发展性救助视角下事实孤儿的社会支持体系研究

孔凡飞，张 红

(沈阳化工大学 a.马克思主义学院；
b.人文与艺术学院，辽宁 沈阳 110142)

随着社会经济的发展和家庭结构的变化，事实孤儿这一弱势群体受到了社会的关注，尤其是在“南京三岁幼女饿死案”、“四川猪圈女孩”、“贵州四名儿童集体自杀案”……事件后。事实孤儿的生存状况、发展状况、权益保障等相关议题受到了政府、社会组织的高度关注[1]。事实孤儿即“事实无人抚养儿童”，是指父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其它限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童；
或父母一方死亡或失踪，另一方有上述情形之一的儿童[2]。据不完全统计，全国“事实孤儿”有60多万名，且数量在不断增加，为了保障他们的生存、发展需要。于是2019年6月18月，民政部联合12部门印发《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，首次将25.4万名事实无人抚养儿童纳入国家保障范围，保障标准参照孤儿，平均每人每月1140元[2]。2020年年底，民政部又联合公安部、财政部印发《关于进一步做好事实无人抚养儿童保障有关工作的通知》，将父母一方为重病重残等情形，另一方被遣送出境的儿童纳入保障范围，及时完善事实孤儿保障政策[3]。

(一)国内外关于事实孤儿的研究

国外对事实孤儿的研究较国内要成熟许多，国外称之为“the factual unattended children”。其研究主要集中在两方面，一是在事实孤儿形成原因上，Susan D.Phillips认为事实孤儿之所以遇到困境的关键原因是父母的责任缺失，父母应为子女和所处家庭负主要责任[4]；
Heather M.Butts提出家庭面临的社会经济风险使得事实孤儿在生存和生活中面临严重的问题。二是在针对事实孤儿的救助问题[5]，Linda Davies和Sara Collings都认为在对事实孤儿进行救助时，政府应当发挥主体作用[6]3；
Tamara Walsh和Heather Douglas则认为国家政策在事实孤儿救助中起决定性作用，国家要提高对事实孤儿家庭的监护能力[7]；
Stan Houstan(2002)认为要关注事实孤儿群体本身的需求和感受[6]4。

国内对事实孤儿的研究主要集中在成因、救助现状、获得社会支持等方面。2011年黄晓燕在对四川凉山进行实地调研时，将事实孤儿分为三种：一是因父母服刑等社会原因而形成的；
二是由父母外出务工等经济原因而形成的；
三是由父母疾病等生理原因形成的[8]。全国人大代表朱列玉(2016)提出应该将事实孤儿纳入政府财政救助保障体系。黄晓燕、许文青则从事实孤儿获得社会支持的层面进行研究，呼吁利用亲情教育、鼓励优化社会互助等方式给予事实孤儿心理层面的帮扶救助[8]。

(二)国内外关于发展性救助的研究

国外关于发展性救助的研究，可追溯到1948年英国《儿童法》颁布，该法为儿童保育服务提供了一系列措施。为落实发展型救助方式，英国对贫困儿童实施保育战略，并在全国范围内制定了学校膳食营养标准。美国则推出“学校早餐计划”、“开端计划”等救助方式，强调救助要与教育、医疗、就业等人力资本发展联系起来的发展模式。

国内对发展型救助理念的探索相对较晚，张秀兰(2007)指出，发展型社会救助从设计目的到设计结果都是以提高受助人获取社会资源，促进社会融合能力为目的[6]6。谢勇才(2015)则认为发展型的救助是通过培育受助者自力、自强、自助的精神，提高自我发展能力[9]。之后，有学者便在天津社会科学学术会上指出，要实现发展性救助，需要多元主体参与救助。

通过对国内外研究现状的梳理，发现国内对事实孤儿的研究及救助方式的探索远不及国外深入全面，且国内关于事实孤儿发展型救助的体系构建研究尚不充分，事实孤儿获取社会支持网络的途径需要进一步完善。

事实孤儿的救助主体大致可分为三类，微观层面家庭与亲属支持系统，中观层面社区与社会的支持体系，宏观层面政府政策与法律的保障。三个层面的救助主体各有侧重点，通过分析这三类支持体系，为事实孤儿的社会支持构建提出更完善的建议。

(一)政府政策与法律制度不健全

1.相关政策法规欠缺

就政策法规来说，我国目前仅有《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》一份文件，该文件首次将事实无人抚养儿童作为单独主体进行保护。由于该政策属于纲领性文件，具体的保护措施由各地方政府依据实际情况制定，法律效力较低，保护措施存在地区差异，容易造成地方政策间的转移衔接问题。根据政策规定，事实无人抚养儿童的身份认定、信息核查、救助待遇、跟踪服务等都由其户籍所在地的民政部门全权负责。因此，当事实无人抚养儿童的户籍发生变动时，极有可能出现资格重新认定及待遇衔接空白等问题。

2.预防性保护政策缺失

每一个社会问题的出现都是各种社会因素交叉影响的结果。不断爆发的事实孤儿问题也是各种因素综合影响的结果。而政府和社会组织仅仅只是在解决已出现的问题，没有负起预防性保护的责任，充分把握问题形成的关键窗口期，提高源头保护成效，对问题的成因进行深入分析。但是就目前的保护措施来看，对事实孤儿的保护都集中于事后救助，而且都侧重于基本生活经济性补助，对监护人监护养育能力的培养并不关注，基本没有形成有效的预防性保护政策，如儿童虐待强制报告制度等。因此，在这种情况下，极有可能会导致己经得到救助的事实无人抚养儿童陷入二次困境。

3.专项资金投入不足

2019年国家统计公布国内生产总值突破99万亿，财政资金在民生方面的投入不断增加，但用于事实孤儿和其他困境儿童的福利经费仅有10.1亿元，由此可以看出，国家财政资金在事实孤儿保护工作方面的投入明显不足[10]。根据《关于进一步加强实施无人抚养儿童保障工作的意见》规定，事实孤儿的保障资金由地方政府财政拨款，但地方政府财政收支结构不合理，用于事实孤儿救助的资金不到位，从而影响事实孤儿保障工作的落实。

4.部门间信息沟通不足

查阅民政部有关事实孤儿的信息，仍没找到事实孤儿相关的具体数据，信息掌握不全是目前事实孤儿保障工作的最大问题。这不仅反映了事实孤儿问题的隐蔽性、责任落实的困难性，更反映出政府相关部门对事实孤儿信息的掌握不全，各部门间缺乏信息共享，没有形成具体、详细的信息资料库。

(二)社区与社会组织的力量有限

1.社区服务能力及专业化不足

社区是除家庭外，事实孤儿生活的重要场域，在事实孤儿的救助中社区存在人力不足，事实孤儿的基本信息更新不及时，缺乏专业的社工队伍，导致事实孤儿的心理需求缺乏专业援助的引导。

2.社会公益组织能力有限

社会公益组织和非盈利机构虽然是最早向事实孤儿提供服务的组织，但社会组织发展缓慢制约了服务体系的更新。究其原因主要表现在资金、人力、物质的缺乏。在资金方面，主要是由公益组织、慈善基金会、企业等发起的爱心募捐活动，筹集到的资金有限，只能满足事实孤儿一时的经济援助。在人力方面，社会组织普遍存在人员不足的现象，对于不断激增的事实孤儿，没办法做到逐一访谈与追踪。在物质方面，公益组织只能与企业联合，为事实孤儿提供衣物、食物、学习用具等基本的物质需求。

(三)家庭与亲属的支持力量薄弱

1.事实孤儿的社会抚养人能力不足

就目前的了解，大部分的事实孤儿都由祖父母抚养，少部分由其他亲属轮流抚养，这两种抚养模式都存在各自的弊端。首先，祖父母年老体弱，既无工作也无其他经济收入，仅有养老金维持基本的生存需求，对孩子其他方面的需求有心而无力，如心理关爱方面，老人自认为无限的宠爱能弥补孩子父爱母爱的缺失，殊不知无限的宠爱不仅不能弥补孩子的情感缺失，还可能造成孩子的性格缺陷等；
另外，祖父母脱离社会已久，教育观念落后，思想观点无法跟上社会的变化趋势。因此，他们既不能辅导孩子的课后功课，也不能用新时代的新观点去引导孩子形成正确的世界观、人生观、价值观。

寄人篱下，仰人呼吸。由亲属轮流抚养的孩子，他们只能极力去讨好其亲属，参与到更多的家务劳作之中，才能获得生活所需。在这种环境中成长的孩子多数心理脆弱、对生活的环境没有安全感与归属感，容易产生自卑，极易形成讨好型人格。

2.自身获取社会资源的能力不足

政府和社会组织在解决事实孤儿的问题时，着重解决物质层面的问题，忽视了其个体自身的力量。每个人都是一个独立的个体，都有其自身独特的优势与价值。要想解决事实孤儿面临的困境，除了连接外部的人力资源，还应发掘他们的自身潜力，改变消极的自我认知。外部资源可以改善他们暂时的生存环境，但内部力量的提升，却有助于他们自身长远的发展。

发展性社会救助，关注的是人力资本与受助主体在资源方面的投入与帮助，强调多元主体参与救助，改善受助人的生存、发展环境，帮助受助人提高获取社会资源的能力。因此，在完善事实孤儿的发展性救助建议时，强调政府、社会和家庭在救助时的重要性。

(一)政府层面

1.建立健全相关的法律法规

事实孤儿的社会保障是一项长期、复杂的工作，政府作为社会救助的主体，肩负着事实孤儿保护政策的设计、完善、实施、效果评估和政策反馈等工作。2020年1月1日，民政部表示要全面实施事实孤儿的保障制度，在基本生活、医疗、教育和监护权方面作了明确规定。但这项政策的实施是在事后进行补救，查阅相关资料，在事前的预防政策文件并没有。因此，政府应设计防治结合的保障措施。

2.设立专项资金

经济基础决定上层建筑，任何的救助服务都需要经济作为物质基础。对于事实孤儿来说，资金能保障他们的生存与发展。民政部也表示要全面实施事实孤儿的保障制度，构建儿童美好生活的前景。这对政府设立事实孤儿生活、教育、医疗等专项资金提出了更高的要求，必须实施专款专用。同时，政府应加大购买事实孤儿社会公益服务项目，增强与第三方服务机构的联系，为事实孤儿提供全面的援助服务，保证事实孤儿面临的问题能得到专业性的解决。

3.建立多元的筹资渠道

事实孤儿的救助是一项长期、持续的过程，仅依靠国家财政资金的支持无法长期、持续地保障逐渐增加的事实孤儿的成长、发展需求。因此，政府应调动社会各主体的积极性，引导社会资金参与到救助中，扩大事实孤儿救助资金的来源，为事实孤儿的成长与发展提供持续的资金支持。

4.完善信息共享渠道

当今社会做任何事，都要求提高工作效率。事实孤儿的基本信息在各救助部门间共享，能够节省排查时间、人力、物力，及时地为事实孤儿提供救助。但由于政府各部门间业务分化所导致的信息壁垒，形成了相互孤立的政务信息系统，当事实孤儿需要实施救助时，救助部门还得一一去排查，这样即浪费了相应的时间、人力、物力，事实孤儿还不能及时地获得救助，从而衍生出其他的问题。因此，政府应设立事实孤儿信息收集机构，建立各部门之间信息共享平台，实现各方信息整合，提高对事实孤儿的救助效率。

5.加强与基层社会组织的联动，实施综合保护措施

政府作为社会救助的主体，并不需要事事都亲力亲为，而是要作为一个引领者，去引导基层社会组织及志愿者发挥社会救助的作用。基层社会组织是政府与人民沟通的直接桥梁，加强与基层组织的联系，有利于政府快速了解事实孤儿的基本情况，进行需求评估，实施救助保护。

(二)社会层面

1.社区应及时更新事实孤儿档案信息

社区是事实孤儿生活的重要环境，社区工作人员是社区弱势群体求助的直接对象，他们对社区的基本信息最为了解。因此，当社区出现事实孤儿时，往往是社区工作人员最先去走访，了解其生活状况，及时更新社区儿童档案信息，形成完备的档案材料，为政府相关部门在实施救助时提供最新的数据，加快解决事实孤儿当前面临的困境。

2.加强社会组织与非盈利机构的灵活介入

最先关注事实孤儿困境问题的是社会组织与非盈利机构。一开始，社会组织与非盈利机构关注的也只是事实孤儿物质层面的困境，但随着政府与社会各救助主体的介入，对事实孤儿的关注逐渐扩大到心理层面。社会组织与非盈利机构具有灵活多变的优势，能有效根据事实孤儿的各种类型困境进行救助。在心理层面，社会公益援助服务中心实施的心理援助计划，可在一定程度上疏解事实孤儿的心理困惑，协助其提高社会适应能力及抗压能力，实现个体的自我发展，形成健康向上的心理机制。

(三)家庭层面

1.加强事实孤儿心理与情感的支持

由于家庭原因，事实孤儿多数由祖父母与其他亲属轮流抚养，在这种不断变化的生存环境中，导致他们对生长的环境缺乏安全感与归属感。因此，抚养人应了解其心理的需求，并适当给予回应，尽量弥补其缺乏的情感需求。

2.加强对抚养人的支持

事实孤儿由祖父母和其他亲属轮流抚养，抚养人经常会受到时间、精力、经济等因素的限制，感到力不从心，无法持续抚养，从而导致事实孤儿缺乏稳定的抚养家庭及抚养人。因此，为保障事实孤儿健康成长，政府和社会应加强对事实孤儿社会抚养人的支持。

3.提升事实孤儿获取社会资源的能力

社会资源是事实孤儿解决生活困境的有力支撑，事实孤儿获取社会资源的能力是解决面临困境的关键。但由于事实孤儿自卑、孤闭、软弱的性格，心理上就拉开了与周围他人的距离，遇到生活、学习或其他方面的困境，不会主动寻求帮助，只能任由其存在的问题不断发展。因此，帮助事实孤儿提高获取社会资源的能力有助于他们及时解决面临的问题。

本文通过对发展性社会救助的理解，分析了事实孤儿获得社会支持的途径，了解了事实孤儿社会支持体系存在的不足，主要表现在三个方面：政府层面缺乏防治结合的保障措施；
社会层面基层社区组织力量有限，无法为其提供全方位的服务，且专业水平有待提高；
家庭层面隔代抚养与亲属轮流抚养，注重生理层面的需求而忽视了其心理与情感的需要。文章基于发展性社会救助的视角，提出完善事实孤儿社会支持体系的建议：完善相关的法律法规，加强社会组织的有效介入，提升家庭的抚养能力。社会支持体系的完善对解决事实孤儿的困境具有至关重要的作用，不仅能改善家庭的经济状况，还能为其提供教育辅导和心理支持，促进个体的身心健康发展，提升其利用社会资源的能力。