协同治理视域下我国农村公共文化服务供给侧问题研究

杨 娜

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215031）

近年来，为加快缩小城乡差距，推动农村经济及文化发展，我国不断加大对农村的财政投入力度，并出台了一系列扶持政策。2021年，文化和旅游部在《“十四五”公共文化服务体系建设规划》中提出多个目标，包括城乡公共文化服务体系一体建设取得重大突破，城乡协同发展机制逐渐健全，城乡公共文化服务差距进一步缩小，政府主导、社会力量广泛参与的公共文化服务供给机制更加成熟，以及来自基础群众的文化创造更加活跃等。但当前我国农村公共文化服务并不能满足农民文化层面的需求，原因就在于供给不足。一直以来，我国公共产品的供给模式都是以政府为主导。大多数地区为农民提供的公共文化服务主要由上级政府安排，而相关部门提供服务前未能充分调查农村的实际情况，导致提供的服务与农民日益增长的需求不匹配，农村公共文化服务建设达不到预期效果。要想尽快改变现有的农村公共文化服务与农民的实际需求相脱节的现象，就需要政府、企业、非政府组织及民间组织等多元主体充分发挥各自的作用，积极参与农村公共文化服务的供给过程，从而整合各方力量，最大限度地提升农村公共文化服务质量，解决农村公共文化服务供给存在的问题，进一步推进我国农村公共文化服务建设。

2015年，习近平总书记首次提出“供给侧结构性改革”，在学术界掀起了一股新的学术浪潮。在此之前，大多数学者更关注的是经济领域供给侧的问题，现如今学科交叉，学者们开始研究公共服务领域供给侧问题。与经济学中的需求侧不同，公共文化服务的需求侧是指在经常性活动场域中，人们基本性、共同性精神文化需求［1］。根据经济学相关知识，供给侧对应需求侧，因此，提升农村公共文化服务质量要从供给侧着手。农村公共文化服务供给侧三要素分别是供给主体、供给内容和供给方式，其中供给主体是指能够为多人提供产品或服务的组织或个人，供给内容是指向客体提供的产品或服务，供给方式是指供给主体提供产品或服务的途径。

2.1 协同治理理论的主张

2.1.1 强调多元主体参与。协同治理理论是基于20世纪的协同学理论演变而来，该理论对我国的传统公共管理理论造成了一定的冲击。协同治理理论主张改变传统的公共管理思想，认为政府并不是公共事务治理的唯一主体，应将企业、公民、非政府组织等都纳入公共治理的主体，形成多主体协同治理体系。在多主体协同治理体系中，各主体可充分发挥自身独特的优势和作用，并分担公共治理的责任，从而实现对公共事务的协同治理，最大限度地提升公共管理效率，推动公共事务多元化治理模式形成［2］。

2.1.2 强调构建协同治理的互动机制。协同治理理论的主张是在协同治理过程中，各主体之间会基于同一目的而形成复杂交叉的利益关系，在一定环境条件下，协同治理系统内部组织起来，通过各种形式的信息交流和沟通达成共识，并为实现这些共识进行协调，从而保证协同治理系统始终能灵活适应环境的变化，实现各种资源的协同增效［3］。构建动态的协同治理互动机制，不仅能有效解决政府资源分配不均、市场管理效率低等问题，还能及时发现协同治理系统内部的缺陷，充分进行资源调动，实现治理效果最佳化。

2.1.3 强调构建有利于多主体互动的规则体系。由于协同治理是多元主体参与，主体之间关系复杂，不同的利益需求会导致主体之间发生冲突，因此，需要围绕协同治理构建完善的多主体互动规则体系，从而保证协同治理的有效运行。从某种程度上说，协同治理的过程就是制定多主体都认可的行动规则的过程，其中政府是规则的制定者，所以也就决定了政府在多元主体互动规则制定中的主导地位［4］。

2.2 协同治理理论在农村公共文化服务的适用性分析

2.2.1 农村公共文化服务多主体参与的原因。农村公共文化服务的内容形式多、覆盖范围广，包括向农民提供完善的文化设施和文化服务、保障公共文化资金投入、提供基础设施的建设与管理、促进人才培养及服务内容创新［5］。近年来，随着我国经济的快速发展和人们受教育水平的提高，人们对更高品质文化的认知、欣赏和创造水平越来越高，对公共文化的需求也日益增加。同时，随着社会的发展，人们的文化需求不会一直保持在一个水平，而是会随着经济发展、教育水平、个人偏好等因素呈现出动态演进的特点［6-7］。然而，当前以政府为单一主体的公共文化服务供给模式在诸多方面都不再符合农民的需求，供不应求、管理效率低下、内容形式单一等问题日益突出，严重影响我国农村公共文化服务的发展。因此，农村公共文化服务迫切需要更多主体的参与。

2.2.2 我国农村公共文化服务的主要供给主体。第一，政府。公共产品的特性决定了政府在农村公共文化服务供给中的主导地位。虽然目前我国农村公共文化服务的供给主体呈现出多元化的趋势，但公共产品具有外部经济效应，如果让私人组织进行供给，就会难以获得回报。因此，大多数私人组织不愿意提供公共产品［8］。同时，因为部分农村公共文化服务的基础设施建设成本高、收益低，其他主体投入资金后无法获得足够的利益回报，所以其他主体对参与农村公共文化服务建设的积极性不高，当前农村公共文化服务基础设施依然主要由政府提供。

第二，企业。因为资金有限，所以地方政府会选择将部分农村公共文化服务通过外包、公开招标、询价等方式委托给企业。近年来，我国一直高度重视农村建设，致力于从各个方面提升农民的生活质量，出台的多项政策都强调要加强农村公共文化建设，让每个农民都能享受到公共文化服务。企业参与农村公共文化服务的供给对我国农村公共文化服务体系的建立和运营起到很大的推动作用，不仅能减轻政府的压力，间接推动政府服务模式转型，还能促使专业机构管理农村公共文化服务事务，从而为农村公共文化服务后的后续发展提供动力。

第三，非政府组织。我国鼓励社会力量参与农村公共文化服务体系建设，依靠社会力量开展精准、高效的农村公共文化服务。非政府组织的参与是对政府和市场的补充和平衡，可使农村公共文化服务的供给实现公益化，从而促使公共文化服务的供给方式从单一化供给向多元化供给方式转变，最终形成良性的多元主体供给格局［9］。

第四，民间组织。民间组织也是农村公共文化服务供给的主体之一。这里的民间组织特指由民间艺人组织成立的各类民族民间艺术团体［10］。我国农村存在许多传统文化，部分农民会自发组成各种民间组织进行文化艺术表演，向外界传播家乡文化。这些民间组织活跃在农村，既是农村公共文化服务的提供者又是农村公共文化服务的受益者，是最了解农民文化需求的群体。因此，民间组织作为农村公共文化服务供给主体之一能更好地贴合农民实际的文化需求，进而提供更精准的公共文化服务。

3.1 主体之间缺乏配合

第一，部分政府部门过于追求绩效，没有根据实际情况与其他主体协同开展农村公共文化服务，导致惠民文化项目过于趋同。第二，负责管理农村公共文化服务的政府部门之间没有进行有效协作、沟通，服务碎片化现象严重，且多元化供给主体的加入虽然使农村公共文化的服务更加丰富，但主体之间的不协调也在一定程度上加剧了服务碎片化。第三，企业通过政府承接农村的一些文艺表演后，企业与政府之间缺乏互动，导致主体之间过于分散，加剧了服务供给场域的复杂性，不利于对主体进行管理。第四，大部分非政府组织和民间组织缺乏与政府相关部门的沟通和协作，常常导致两种组织在提供农村公共文化服务时在秩序维护、人手调动、卫生管理等方面力不从心，文化服务远远达不到预期效果。

3.2 文化队伍建设薄弱

第一，当前我国“空心村”数量不断增加，农村年轻人口进一步减少，乡村文化精英资源流失严重，人才储备严重不足，现有乡镇文化馆或者文化站的工作人员能力不足以进行公共文化服务的持续输出和基础设施的维护。第二，随着城镇化的不断发展，我国部分农村地区特色文化正在消失，现有农村文化建设人员的文化生产力不足，缺乏创新能力，文化建设同质化现象严重。部分乡镇综合文化站、村综合文化服务中心等提供的文化内容千篇一律，服务能力不足。第三，近些年国家鼓励“人才到基层去，干部从一线来”，但各地对于文化建设方面的人才引进政策还有欠缺。同时，由于农村薪资不高、基础设施不健全等，部分人才不愿意到基层、更不愿意到农村工作。因此，大部分农村不仅吸引不到更多的专业人才，还面临基层人员严重流失的难题。第四，人才培养机制缺失，公共文化服务队伍专业素质不高。现有的乡镇文化工作人员多为初高中文化水平，且接近退休年龄，缺乏乡村文化建设方面的专业知识、文化建设的创新能力及管理能力。

3.3 城乡公共文化服务差距过大，相关资源缺乏流动性

第一，我国政府前期将发展重点放在了城市，将部分农村资源转移到城市，导致城市的发展水平远高于农村，并形成了城乡二元结构，农村和城市的公共文化服务之间存在屏障，难以相互流通。第二，城市经济发展迅速、资本积累丰厚，其有能力将发展重心转移到公共文化服务建设上，而农村主要关注于经济发展，易忽略文化建设。这导致农民对公共文化服务的享有权次于城市居民，城乡公共文化服务供给差距过大，偏离了公共文化均等化的性质。

3.4 农村公共文化服务供给机制不完善

3.4.1 农村共享机制不完善。当前，我国农村公共文化服务供给模式缺乏共享机制，多元主体在服务供给时无法及时共享信息和资源，导致大量宝贵的农村公共文化资源被闲置和浪费，资金短缺、资源孤岛、重复建设等问题层出不穷，严重限制了我国农村公共文化服务的发展。

3.4.2 农民表达需求的机制不畅通。在实际的农村公共文化建设中，政府、企业、非政府组织等供给主体提供公共文化服务往往以提高项目效率为目标，缺乏对农民实际文化需求的了解。大多数供给主体在开展农村公共文化服务前既没有进行实地调查和走访，也没有建立与农民互动的机制，农民表达需求的信息渠道不畅通，农民真正的诉求无法及时有效地反馈到相关部门，最终导致农村公共文化服务与农民实际的文化需求不符，公共文化服务设施浪费严重［11］。

3.4.3 农村公共文化服务供给问责机制不完善。《国家基本公共服务标准（2021年版）》明确了基本的公共文化服务范围，涵盖了9个方面、22大类、80个服务项目，每个项目均明确了服务对象、服务内容、服务标准、支出责任和牵头负责单位。虽然国家明确了公共文化服务的标准和责任，但由于我国现行的问责机制不完善、个别基层政府部门对公共文化建设不重视、相互之间推诿责任等，导致农村公共文化服务供给效果不理想。

4.1 建立主体间的协同合作互动模式

要想改善农村公共文化服务供给的碎片化现状，就需要加强主体之间的合作与互动，形成协同治理模式。但在协同治理实践中，仍要强调政府的主导地位，这是由我国现阶段发展特性决定的［10］。第一，政府相关部门一定要加强互动，根据农民实际的文化需求建设公共文化服务基础设施，减少供需不匹配的问题。第二，对于负责文化服务的行政机构，政府要进行“合并同类项”改革，避免效率低下、资源浪费、部门交叉等问题。第三，对于那些通过招标等方式承担农村公共文化服务供给的企业，政府要加强管理和监督，必要时制定行政法规约束其行为，提高文化服务的质量。第四，对于企业、非政府组织和民间组织而言，在提供相关文化服务的实践过程中，要及时与政府沟通，形成良性互动，并自觉接受政府的监督，不断提高农村公共文化服务供给质量，真正满足农民的文化需求［2］。

4.2 加强人才队伍建设

第一，鉴于我国农村“空心村”数量庞大，政府应加强基层干部的文化建设，可将农村公共文化服务的相关内容加入其考核中，或向农村干部提供参观、培训的机会，提高农村干部的组织建设能力，充分利用农村留守人口中有能力的人才。第二，上级政府可利用人才政策吸引优秀专业技术人员到基层运营、管理相关文化服务项目。第三，企业或非政府组织可利用志愿者这一渠道，让专业人员通过志愿服务的方式给农民宣传、讲解文化服务项目，增强农村干部或相关人员的专业知识和专业技能。第四，我国要重视传统文化的弘扬，鼓励民间组织进行演出，保护基层历史传统文化，提高文化从业者的职业能力和技术水平［12］。

4.3 增强公共文化服务的资源流动性

第一，为解决城乡之间公共文化服务差距大的问题，地方政府应加大对农村公共文化服务建设的投入力度，将财政投入更多地向农村文化建设倾斜。第二，根据农村当地的特色文化开展文化项目，使文化服务形式多样化，丰富服务内容，鼓励企业、非政府组织、城市社区等积极参与城乡公共文化服务统筹发展，最终形成政府引导、企业和非政府组织配合、社区人员帮扶农民的机制，促进城市和农村之间的资源流动，缩小城乡居民之间的文化差距。

4.4 完善农村公共文化服务供给机制

4.4.1 利用互联网实现资源共享。我国互联网发展迅速。据统计，我国现有行政村已全面实现“村村通宽带”，欠发达地区通信问题得到了历史性解决，农村网民规模已达到2.84亿，农村地区互联网普及率为57.6%［13］。因此，可借助电子产品工具，如手机、投影仪、电脑等，形成一种新的公共文化服务供给方式，促进供给形式的多样化，实现资源共享。

4.4.2 建立农民表达需求的渠道。了解农民真正的文化需求，才能更好地提供公共文化服务供给。村委会可通过实地访问、问卷调查、征求意见等方式收集农民的意见，还可对农民发放文化项目满意度调查表，检测现有的文化项目能否满足农民的需求，进而找到改善的方向。此外，村委会工作人员应不定期向农民宣传相关知识，让农民意识到每个个体都享有表达文化需求的权利，鼓励农民主动表达需求，完成从被动参与者到主动决策者的身份转换［8］。

4.4.3 建立基层政府的绩效考核指标。将公共文化服务供给的质量纳入农村工作人员的绩效考核指标中，将考核指标划分为设施建设、服务供给、保障措施和社会评价4个方面，让公共文化服务效能建设的理念深入人心，引起相关人员对文化供给的重视，提高农村公共文化产品和服务的质量。

我国现阶段发展的短板在农村。在大力推动农村发展过程中，不能只重视农村经济发展问题，还要重视文化建设问题，农村公共文化的发展对推进新农村建设有着积极的作用。但现阶段农村公共文化服务供给还存在一系列问题，政府作为供给主体，应积极协同市场中的其他主体，丰富供给的内容和形式，确切了解农民的需求，建立相应的互动机制，最终达到高效满足农民公共文化需求的目的。