国内网络公民参与“制度化”研究述评

石杰琳，李 贤

(郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州 450001)

伴随互联网的普及和信息技术的发展，公民政治参与有了新的途径。网络政治参与是借助现代信息技术和互联网而兴起的一种崭新的公民参与形态。多年来，已有丰富研究成果探讨中国政治参与的现实制度安排、行政过程中公民参与的制度实践问题，而网络政治参与“制度化”则是一个新的论题，它缘于人们对网络公民参与无序性、有效性的省思。2011年，《我国网络政治参与制度化何以可能》[1]的文章较早涉入本论题，之后与此相关的研究散见于涉及网络公民参与的不同主题中，而专注于网络公民参与“制度化”的系统研究很少。可以说，无论从网络政治参与的有序性、有效性角度考量，还是对现实空间公民参与“制度化”的补充和呼应角度考虑，网络公民政治参与“制度化”建设都是必然的趋势。尤其是党的十六大之后，“扩大人民有序政治参与”成为我国民主政治建设的一个重要议题。那么，近年来国内学界有关网络政治参与“制度化”的研究进展如何、拓展进路在哪里？学界对这一论题的关注不仅是推进深化理论研究的需要，而且对于网络公民参与“制度化”实践具有重要的指导和借鉴意义。

尽管目前国内聚焦于网络公民参与“制度化”的专题研究成果有限，但我们从诸多有关网络公民参与的主题研究中“捕捉”到了涉及网络公民参与“制度化”的丰富“信息”，本节从以下3个部分反映这个方面的研究进展。

(一)对网络公民参与“制度化”的多维认知

多维认知，意指关涉网络公民参与“制度化”的多维度认识和见解，它包括“制度化”的蕴意、必要性、积极作用和动力、理论工具、障碍因素、建设路径等层面。

1.网络公民政治参与及“制度化”蕴意

网络公民参与是公民政治参与的拓展，在国外的研究较早，后工业社会理论、第三次浪潮理论、大趋势理论、知识社会理论等给中国学者开展网络政治参与研究予以很大的启发。在国内，1999年学者刘文富、顾丽梅率先提出“网络政治学”概念，并对此概念的要素和内涵进行了解释[2]。其后，一些学者对“网络政治参与”概念做了概括，认为它是指政治参与主体利用网络作为传递信息的平台，直接或间接地影响政治决策及政治行为的活动[3]。也有学者认为，网络政治参与也存在非法与合法、体制外与体制内等形式的区别，网络言语表达为主要行为方式[4]。另外一些学者研究指出，作为公民网络参与水平评判的两个维度是有序性和有效性[5]。公民网络参与的有序性，是指公民及其团体在既定的政治系统框架内使用合法和理性形式，借助制度化渠道有序参与政治生活、影响公共决策及其权力运行的政治行为[6]；
而有效性，则指公民通过网络参与有关公共事务的政府决策活动，并能对政府行为产生实质影响。这里的实质影响是指政府对公众意见有所回应[7]，公民参与的有效程度是衡量参与质量的重要指标[8]。

关于“制度化”，有学者指出，政治参与制度化，就是公民政治参与实现规范化、合法化、程序化，其内容具体包括主体、渠道及其客体的制度化[9]。制度产生只是制度化的起点，制度运行和存续才是制度化的关键，而约束性和复制性是制度化的规定性要素[10]。还有研究从制度建构、制度认同方面阐释“制度化”，其中，制度建构包括规制性维度和规范性维度，强调制度本身的完整性、系统性和协调性，而制度认同体现为认知性维度，强调公民对制度规则的内化[11]。

2.网络公民参与“制度化”的必要性、积极作用和动力

对于网络公民参与“制度化”的必要性，多数研究首先考虑的是对参与主体公民非理性言行的约束。正如学者所言，网络政治参与存在着无序和“群体极化”现象，非制度化是网络政治参与的最大陷阱[12]，而避免陷阱的有效路径就是“制度化”[13]。“制度化”有助于规范网络公民参与言行，网络参与离不开技术，但必须配备制度[14]。有研究强调，为了引导公民网络参与有序性和有效性，需推进网络参与的制度进程，形成稳定有效的行为预期，是否具有法定的参与渠道、法定渠道，是否有清晰的运行机制，成为能否有序参与的路径关键[5]。

关于网络公民参与“制度化”的积极作用，研究者认为，从公民的角度，网络政治参与“制度化”有利于更好地保障公民个人权益, 规范公民的政治意识和政治行为方式。因此，建立一个完善的网络参与机制，无论从保障人民群众的政治权利、还是从扩大公众有序参与着眼，都是一种迫切需求[14]。从政府的角度，治理风险叠出倒逼政府提升制度化应对危机的能力，而政府实施的网络监管会直接影响公众参与行为的发生和形式选择。当公众看重网络规制时，就会减少制度外参与的意愿，自觉通过制度内渠道开展政治参与活动[15]。有学者指出，要提高政治制度化水平，增强政治参与主体与客体互动的可预期性，降低某些非制度化手段对网络参与的非程序化调控，思路之一就是将个体行为、政府行政和政治制度建设等纳入法制化轨道[16]。

谈及网络公民参与“制度化”的动力，有学者认为，参与是需要动力驱动的，对公民参与必须有制度化的可持续性途径，而不能依赖领导的偏好[17]。公众参与的动力与取得的参与效果呈正相关，倘若没有条件实施参与，特别是参与没有什么效果，公众自然失去参与的动力[18]。这里的参与条件或是强制性的法律，或是规章制度，公民的参与热情需要这种参与条件作保障，不然便会失去动力。比如，当政府积极回应民众意见时，民众更情愿通过制度内渠道向管理部门表达诉求或反映问题，以有序参与方式影响议程的设置。

3.论证网络政治参与“制度化”的理论工具

塞缪尔·亨廷顿关于政治制度化、政治秩序与公民参与之间关系的理论，是研究者使用较多的分析工具。它揭示了处于现代化进程中的国家，随着政治参与的剧增，吸纳与整合参与要求的政治体系的制度化水平必须一并提高，才能够保证政治发展与社会秩序稳定同步；
否则，失去控制的政治参与必然导致政治动乱[19]。这一理论有助于阐释过度的、无序的政治参与，包括网络政治参与，在缺乏有效政治制度规范的情况下会造成社会动荡。

勒庞的“群体心理”理论在分析参与主体的非理性言行时也常被运用。这一理论认为，人群聚集时的行为本质上不同于人的个体行为，群体具有轻信、冲动、偏执与情绪夸张等弱点[20]。此理论对于网络民众参与中非理性、失范行为具有解释力。有研究认为，网络空间的隐蔽性、虚拟性和瞬间集聚性，使得网络群体的非理性言行比现实空间更易发生，加上人的从众心理，极易偏离社会主流伦理价值，发生参与无序和失范，破坏社会稳定，因此，网络参与“制度化”首当其冲被视为对参与主体非理性言语行为的制度性规制。

还有学者将新制度主义作为论证网络参与“制度化”的理论基础。在新制度主义那里，制度决定行为者的行为偏好、选择范围及行动能力。没有制度，个体理性就会导致集体行动的困境，一旦制度确立，就可为特定社会化过程中的行为者提供某种内在化的“行为规范”和认知模板[21]。新制度主义不仅强调制度塑造人们的行为，而且指出制度影响决策的制定及其效果，它关于决策行为及其结果与制度影响力之间的相关性，为解释政府决策模式的改变提供了理论逻辑。基于此，研究者认为，新制度主义为阐释政府行政行为的规范性、程序性提供了指引，也为论证网络公民参与公共决策“制度化”论题提供了启悟。

另有研究运用哈贝马斯的公共领域理论，认为网络公共领域的非规范性和非正式性体现了鲜明的非制度化特征，但是网络空间的“众声喧哗”形态并不排斥网民有序、理性地制度化参与[13]。有观点认为，哈贝马斯所说的“公共领域”除对任何人任何话题开放外，还有一点，就是“公共领域”的讨论必须是理性和批判性的，由此说，制度化保障不可或缺[22]。

4.公民网络参与“制度化”的障碍因素

影响网络公众参与“制度化”实现的因素比较复杂，但现有研究对影响“制度化”的因素分析薄弱，大多是讨论制约公民网络参与的障碍因素，当然这也有助于对“制度化”制约因素的理解。比如，认为网民政治参与心态不成熟、参政经验不丰富、参与能力和素质有待提高，其实这不但影响公民网络参与的持续性，而且阻碍“制度化”建设及其有效运行。从政府的角度，有研究认为，网络政治参与制度的创立会触动公务人员原有的决策权力，因而制度化进程可能受阻。也有研究偏重于网络法规本身，认为我国网络立法仍然处于起步阶段，有关网络公众参与的法律制度相对滞后。尽管近年来我国网络法制建设已取得较大进展，但仍存在一些问题，比如立法程序缺乏民主参与，网络法规的反馈渠道不完善等[23]。还有学者从政治文化、信息技术的相互作用中讨论网络参与“制度化”的障碍因素，认为如果公众认为网络规制限制了自身权力或者认为政府回应仅流于形式、制造政绩时，则会对网络规制管理持负面态度；
如果公众对官方电子政务平台不信任时，也会影响公民进行制度内网络政治参与的热情[15]。

5.网络公民参与“制度化”的建设路径

关于建设路径的探讨涉及多个方面，既有直接路径，也有间接途径，涉及网络问政主体制度化、制度规定网络公民参与权利，建立政府回应制度、沟通机制，以及完善政府信息公开制度、平台建设制度化，加强网络注册制度建设等。

直接路径上，汪玉凯认为，要实现网络问政制度化，首先要解决党政机关和公职官员对互联网本质属性和特征的认识，消除一些偏见，把需要网络问政的议题、形式、时间等通过制度化形式确定下来，借助网络问政形式引导网络舆论的健康发展，并及时向民众反馈政府改进和吸纳的情况[24]。为保障公众的有效参与，应该对网络参与的内容以及如何进入正式决策议程等做出明晰的规定[14]。地方政府尤其应提供制度化的网络表达渠道，及时回应网民合理的诉求，避免网民求告无门之下铤而走险[25]。也有学者指出，政府积极回应关系到公民参与的热情，应完善官员回应机制，在回应主体、方式、时间、程序等方面进行制度化设计，提高公民网络参与的效能感和积极性，以体现对网民政治参与意愿与行为的尊重[26]。

间接路径上，完善政府信息公开制度和建立有利于网络公众参与的制度化平台。有学者指出，信息公开制度需要建立健全政府网站信息公开的主体、方式、时限、内容、监督和责任追究机制，增强信息发布的时效性和规范性[27]。至于网络公众参与平台，普遍认为，应充分发挥政府门户网站的官民互动功能，设立公众留言板、网上咨询等栏目，作为公民利益表达和政府收集民意的途径。还可通过网络媒体的其他平台，比如微博等，充分吸纳公民参与。有学者主张，在网络政治参与中加强注册制度建设，进行必要的网络身份认证，这既可保证网民基本政治权利的实施，又可抑制网络参与中的消极乃至破坏性效应，保障公民网络参与活动合法、有序地进行[28]。

(二)对电子政府场域公民参与“制度化”的研究

电子政府，对内表征为政府部门办公自动化、电子化、网络化；
对外则体现为政府与公民(包括企业、团体和个人)的互动。因此，电子政府自然成为考察公民网络参与“制度化”的一个重要场域。

1.电子政府的民主参与功能

电子政府是公民网络参与的一个重要场域。学者卓越认为，电子政府与电子政务的区别，不但体现在电子政府的电子化和工作领域更广，还体现在电子政府是在电子政务的基础上，超越政府服务的范畴，实现民主化政治[29]。电子政府通过扩大公众的政治参与来增强权利对权力的监督，是公民参政的有效渠道，是政务公开的重要形式；
有利于促进直接政治参与，塑造参与型的现代公民[30]。电子政府的功能除政务信息公开、在线提供服务外，还是民主参与的平台。

2.电子政府场域公众参与的“制度化”缺失问题

现阶段，公民可以借助的网络参与方式，一是政府网站和政务论坛，二是“两微一端”(指政务微博、微信公众号和政务客户端)，三是网络民意调查，即政府部门了解公众意见的问卷调查[31]。有学者认为，电子政府场域制约公众参与的因素主要有三方面：外部环境、政府和民众。除当前公众参与程度偏低、参与效果不令人满意、政府网站建设不理想等影响电子政府场域公民参与外，外部环境特别是制度缺失是一个重要的因素。有研究指出，政策过程中公民有序参与的制度环境，是指公民有序参与公共政策制定、执行和评估所面临的宪法、法律、行政法规、部门规章、规范性文件等制度层面的外在情况和条件。总的说来，我国宪法、法律、行政法规和规章等对公民有序参与都有所涉及，但对公民有序参与的程序、范围、救济办法等尚未做出具体、可操作的规定[8]。事实上，公众的参与效果不佳、政府对公众的意见反馈和回应差，也与网络公民参与的“制度化”欠缺密切相关。公民网络政策参与涉及公众与政府两个主体，二者的互动是一个持续的过程，其中包括公众的参与度、政府的回应度和二者的互动度，构成“参与-互动”效应，互动程度越高，说明网络沟通的“制度化”程度越好[13]。

(三)以特定群体为研究对象的网络参与“制度化”问题

有学者以制度为核心分析变量，将农民群体的网络政治参与纳入到新制度主义政治学的分析范式中，认为农民群体容易采取非制度化的参与方式解决问题，提出从政治文化创建、网络技术应用以及参与制度创新等路径来推进农民网络参与的制度化建设[32]。另有学者对青年群体网络参与状况进行探讨，针对当代青年网络政治参与中不能客观看待问题、言行易偏激，提出了相应对策，首要的就是实现网络政治参与制度化，建立和完善网络政治参与的相关法律法规，明确网民的权利和责任，同时以法的形式明确政府的责任及规范政府的行为[33]。

通过梳理目前国内学界涉及公民网络参与“制度化”论题的研究现状，虽然研究成果零散，但有关“制度化”的必要性、积极作用、动力、障碍因素及其建设路径的探讨已有诸多涉及。这里我们对研究进展进行评析、特别是揭示研究现状之不足。

(一)“制度化”意涵偏重对公民参与主体的行为约束，而对政府的责任研究偏弱

互联网的隐蔽性、虚拟性，极易发生政治参与主体的非理性言行，为避免无序参与带来的危害，学者们强调制度规制参与个体言语行为的重要性，指出要用有效的制度安排来干预和规范网络公民参与，迫使行为主体调整其不当行为。尽管也有研究涉及“以法的形式明确政府的责任及规范政府的行为”或将网络政治参与“制度化”与提高国家政治制度化水平联系在一起，但总的说来，对保障网络公民参与的一个关键因素，即政府主体的责任研究偏弱。换言之，目前对网络政治参与“制度化”的研究，大多是以约束网络政治参与主体公民的行为失控为出发点的，较少探究政府部门有责任保障公民网络参与的权利以及“制度化”对于政府行政行为的形塑作用，这显然不是对网络参与“制度化”意涵的全面理解和把握。也有学者指出，当前我国网络立法更多侧重于管理目的，忽视对网络参与主体权利的保护[34]。因此，制度约束公民网络参与的言行仅是“制度化”的效能之一，同时应强调“制度化”对政府公共决策行为的规范，即公共决策须“问政于民”，保障公民网络参与的权利。为此，就需要对政府的决策责任予以制度化规定，为网络问政的常态化、程序化提供保证。

(二)关注电子政府场域的官民互动，而对公民参与公共决策的“制度化”研究不足

电子政府是网络公民参与的官方渠道，而民主参与是电子政府的三大功能之一，它不仅有助于政府广泛吸纳民意，减少政府决策的失误，而且还有助于官民互动，推进公民导向的政务流程再造。尽管微信、微博等新媒体的应用也为官民互动增加了途径选择，但政府门户网站作为电子政府的主载体，是官民互动不可替代的场域。现有研究偏重于关注政府门户网站政务信息公开的程度和在线提供服务的水平，而对民主参与的研究大多限于市长信箱、民主评议、部门投诉的栏目设置和运行状况，专门聚焦于电子政府场域公民参与公共决策“制度化”的研究并不丰硕。如何使电子政府的民主参与功能充分彰显，通过“制度化”使政府门户网站成为政府决策“问政于民”和官民互动的主渠道，亟待探究。当然，实践中电子政府的民主参与功能发挥不彰有复杂的因素。研究表明，政策制定过程中，良好的参与制度环境对公民参与的有效性发挥着正向功能[8]。

(三)“制度化”虽然在不同主题的研究中被提及，但对网络参与“制度化”的路径研究零散

目前国内学界对网络参与“制度化”的讨论已取得阶段性成果，涉及“制度化”的讨论出现在不同主题有关网络公民参与的研究文献中，但专注于网络公民参与“制度化”的研究成果尚稀少。多数研究偏重于认识和描述现实中存在的具体问题，而对网络政治参与“制度化”的系统性、整体性探讨不足，因而也难以对“制度化”路径的各个层面进行全面阐释。不少研究只是笼统提及公民网络参与的“制度化”取向，泛泛而谈，缺乏有针对性和可操作性的具体方案。比如，“制度化”需要框定政府行政决策时哪些议题上必须有公民参与、如何参与，哪些议题上可不必然，这既需要考量决策的质量要求，也需要照顾公众对决策的可接受度，因而不是简而化之的问题。事实上，此类问题的复杂性也是制约公民网络参与“制度化”的因素之一。

(四)侧重于国内公民网络参与“制度化”的理论阐释，忽视对国外网络参与“制度化”经验的研究

国内学者对网络公民参与“制度化”的研究主要聚焦于中国的社会背景和现实存在，而对国外网络参与“制度化”的经验研究不足。尽管有少数学者的研究有所涉及，比如原珂、乔印久提及2009年英国政府为了“网络问政”的规范化发展，制定和发布了《政府部门 Twitter使用指南》[35]。孙萍、王秋菊提及英国政府开设的“电子请愿”网，一旦请愿书联署签名超过 10万，就可以获得进入议会讨论的资格[14]。杨福忠也谈及英国《咨询实务准则》要求咨询部门尽量在咨询活动结束后的三个月内公布回复公众意见的总结报告，对公众咨询的每个问题给予相应回复等[7]。但总体上看，对国外网络公民参与先发国家实施“制度化”的经验乃至反思的研究较为薄弱。

前面对研究现状的梳理及其评析，说明国内围绕网络政治参与“制度化”论题的研究空间还很大，探寻未来研究的拓展进路，不失为对网络公民参与“制度化”论题关切的积极回应。

(一)全面认知网络政治参与“制度化”的蕴意

现有研究对网络公民参与“制度化”的蕴意理解，偏重于对公民主体网络参与言行的约束，相对忽视“制度化”对政府主体行政行为的规制意义，比如尊重和保障公民网络参与的权利、规定政府行政行为的规范性和程序性等；
也相对忽视“制度化”本身的逻辑关系，比如制度设计、制度文化等。公民政治参与的研究不仅仅是一个主体问题，还有政治参与的客体——政治系统和政治参与的环境要素，只有把这几方面结合起来考察，才能对政治参与“制度化”有一个整体、系统的把握[36]21。深化网络公民参与“制度化”研究，需要全面领悟网络公民参与“制度化”的蕴意，应从三个大层次上来把握，即公民参与主体的行为、政府主体的责任和制度化建设本身[37]。鉴于我国政治体制下政府在公民有序参与中起到根本性的作用，政府文化环境更应引起研究者的关切，其现实状况和改进路向值得在后续研究中深入探讨[8]。制度建设则是政治参与“制度化”的研究客体，制度设计的原则、设计的对象、制度要素的构成、制度运作的各个环节等几乎涵盖了政治参与的各个领域[36]13。因而，制度建设本身理所当然是网络参与“制度化”内涵的重点内容。

(二)挖掘影响公民网络参与“制度化”实现的深层次因素

现有研究已经从政府、公众、网络环境等方面对网络政治参与“制度化”实现的困境及其原因进行了诸多探讨，揭示了一些影响“制度化”建设的因素，而且也程度不同地提出了相应的解决办法。比如，改变政府工作人员对公民网络参与的传统心理认知，制度性规定公共决策中征求民意、回应民意及其反馈的程序，提升公民的自觉参与意识和参与能力等。但实践中公民网络参与“制度化”迟迟停留在口号层面难以落地，究竟有什么制约因素？影响“制度化”的内生变量、外生变量有哪些，如何共同作用于结果？电子政府的民主参与功能为何运行不彰、公民倾向于网络舆论声浪迫使政府关注相关议题？应该为公民参与公共决策进行哪些机制建设和流程安排？在哪些公共政策议题上必须保障公民参与、问政于民？诸如此类，有待学者们深层次地挖掘。从国家和社会、政府与公民的关系以及现代国家建设的角度去思考网络公民参与“制度化”问题，这不但是理论研究的深化，也有助于破解实践困境。

(三)重视对国外网络参与“制度化”的成功经验研究

尽管公民参与的广度和深度受到各国政治体制、网络技术发展水平以及公民网络参与能力的直接影响[4]，抑或别国的制度化运行环境也与我国有诸多不同，但不可否认，各国在管理技术、制度功能性和实践性方面有相通之处，别国在网络公民参与“制度化”上的建树值得我国研究和借鉴。西方国家确有成熟的电子政府系统，公民参与决策的支持系统研发应用也较早，前文中已提及有学者对英国的公民网络参与实践及其一些制度规定做了探讨，但是细化到网络参与“制度化”具体层面的研究还较有限，可供借鉴的经验在哪里、教训反思有哪些，尚缺乏深入的研究与分析。其实，无论先发国家还是后发国家，公民网络参与的“制度化”需求并无二致。如何借鉴国际上的既有研究成果，将之应用到对中国现实的研究中，是当前和未来的重要议题[38]。

(四)拓展网络公民政治参与“制度化”的研究方法和理论视角

目前国内学术界对网络公民参与“制度化”的研究方法，大多采用规范研究，主要是探讨网络公民参与为何要“制度化”、应如何“制度化”的问题。研究显示，虽有学者对网络参与的数据进行分析，构建出政府网站公众持续使用意向的理论模型，也有研究使用调查数据、研究假设、变量分析对现实空间政治参与“制度化”进行了实证研究，但是与公民网络参与“制度化”切题的实证研究较少。未来伴随着公民网络参与实践的开展，需要进一步拓展对网络参与“制度化”研究的方法和理论视角，比如经验法、功能分析法、比较研究法、制度分析法等。社会选择理论不仅是研究集体选择和偏好加总的基础理论，也是政治学形式建模的基石，它通过构建抽象的数理模型研究制度如何将个人偏好加总为集体的选择[39]。新制度经济学虽然盛行于经济学领域，但它关于交易成本、制度变迁等理论阐释也为政治学领域的制度研究提供了方法论。一旦公民网络参与“制度化”建设进程开启，自然需要有量化的、实证的研究来衡量“制度化”的发展程度以及对制度绩效的评估。