共同富裕背景下低保标准的测算与应用

☉ 杨涛

低保标准是最低生活保障标准的简称。在全面建成小康社会和实现共同富裕的新时期，对低保标准的范围和程度进行重新定义和科学测算非常必要。

从统计数据看，2021年，全国居民人均可支配收入为35128元，人均消费支出为24100元，支出占收入比例为68.6%，恩格尔系数为29.8%，对应食品烟酒支出为7178元。按人均可支配收入五等份分组中，低收入组为8333元，中间偏下收入组为18445元，中间收入组为29053元。可见中间偏下收入组的消费能力也与平均消费水平差距较大，低收入组的主要支出为食品部分，可用于其他生活支出的余地很小。2021年末，全国低保年平均标准城乡分别为8537元和6362元，与低收入组接近，维持基本生存需要已经捉襟见肘，难以兼顾其他生活需求。

从统计指标看，居民消费支出结构分为“食品烟酒、衣着、居住、生活用品及服务、交通通信、教育文化娱乐、医疗保健、其他用品和服务”八大类，既有生存需要，也有发展需要，非常适合参照进行新时期低保标准测算，测算结果包括了基本生活的各个方面，只有程度上的区别。

在全面小康社会和共同富裕背景下重新定义和测算低保标准，其范围应当包括所有的居民消费支出结构，程度则应至少达到中间偏下收入群体的平均消费水平，形式上要在合理体现城乡和区域差异的同时形成统一的标准体系，口径上要与统计指标保持一致，为测算过程和结果应用提供法理依据。

民政部、国家发改委、财政部和国家统计局《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》提出了“基本生活费用支出”和“恩格尔系数”两种测算方法及测算结果与消费支出统计数据按比例挂钩的动态调整方法。由于测算前提没有明确必需生活支出项目，各地很容易出现认识和选择性差异，这不但会导致测算结果失真无法应用，还会导致执行者对申请人的某些生活行为是否必须做“一刀切”的判断。

进行低保标准的科学测算，应当在涵盖所有居民消费支出结构的基础上，运用统计数据分析与社会调查验证相结合的方式，以年度为周期测算出必需食品和非食品支出的取值范围，综合考虑各地经济发展水平、城乡和区域差异、收入五等份分组恩格尔系数以及收入核算规则、人口规模、资金筹集等因素，从测算结果的可取值范围中，确定符合当地实际并统筹城乡的低保标准。

（一）运用统计数据测算区域指导标准。当前低保标准的制定模式一般为省级确定最低或指导标准，设区市再根据当地经济发展水平做相应调整浮动的模式，运用统计数据分析测算可以更科学的服务于这种模式。

满足营养需求的必需食品支出测算。根据中国营养学会《中国居民膳食指南2022》推荐摄入水平和统计部门居民消费价格调查中对应大类的代表规格品上年平均价格，按设区市进行满足基本营养需求的食品支出上下限范围测算，并根据当地实际选择取值。此测算结果为各类必需食品的市场采购价格，用以替换统计数据中包括烟酒和在外饮食服务的食品烟酒支出，同一行政区域内针对低保群体城乡必需食品支出标准应当一致，城乡差异主要从衣着、居住、生活用品及服务、交通通信等非食品支出的测算结果中体现。

非食品支出和城乡差异幅度测算。根据统计部门加权后的上年人均可支配收入和人均消费支出的住户调查数据，按设区市和城乡进行五等份收入分组，以各组中不包括食品烟酒的其他七大类消费支出作为非食品支出，计算所占比例及分组恩格尔系数。这包括两种测算方法：一是基本生活费用支出法测算，即按城乡分别以中低和最低两组作为非食品支出参考取值范围，也可将两组住户数据合并取平均值或中位数，与必需食品支出测算结果合并为完整的低保标准，城乡差异由非食品支出的差异体现。二是恩格尔系数法测算，即按城乡分别用必需食品支出测算结果除以中低和最低两组的用恩格尔系数作为参考取值范围，也可将两组住户数据合并后重新计算恩格尔系数进行取值，城乡差异由恩格尔系数的差异体现。对比两种方法测算结果，根据实际确定各设区市的指导标准，城乡差异较小的地区可以考虑推行低保标准城乡并轨。

（二）运用社会调查验证测算县级执行标准。因县级没有低保标准的制定权限，社会调查验证测算应当由设区市的民政部门牵头，会同统计、财政、物价等相关部门制定工作方案，指导所属县区具体开展，具体测算过程如下：

确定社会调查抽样方法。由统计部门根据辖区内人口分布、区域差异等因素，结合调查目标，统筹运用整群、分层和随机抽样等方式，确定市场调查具体抽样方案和样本数量以及样本分布地域。

确定社会调查问卷形式。社会调查主要针对城乡居民的收入和消费支出，调查口径应当与统计部门住户调查收支统计指标结构相同。鉴于被调查人员无法像统计样本住户那样细分指标记录每天的消费行为，可以采取划定范围的方式由被调查人根据经验回忆选择，如每月食品烟酒支出范围：100～300元、300～500元等，有效样本数量达到合理水平的情况下，平均值也能反映真实情况。

组织进行社会调查。由乡镇街道统计员会同民政等部门工作人员在村居委会配合下分组同时进行，事先应当进行统一培训，尽量避免理解误差。可以采用比较成熟的社会调查APP，实时录入上传调查数据，指定专人负责监督上传数据，发现异常及时提醒一线人员，尽量避免登记误差。

分析运用调查结果。对有效样本数据按城乡和收入进行五等份分组，测算各组非食品烟酒支出和恩格尔系数以及城乡差异幅度。食品和非食品支出的具体测算和取值方法与统计数据分析法相同，市级根据各县区社会调查测算结果的差异，结合指导标准和当地实际，最终确定分县区执行标准。

（一）城乡统筹与制度关联。城乡居民收支水平的整体差距在不断缩小，用基础标准上下浮动的方式进行过渡，待缩小到一定程度后再推行并轨。过渡期间各项关联政策中需要引用、参照低保标准的，均以基础标准为准，不再区分城乡。

（二）标准细化和多场景应用。进行低保测算的地区，可以在公布低保标准时明确食品和非食品部分，甚至可以精确到天，低保家庭的特殊成员和低保边缘家庭的重残重病成员可以直接增发食品部分，作为额外的营养补助。对遭遇疫情、灾情的临时遇困人员，也可以方便地按照食品或全部标准，根据实际需要选择合适的单位标准进行灵活救助。

（三）长期动态调整机制。以测算的方式每年进行低保标准动态调整成本偏高，比较合理的方式是连续进行两到三个年度的测算，观察测算结果与居民收入支出和消费价格指数等统计指标稳定关联后，再进行挂钩形成动态调整机制，此后按照每3～5年的周期组织一次测算进行校准。更为科学的方法是国家统计局在住户调查数据中增设与低保标准测算相关的指标和权数，地方民政和统计部门在中低收入家庭中选择合适的样本户进行消费支出长期社会调查，每年汇总统计数据和调查结果进行测算分析，实现各地区低保标准与统计年度同步动态调整。