农产品质量安全监管机制与方法探讨——以江苏省泰州市为例

赵婷婷 孙新兵

（泰州市农业农村局，江苏泰州 225300）

江苏省泰州市是长江中下游平原著名的鱼米之乡，是长江三角洲地区重要的“菜篮子”“米袋子”供给基地，年产稻谷169万t、小麦100万t、蔬菜344万t、肉类14.5万t、禽蛋20.1万t、鱼22.6万t、虾6.2万t、蟹8.1万t。本文阐述了泰州市农产品质量安全监管的成效，分析了监管实践中的难点和堵点，提出了推动农产品质量安全监管沉底落地的监管机制与方法措施。

自2014年起，泰州市全面实施农产品质量安全网格化管理，总结出“一书、二图、三员、四定”的管理模式[1]。近年来，泰州市坚定实践质量兴农、绿色兴农、品牌强农，积极推行“网格化管理+精准监管”，有力推动农业高质量发展和乡村产业振兴。

（一）农产品质量安全示范建设持续推进以“双安双创”示范建设为总抓手，健全政府领导、部门协同、社会参与、主体履责的长效管理机制和保障机制，落实属地管理责任，强化监管体系、检测体系、追溯体系建设，不断提升质量监管和追溯管理的覆盖率。全市6个市（区）中，获批国家农产品质量安全县2家（姜堰区、高港区）、江苏省农产品质量安全县3家（泰兴市、靖江市、兴化市）。海陵区于2021年获批江苏省农产品质量安全县创建单位。

（二）农业绿色化标准化进程加快泰州市着力推广绿色生产技术和模式，突出标准宣贯、不断强化标准化生产[2]，做好“两品一标两基地”增量提质工作，开展化学农药肥料减量行动和兽药抗菌药物减量试点。全市现有149家绿色食品企业、309个获证绿色食品，12家有机企业、122个获证有机农产品，“兴化大闸蟹”“姜堰大米”等11件农产品地理标志，2个全国绿色食品原料标准化生产基地（总面积5.32万hm2），59个江苏省绿色优质农产品基地（总面积5.37万hm2）。绿色优质农产品供给能力进一步提升，2021年全市种植业绿色优质农产品比重为78.7%，居江苏省首位。对市级农业农村标准化项目实施奖补，2020年以来累计支持制定45项市级农业农村地方标准，实施6个市级标准化试点项目，共安排农业标准化专项经费42万元。

（三）“网格化+信息化”监管全面推广开展乡镇农产品质量安全监管机构标准化提升、星级监测评价工作，在全市83个涉农乡镇（街道）中，已有69家达到三星级及以上建设标准，其中四星级35家、五星级3家。智慧监管下沉到乡镇、村，实现主体名录、巡查、监测、信用管理等信息数据实时上传、动态管理。定期开展风险分析，发布农产品质量安全风险预警提示。开展“质量兴农环泰行”宣传推广活动，重点宣传农产品质量安全县建设、绿色食品、承诺达标合格证制度、区域公用品牌及相关法律法规。2021年7月起，市级8部门联动开展食用农产品“治违禁 控药残 促提升”3年行动，制定并落实豇豆等11个重点品种精准治理措施。

（四）农产品追溯及检测体系建设取得突破致力打造从田头到餐桌的全程追溯体系，2019年12月起，全市统一使用江苏省农产品质量追溯管理平台。截至2022年6月30日，全市已有13 253家农业主体入网注册，累计可溯源产品达16 007个，建立电子生产档案23 244份，溯源批次达27 055批次，打印追溯标签1 115.6万张，其中包括“证码合一”的承诺达标合格证740.9万张。泰州市农产品质量检测体系保持稳定，市级及4家县级市（区）农产品专业检测机构全部保留在农业农村系统，为执法监管提供了重要的技术支撑。

（五）农产品品牌建设成效显著推进品牌强农，实施农产品品牌建设3年（2018－2020）行动计划，先后举办2018兴化“垛田故事”全球重要农业文化遗产及特色农产品（北京）分享会、2020泰州绿色优质农产品（上海）推介会、2020兴化市名特优农产品（南京）展销会。2021年成功举办兴化“千垛百味”区域公用品牌发布会、溱湖簖蟹上海推介会、兴化大闸蟹无锡推介会。组织实施“兴化大闸蟹”“姜堰大米”“溱湖簖蟹”“泰兴江沙蟹”等国家、省级地理标志农产品保护工程项目。组织泰州市知名农产品品牌评选，评出十强区域公用品牌、三十强企业产品品牌。“兴化大米”两度入选“中国十大大米区域公用品牌”；
“兴化大闸蟹”获评2021年江苏省十强农产品区域公用品牌；
还获批江苏省兴化市兴化香葱中国特色农产品优势区。

当前，泰州市农产品质量安全领域仍存在一些不足和问题隐患，不容忽视和懈怠，主要有3点。一是1%的农产品质量安全监测不合格率蕴含安全风险，2021年市级以上监测到的农药兽药残留超标主要分布于蔬菜、水果、禽蛋、鱼类等农产品，监测结果显示，限用药物在禁止使用范围内仍有使用。二是农产品可追溯覆盖率不高，据统计，2021年底入网监管的12 069家主体中，全年打印农产品追溯标签达100张的仅有5 828家。三是农产品绿色生产覆盖率不高，种植业绿色食品产地面积为5.82万hm2，占总耕地面积的24.18%；
养殖业绿色食品企业仅12家、产品18个。

以上问题说明泰州市农产品质量安全发展基础和本质水平离农业高质量发展、绿色发展的要求尚存在不小差距，经对标找差、研判分析，找出具体原因主要有3点。一是监管中“打”与“防”均不够彻底。责任告知、技术指导、监管巡查等工作不够深入、细致，违反农药安全间隔期（兽药休药期）规定、非法添加、隐性添加、超范围用药、超剂量用药等情况在一些生产主体上时有冒头；
治理、打击违法违规行为的精准度、时效性存在不足，尤其是农产品生产、追溯具有复杂性，防范效果和打击力度受到制约。二是基层监管基础和能力有待提升。当前，基层监管机构普遍存在人少事多，人员结构老化，监管人员专职化、专业化水平不高，监管机构设置不尽合理等问题[3～5]。部分乡镇有监管巡查走过场、小散户产品抽检比例偏低等情况，监管标准化、规范化、执法监管联动等方面仍需精耕细作。乡镇综合执法赋权后，面临农业执法专业人才短缺、专业能力较弱等问题，达不到严查快处的执法要求。乡镇农产品检测力量薄弱，手段上以快检为主，检测的靶向性不强。三是品牌挖掘、培育、打造力度不足，品牌引领产业提升效果不明显。品牌打造具有正面带动品质提升、标准化生产和反向倒逼守法诚信的突出作用，但部分市（区）农业品牌建设有所滞后，仍有2个地理标志农产品空白区，2021年全市仅2个市（区）组织举办专场品牌推介活动。地理标志农产品方面，缺少行业领军品牌，品牌资源未能高质量挖掘利用，运作机制不够成熟，带动力不足，品牌价值提升慢，甚至有的区域公用品牌在产品开发、品牌推介上停滞不前；
以品牌为“链核”的产业链长度不够、层次不高。

面对新形势、新任务，农产品质量安全监管体系应增强政治意识、大局意识、责任意识，坚持目标导向、问题导向、结果导向、唯实导向，从实际、实效、实绩出发，着眼于提升基层监管效能、促进主体诚信自律，积极探索优化监管机制和方法，推动监管资源、力量及绿色生产技术下沉到基层、生产一线，形成上下联动、快速响应、激发主体内生动能的务实高效监管机制。充分发挥考核“指挥棒”作用，压实地方政府属地管理责任；
加快推进乡镇网格化管理，压实部门监管责任；
深度推进承诺达标合格证制度，压实生产者主体责任[6]。将监管部门的属地责任转化为监管人员的阵地责任，形成上下一体、左右协同的监管网格，切实筑牢基层监管防线[7]。重点实施“五沉底五提升”行动。

（一）网格监管沉底，提升风险管控能力将网格监管沉底作为农产品质量安全县（市）建设的基本路径，明晰市、县、乡镇、村、企5级网格管理责任和重点任务，筑牢风险防控的前沿阵地。市级网格着重组织风险监测和分析、四星级乡镇监管机构考评、暗查暗访等；
县级网格着重实施主体信用管理、定量风险监测和监督抽查、举报投诉处置、三星级乡镇监管机构考评、专项整治行动、考核督查等；
乡镇网格着重建设乡镇监管员、村级协管员及信息员、企业内检员（质量官）队伍，建立“一对一”监管机制，亮出分工网格图、责任公示牌，实现主体承诺、责任告知、监管巡查、快检筛查、承诺达标合格证开具、人员培训全覆盖；
村级网格着重落实入户调查、基础信息登记、风险排查并即时上报问题隐患；
企业内检员（质量官）着重监督落实关键控制点（环节）管控、追溯管理、承诺达标合格证开具等制度措施。将农产品质量安全列入乡镇综合执法重点任务，健全“监检结合、检打联动”工作机制，及时查处问题，坚决打击违法行为。加强基层检测能力建设，完善基层检测体系[8]，提升乡镇监管站快检装备水平，扩大应用胶体金免疫快检技术，提高快检风险筛查的靶向性和效率。

（二）智慧监管沉底，提升监管精准度瞄准基层一线监管责任和生产者主体责任落地，以信息化为主要手段，强化风险预警，健全大数据支撑体系。推动“一张网”管理，树立大数据思维，依托国家、江苏省农产品质量追溯管理平台，着力推动监管信息的数字化归集统计、分析研判。落实精准监管，扩大手持终端应用，及时采集、归集、录入监管巡查、质量抽检、指导服务、质量认证、采用标准等涉企信息，实行动态管理，实现传统“人盯人”监管向线上智慧监管转变。着眼于新媒体时代下农产品质量安全舆情频发和信息传播迅猛的趋势，从问题处置和舆情应对两个方面入手，建立起运作高效的问题处置机制和舆情应对机制[9]。将乡镇、村、生产者纳入应对突发事件或舆情的应急管理体系，使其在事件判断、及时报告以及现场处置、善后处理中发挥更积极有效的作用。

（三）信用监管沉底，提升主体内动能加快农产品质量安全信用体系建设，推动重点农资和农产品生产经营主体信用信息全覆盖。依托信息技术，建立对主体信用等级的动态评价和便捷查询机制，推动形成政府采信、第三方评信、市场用信的推广模式[10]。信用体系建设的制度设计，应充分考虑基层信用监管的可操作性，推行主体自律、分级管理、分类指导，村级负责采集主体基础信息并更新动态，乡镇负责归集、审核主体信息并录入监管、检测、认证等信息数据，县级负责组织建立信用档案、开展属地信用评价、推动信息共享互通、拓展信用信息应用服务，市级负责组织推广信用监管模式、评定市级农产品质量安全诚信企业并开展宣传引导。建立社会信用管理和服务机构、农产品质量安全监管机构和检测机构、农技推广机构、农业执法机构、行业组织、农资和农产品生产经营主体多方联动、协同共治机制，对守信者实施激励，对失信者有效监管，营造生产经营者不能失信、不敢失信、不想失信的行业氛围。

（四）绿色生产沉底，提升按标生产覆盖率持续实施绿色食品、有机农产品、地理标志农产品及绿色优质农产品基地提质增效工程，着力提高发展质量，发挥好示范带动作用，切实维护公共品牌形象。扩大绿色食品宣传指导，支持引导相关主体申报认证绿色食品，提高绿色食品续展率。对省级绿色优质农产品基地、全国绿色食品原料标准化生产基地加强认定（证）后监管，落实全程质量安全控制制度措施和追溯管理要求，将绿色优质农产品列为精准监管和动态监测的重点对象。围绕特色产业，以食用农产品质量控制为核心，加快推进农产品全产业链标准化建设，构建水稻、大闸蟹、生猪、禽蛋全产业链标准体系，落实“有标贯标、无标制标、缺标补标”要求，组织制修订适用、实用、先进、可操作、可复制推广的农业地方标准，实施农业农村标准化试点项目，推动标准集成和应用。标准的实施离不开标准的宣贯和培训[11]，采取标准培训、标准简图、作业指导书等手段，促进标准规程落地入户、生根开花，推动全市规模种植养殖基地以及绿色食品、有机农产品和地理标志农产品实现标准推广应用全覆盖。组织农兽药用药安全培训和标准规程培训，全面推广绿色防控、化肥农药减量增效、水产养殖用药减量、兽药抗菌药治理等技术和模式。

（五）品牌打造沉底，提升品牌富民效应着力推介、组织区域公用品牌产品和“一村一品”参加国家级专业展会。力争在地理标志农产品保护工程、特色农产品优势区、农产品地理标志申报、“一村一品”申报及评优评奖中取得更多成果。完善机制，推动市及各县级市（区）建立农产品品牌建设联席会议制度，及时研究解决品牌建设的问题。引导地理标志持有者实施资源信息共享，更好地规范引导市场主体、整合品牌资源、拓展目标市场。健全体系，围绕8大产业集群（畜禽肉品产业集群、粮油产业集群、河蟹产业集群、淡水鱼虾产业集群、绿色果蔬产业集群、休闲农业产业集群、花卉园艺产业集群、调味品产业集群）建设，打造以区域公用品牌或企业品牌为龙头，绿色食品、有机农产品、地理标志农产品为基础，企业产品品牌、电商品牌、节庆文化品牌为支撑的品牌体系，促进一二三产业深度融合。并且着眼于为群众办实事，锚定农民增收、产业发展，建立健全乡村产业、农业品牌与农户间的利益联结机制，带动品牌价值与富民效应同步提升[12]。