财政部门预算绩效评价结果应用案例分析——以S市两区为例

●孟小彦

党的十九大报告提出“全面实施预算绩效管理”，财政支出绩效评价工作越来越受到政府部门的重视。财政部门作为预算绩效管理的主导者，一直将引入第三方评价机构开展重大项目财政支出绩效评价工作作为预算绩效管理体系的组成部分，对预算单位预算执行情况进行监督管理。随着财政支出绩效评价工作的持续开展，项目支出绩效评价已逐步形成体系。2020年2月，财政部出台了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号，以下简称《办法》），进一步规范全国项目支出绩效评价工作。《办法》的出台，在规范绩效评价工作的同时，也为项目之间横纵向对比提供了便利。由于在现行绩效评价研究领域中，对绩效评价指标、评价方法、评价工作流程研究较多，对绩效评价结果以及评价结果产生的现实意义研究较少，故笔者对以《项目支出绩效评价管理办法》为绩效评价依据的两个地区财政部门组织的项目支出绩效评价报告结果进行了归纳整理，通过对比各项目指标扣分和报告得分情况，了解地区预算执行情况及绩效评价工作现状，为财政部门进一步运用预算绩效评价报告，提高绩效管理水平提供参考案例。

（一）项目案例介绍

S市财政部门组织第三方机构对全市A、B两区2019年度29个重点项目资金进行了绩效评价工作，现摘取其中具有代表性的6个项目进行分析，具体项目情况如下。

1、2019年度智慧城市管理平台项目。该项目绩效评价总体得分为90分，综合绩效评价等级为“优”。主要绩效是项目决策程序规范，采购实施过程合法合规，平台如期完成并达到预期效果，公众满意度较高。存在的主要问题是：项目资金未纳入2019年度预算，服务期限3年，该项目2019年度年初预算资金为0，资金来源无保障；
系统安装类型及覆盖区域与计划不一致，智慧工地监测系统未安装施工电梯人脸识别系统，产出数量与设定目标值不一致。针对上述问题评价机构提出的建议为：合理编制项目资金使用计划并纳入年度预算；
加快建设，完成设定目标值。

2、2019年人才政策兑现补助项目。该项目绩效评价总得分80.26分，评价等级为“良”。项目主要绩效是政策兑现完成情况较好，对引入人才、留住人才发挥了积极作用，人才反馈良好。资金及项目存在的主要问题是：绩效指标过于笼统；
预算执行率过低，仅为35.43%，远低于目标值，同时预算调整率达到40%；
人才兑现补助政策知晓率约为70%，政策知晓率偏低；
人才用房补助标准高于全市平均水平；
人才相关配套政策不够细化，目前关于快速落户、配偶工作、子女学习、医疗保障等方面的配套政策不够细化；
项目的监督检查和档案管理方面制度缺失。针对上述问题评价机构提出的建议为：加强学习，进一步提升绩效目标编制水平；
针对预算执行率偏低的问题，结合可能导致项目预算执行率低的主要原因，提高预算执行率；
优化政策，加强宣传，提高政策知晓率；
根据市场租房标准，按季度动态调整人才用房补助标准；
细化配套政策，提高人才政策兑现的操作性；
建立监督检查和人才档案管理制度。

3、2019年度高校毕业生就业补贴项目。该项目绩效评价最终结果为：总得分34.63分，等级为“差”。资金及项目存在的主要问题是：绩效目标不完善，绩效指标不明确，缺少细化量化绩效指标；
项目协议内容不完整，约定不明确，缺少具体明确的政策依据；
项目单位对绩效评价不重视、不支持，基础数据资料严重缺失，对于绩效评价工作配合不够。针对上述问题，评价机构提出的建议为：重视绩效目标管理；
补充完善协议相关内容并进行明确约定；
项目单位提高预算绩效管理意识，重视绩效评价工作，督促整改，跟踪问效，提高绩效管理水平。同时，对结余资金1860万元建议予以收回。

4、2019年留学人员创业园项目。该项目综合得分为81.29分，绩效评价等级为“良”。主要绩效为：项目总体执行情况较好，留学人员创业、创新激情充分调动，且产生了较好的经济效益与社会效益。资金及项目存在的主要问题是：预算编制不够精准，核减金额较大，预算执行率低；
项目完成不及时，截至评价日仍未完成硅谷分园2期的装修项目工程，致使整个项目延期，影响下一年度留学人员企业入园。针对上述问题，评价机构提出的建议为：提高项目预算编制精准度，降低预算调整率；
积极与委托方进行沟通，确保项目按时完成。

5、2019年对外联络宣传中心“媒体合作及宣传费用”财政支出项目。该项目绩效评价总体得分为89分，综合绩效评价等级为“良”。主要绩效为：项目与各级各类型媒体合作情况良好，宣传工作到位，营造了良好的宣传氛围，并助力区域经济高质量发展。资金及项目存在的主要问题是：缺少资金管理办法；
缺乏宣传效果后续反馈统计与提升改进宣传的制度。针对上述问题，评价机构提出的建议为：建立专项财务制度，强化资金管理；
制定信息反馈制度，提升工作质量。

6、跨境电商扶持资金项目。该项目绩效评价总体得分为88分，综合绩效评价等级为“良”。通过该项目可以了解到，地方政府、行业协会、电商企业三方齐抓共管，大幅提升了跨境电商的综合竞争力，促进电商企业得到了更好发展。取得的明显效果是，加速了本区域电商基础设施建设及互联互通进程，加快了物流速度，能够广泛带动地方特色产品接入全球产业链、价值链和供应链网络；
项目的推进也有助于从政策层面加速推进跨境电商发展。存在的主要问题是：部分项目的申报主体单位在B区内的业务停止运营或平台无法使用；
项目实施单位对跨境电子商务相关单位的运营资料掌握不全；
项目实施单位绩效自评报告对完成情况、项目完成达到的效益或存在的问题表述不够完整。针对上述问题，评价机构提出的建议为：加大对跨境电子商务项目资金的扶持力度，增强企业建设跨境电子商务的信心，增加跨境电子商务人才引入，从而进一步扩大跨境电子商务发展规模，促进跨境电子商务全面、稳定、快速发展；
建立申报主体的资料备案登记制度，以便有针对性地对项目进行监管。

其余案例类同，在此不再赘述。为更好运用评价结果，在总结绩效评价工作的基础上，为财政部门及有关主管部门有效应用评价结果，督促被评价单位整改落实，笔者对A、B两区29份报告的扣分指标进行了统计。鉴于项目效益情况不同，各机构设置的效益类指标可比性较低，因此仅对决策类、过程类及产出类指标扣分情况为例进行归纳分析，效益类指标扣分情况不在此进行说明。

（二）A区指标扣分情况

通过对A区15份重点项目支出绩效评价报告中决策类、过程类、产出类指标扣分情况的整理发现，普遍存在的问题是，项目立项程序有待规范、项目绩效目标编制情况较差、预算编制科学性不足、资金分配合理性有待提高、预算执行情况欠佳、管理制度不健全、制度执行不到位、项目产出情况不理想，具体情况见图1、图2、图3所示。

图1 A区决策类指标扣分情况图

图2 A区过程类指标扣分情况图

图3 A组产出类指标扣分情况图

（三）B区指标扣分情况

通过对B区14份重点项目支出绩效评价报告中决策类、过程类、产出类指标扣分情况的整理发现，普遍存在的问题是，项目立项程序有待规范、项目绩效目标编制情况较差、预算编制科学性不足、资金分配合理性有待提高、预算执行情况欠佳、管理制度不健全、制度执行不到位、项目监控有待规范、项目产出情况不理想，具体情况见图4、图5、图6所示。在整理时发现，部分报告在过程类指标中设置了个性指标，并对其进行了扣分，而该部分指标均可归为判断“制度执行有效性”或“项目监控规范性”的内容之下。

图4 B区决策类指标扣分情况图

图5 B区过程类指标扣分情况图

图6 B区产出类指标扣分情况图

（四）预算执行情况分析

通过对29份项目支出绩效评价报告继续梳理发现，多数项目预算执行情况欠佳，主要原因有三点：一是预算单位在年初编制预算时前期调研工作不充分，也未研究和参照以前年度项目实施情况及其他地区、部门类似项目预算执行情况，预算编制细化不够、精度较低，普遍以多编制预算来保障项目实施；
二是项目推进情况不佳，项目产出普遍未达计划，由于无法满足资金支付条件，导致预算执行进度缓慢；
三是资金配置不足，资金未及时到位。

（一）A区指标扣分情况

A区15份绩效评价报告项目评分普遍在80分至90分之间，项目评价结果最高分为96.5分，项目评价结果最低分为34.63分（详见图7所示）。根据各评价机构出具报告反映的指标扣分情况来看，A区的项目总体上过程与产出情况并不理想，项目预算执行率偏低，而评价机构给出的评分总体较高，结合A区绩效评价工作组织及流程来看，部分评价机构的工作受到了被评价单位的干扰，导致个别评价机构使用了“中庸原则”，存在“花钱买好”的嫌疑。

图7 A区绩效评分情况图

（二）B区指标扣分情况

B区14份绩效评价报告项目评分普遍在80分至90分之间，项目评价结果最高分为92.12分，项目评价结果最低分为77.17分（详见图8所示）。根据各评价机构出具报告反映的指标扣分情况来看，B区的项目也存在预算执行及产出情况与评价机构给出的总得分不匹配的情况，如预算执行率低于60%，而总得分在80分以上，产出情况基本达标。结合B区绩效评价工作组织及流程来看，B区绩效评价报告的合理性、客观性、公正性略显不足，部分评价机构也使用了“中庸原则”。

图8 B区绩效评分情况图

（一）加强预算绩效目标管理

要求各预算部门在申报预算时，按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，在编制年度预算时，同时按年度编制重点项目支出绩效目标和部门整体支出绩效目标。绩效目标经财政部门审核通过后再安排预算。同时，要求各预算部门严格按照预算绩效目标管理要求申报绩效目标，要做到能清晰反映预算资金在一定期限内预期的产出和效果，并以相应的绩效指标予以细化、量化描述。具体可参考《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）要求开展预算绩效目标管理工作。

（二）合理规范编制项目预算

建议严格按照《预算法》要求，根据年度工作计划及确定实施的项目内容编制预算，并以往年收入支出情况为基础，合理安排项目预算，对项目支出进行精细化管理，切勿依据不充分的“切块”安排预算。同时，建议构建跨年度预算平衡机制，将项目应于下年度支出部分，安排于下年度预算中，不在本年度预算中列示，并按照本级一般公共预算支出额的1%—3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。

（三）健全第三方机构绩效评价管理体系

一是建议对跨年度、相似度高的项目，长期聘用工作有力量、素质好、能力强、负责任，并能够胜任急、难、重等工作的第三方绩效评价机构开展相关绩效评价工作。二是建议引入竞争激励机制，建立健全绩效评价工作和绩效评价报告考核、评审标准，对第三方绩效评价机构工作实行考核制度，做到优胜劣汰。三是建议对评价工作表现较差、报告质量较低的机构进行淘汰，对工作素质高、报告质量好的机构予以奖励，营造出第三方绩效评价机构良好的竞争环境，促进提高绩效评价工作质量。

（四）进一步完善绩效评价组织管理工作

建议根据绩效评价工作管理要求，制定绩效评价工作细则，明确要求参与绩效评价的第三方机构必须保持客观公正原则，在与预算单位沟通结果时明辨是非，不以完成任务意志为转移，听之任之违反评价标准修改评分结果，出具与实际执行情况相背离的高分报告。