；
其次对于犯罪嫌疑人、辩护人而言，明确其适用范围可以在检察院批捕环节和申请羁押必要性审查时，基于少捕慎诉慎押的要求提出有针对性的辩护意见，说服检察机关对犯罪嫌疑人采取取保候审或变更强制措施；
最后，明确其适用的范围，重点适用于认罪认罚的轻微刑事案件、未成年人刑事案件、企业涉嫌刑事犯罪案件，一方面可使得实践中各地有针对性的探索特殊类型案件适用该刑事政策的具体规则和有益经验，另一方面也方便立法者在总结各地有益经验的基础上，制定统一的具体规则，明确少捕慎诉的具体指标、方法、法律后果等，从而使得少捕慎诉慎押真正落到实处，降低审前羁押率，推动社会关系的修复，促进社会综合治理。

应该看到，少捕慎诉应当着重适用于中间多数，即可捕可不捕中适用不捕的案件。对于符合逮捕要件，存在严重社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人，在我国法律尚未修改逮捕证明标准的情况下，不符合适用取保候审、监视居住等非羁押替代措施的情形，应当予以逮捕。这并不是少捕慎诉慎押刑事政策所调整的对象，且实践中也不存在灵活操作的空间，只能希冀于立法者对于社会治理、人权保障等方面认识的进一步提升，逐步提高逮捕的适用门槛。目前需要分析的主要是在社会危险性标准认知存在差异的情况下，犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人认为不存在社会危险性或者因认罪认罚社会危险性显著降低，不会出现妨碍诉讼活动顺利进行的情形，而侦查人员、检察人员认为存在社会危险性的这部分案件。这部分案件是否存在社会危险性因为控辩双方存在争议，实际上就成了检察院裁量权的范围。检察院如何平衡好追诉犯罪和保障人权的关系，实现可捕可不捕的不捕，则是值得我们深入研究的问题。

目前关于少捕慎诉慎押的规定比较粗糙，虽然检察机关正在积极推动少捕慎诉慎押的实践探索，但还未体系化地调动起公检法三机关的积极性，同时一些探索也在以试点的形式进行，没有形成全国的经验。笔者认为，要想真正落实少捕慎诉慎押，应当建立以检察权为主导、侦检协调一致的监督体系，可以从下面三个方面来展开。

（一）转变办案理念

正如前文所分析的，我国强制措施实践异化的重要原因在于侦查人员的办案理念没有得到更新，仅仅将强制措施的适用视为侦查的手段，而没有看到强制措施中的人权保障属性。为此，需要重新理解强制措施的功能。强制措施实际上具有双重属性，其一是为了惩罚犯罪的需要，对符合羁押条件的犯罪嫌疑人予以先行限制人身自由，另一方面是保障人权的要求，羁押的适用需要执行比例原则的要求，仅在迫不得已的情形下方可适用，即审前羁押应当是例外。因此，强制措施应当是包括羁押强制措施和非羁押替代性措施，而在运用中以羁押为例外，以非羁押为原则才符合现代法治理念的基本要求。基于此，要实现少捕慎诉慎押，需要改变办案人员的办案理念，增强其在办案中的人权保障意识。办案思维应当实现从传统的流水线作业的块状思维转变为以审判为中心的整体思维，在适用强制措施时，首要的考虑并非是案件是否符合够罪的标准，而是犯罪嫌疑人的人身危险性。例如在侦查阶段，对于可能判处三年以下有期徒刑或者认罪认罚社会危险性降低的案件，公安机关应当主动采取取保候审等非羁押强制措施；
在审查批捕环节，检察院应当首先考虑采取取保候审是否会发生社会危险性，从严把握批准逮捕的标准；
在审查起诉阶段，进行羁押必要性审查应当主动地对逮捕条件的变化做出评估，在保障诉讼活动顺利进行的同时，尽可能地采取非羁押的方式控制嫌疑人，而非相反。

值得说明的是，侦查和审查起诉阶段办案人员的办案理念存在着明显的区别。在侦查阶段，侦查机关具有行政机关的属性，且同时承担着破案的任务，在侦查过程中天然带着有罪推定的倾向是无可厚非的。侦查阶段的主要任务就是查获犯罪嫌疑人和查明案件事实固定证据，惩罚犯罪的角色定位大过对犯罪嫌疑人的人权保障，因而要求侦查机关在侦查阶段自觉地做到对犯罪嫌疑人人权保障，减少羁押强制措施的适用率，一定程度上有强人所难的嫌疑。本文所主张的侦查人员需转变办案理念，主要是针对实践中部分拘留、逮捕的案件在适用过程中，事实上犯罪嫌疑人并没有达到适用的标准和条件，但在具体的适用过程中却由侦查机关根据侦查需要来决定等违法情形而言的。这就需要侦查人员在具体办理案件中树立依法办案的理念，将强制措施的适用明确在法律规定的条件范围内。而检察机关在刑事诉讼过程中具有双重属性，一方面是公诉机关，另一方面又是国家法律监督机关。因此在审查批捕环节和审查起诉阶段，检察机关应当发挥在少捕慎诉慎押中的主导作用，加强对侦查阶段的引导，除了要严格把握强制措施的适用条件之外，还要承担羁押必要性审查的任务，对于已经羁押但条件发生变化或者错误羁押的犯罪嫌疑人，应当及时释放或者变更强制措施，保护犯罪嫌疑人的诉讼权利，进一步降低审前的羁押率。

（二）建立科学合理的考核指标

考核指标是办案人员的指挥棒，有学者经典地将其概括为“从某种意义上看，有什么样的考核评价机制，就有什么样的法官行为方式，特别是有什么样的裁判方式，从而决定了有什么样的司法形态”。[16]例如在办理认罪认罚案件中，虽然“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》中规定了对认罪认罚的案件应当谨慎适用羁押强制措施，但在2016 年-2017 年间，在某些地区办理的认罪认罚的案件，逮捕率仍高达96%。认罪认罚虽然作为批准是否逮捕时的考量因素，但并不会因为认罪认罚而必然对被追诉人取保候审或者监视居住。[17]认罪认罚的案件仍然逮捕率很高，这也意味着在具体实践中，虽然认罪认罚是重要的参考因素，却不是在逮捕时适用不起诉或者不逮捕的决定性因素。再如在适用少捕慎诉慎押过程中，需要办案人员做到可捕可不捕的不捕，可诉可捕诉的不诉，但是在制订考核标准时，如何来进一步把握证据标准，如何进一步来把握社会危险性条件，面对可捕可不捕的时候，制订怎样的制度可以让侦查人员勇于作出取保候审的决定，激励检察官勇于做出不捕的决定，怎么样才可以认为不起诉更有利于维护嫌疑人和被害人的权益，促进社会关系的修复。[18]在侦查机关、检察机关具有强烈的追诉愿望且目前以逮捕率，成功起诉率作为考核指标的当下，办案人员如何顶住压力，作出不羁押的决定，是对办案人员勇气魄力的考验。目前能够看到的典型案例可能或多或少有其他因素介入，当下机制是不是可以得出检察官在符合条件的情况下会慎重起诉，乃至于做出不起诉的决定仍然存疑。因此要让检察官更加慎重地来把握各种条件，慎重地做出不起诉决定，除了自上而下运动式地给予各地检察院不起诉的指标外，仍然需要改革考核指标，让检察官自发地基于事实和证据，做出不起诉的决定，侦查机关同样应当如此。

关于考核评价指标，最高人民检察院已经认识到该问题并就内部考核机制改革进行了有益探索。例如在评判审查逮捕和审查起诉案件质量时，不能仅仅以犯罪嫌疑人是否已经构成犯罪，逮捕和提起公诉是否造成错案，文书、流程是否合乎规范为标准评判办理效果，而要重视评判是否践行了少捕慎诉慎押刑事司法政策，是否有逮捕和起诉的必要，是否有利于化解社会矛盾、促进社会和谐。在此基础之上，各地检察院也在做着积极的探索，例如安徽省检察院探索建立危险性评估表，对犯罪嫌疑人或被告人的犯罪性质、量刑情节，以及个人性格特征、罪前罪中罪后的表现等情况进行综合分析，通过标准化的评分方式，判断犯罪嫌疑人、被告人是否适用社会危险性条件。上述做法事实上是将羁押的标准具体化，使其具备客观性①参见最高人民检察院微信公众号：羁押方式变更，涉案人命运因此改变，2022 年3 月1 日上传。。

因此除了需要明确强制措施的适用应当以非羁押替代性措施为原则，以羁押为例外，更应当构建相应的制度，使得适用羁押比非羁押替代性措施在程序上更加复杂，建立合理的考核指标，让办案人员更加愿意去适用取保候审等非羁押替代性措施，而不是相反。对此，首先需要我们优化质量评价标准，摒弃以数量指标为核心的考核评价体系，增加当事人评价、社会效果等考核指数，[19]使得考核指标多元化，不以逮捕率、起诉成功率作为唯一指标。

（三）重新明确逮捕的证明标准

1.降低逮捕标准。如何落实少捕慎诉慎押，可行的路径是降低逮捕的证明标准。关于逮捕的证明标准，学界主流观点认为，目前我国逮捕的证明标准设置过高，没有体现诉讼程序的递进性，将逮捕、起诉、审查均按照案件事实清楚、证据确实充分来进行审查，不符合诉讼活动基本规律，同时也不能体现正当程序原则所要求的刑事诉讼的程序应当是一种跨栏式赛跑的设计，即后一道程序应当体现对之前程序的制约。逮捕过高的证明标准会导致提起公诉、审判流于形式，逮捕变成了判处实体刑罚的预演。[20]由于我们国家逮捕、公诉和定罪之间的证明标准没有进行区分，使得逮捕的条件人为地拔高至定罪的证明标准，[21]既然证明标准高，那么结果必然导向逮捕后无人过问，羁押必要性审查流于形式。

2019 年捕诉一体改革之后，逮捕服务于起诉，一定程度上使得是否逮捕根据公诉的需要而定，而非社会危险性的程度来决定。通过公诉引导侦查、审查批捕的程序，以公诉的标准来判断是否需要逮捕，实质上间接地提高了逮捕的证明标准，使得事实上是否构成犯罪成了决定是否逮捕的要求，从而出现实践中够罪即捕的做法。逮捕权和公诉的证明标准不应当进行混淆，逮捕权具有司法权的属性，而公诉权则是检察机关体现的国家追溯职能的体现，[22]二者具有不同的权利属性，不能用公诉的证明标准来约束逮捕的证明标准，因此无论是法律规定上还是实务操作中都应当降低逮捕的证明标准。

或许有人会问，逮捕标准的降低是否会导致更多的案件涌入逮捕程序，提高羁押率？笔者认为并不存在上述担心。逮捕标准的降低并不会降低逮捕适用的门槛，当前高羁押率的现状更多的是逮捕功能的异化，而非逮捕的门槛设置过低。实现少捕慎诉慎押，同样需要降低逮捕的证明标准，降低证明标准同降低逮捕率之间不存在冲突，在我国台湾地区，对羁押三要件的证明标准，采取的是自由证明，尚不妨碍审前的低羁押率。相反，逮捕标准的降低是诉讼活动科学化的必经之路。

2.细化社会危险性条件审查。明确社会危险性条件为核心来判断是否需要逮捕，是贯彻少捕原则的分水岭。在什么情形下不应该继续羁押，核心在于社会危险性是否降低，而非预期刑罚的轻重。但是在实际的羁押必要性审查过程中，却可能以存在超期羁押为由变更强制措施，比如吉林辽源王成忠案②参见中国新闻周刊微信公众号：吉林法官王成忠羁押三年取保：无法接受对自己的有罪指控，2020 年9 月3 日上传。。因此，检察院在审查批捕和羁押必要性审查中，应当围绕着社会危险性条件来展开，但社会危险性的判断同样具有主观性。有学者认为，检察机关通过强化逮捕的社会危险性审查，进而倒逼了公安机关提高报捕的标准，是羁押率下降的决定性因素。[1]相反的观点则认为，实践中公安机关提起逮捕并不注重对社会危险性证据的收集，导致检察官很难通过客观证据判断是否有社会危险性，社会危险性条件的细化对降低审前羁押率的影响十分有限。[23]笔者认为，要降低逮捕率，必须围绕着社会危险性条件来展开，才符合强制措施适用的目的。因此，应当将社会危险性条件予以细化并说明逮捕的理由，犯罪嫌疑人、辩护人可以据此根据羁押条件的变化来申请强制措施的变更，细化社会危险性条件，使主观的证明标准客观化，才是降低逮捕率的可行路径。

总而言之，少捕慎诉慎押作为刑事政策，提供的还是一个方向性的规定。虽然在刑事诉讼法中规定了逮捕的审查程序，同时最高检、公安部也在各自的办案规定中明确了少捕慎押的内容，但是规定的仍然过于原则，缺少确切可行的规则。在我国各地法治水平发展不一致，公安司法机关享有较大的自由裁量权且仍然是具有追诉犯罪倾向的当下，要做到可捕可不捕的不捕可能尚无法达到该刑事政策所预想的效果。应当看到，随着我国犯罪数量不断增多，刑事案件将逐渐呈现轻刑化的发展趋势，少捕慎诉慎押是未来发展的必然方向。因此，我们应当在刑事政策的基本要求之下，构建一套侦检协调一致，检察院主导的少捕慎诉慎押体系。通过规则体系的构建更好地调动起办案机关的积极性，发挥现有制度的功能，推动少捕慎诉慎押刑事政策真正落到实处，降低审前的羁押率。