做强基层民事检察的三要素：理念、机制和方法

文/王水明

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生转化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求，不仅体现在刑事案件中，还更多体现在民事案件里。为此，最高人民检察院提出做强民事检察工作的具体要求，目的是补齐短板，实现“四大检察”全面平衡充分发展。基层是整个民事检察工作的立足之本、发展之基，做强民事检察的关键在于做强基层民事检察工作。

精准监督理念是新时代做强基层民事检察工作的应有之义。

何谓“精”？就是要注重选择在法治理念、司法活动中有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，努力做到监督一件，促进解决一个领域、一个地方、一个时期的司法理念、政策、导向问题，发挥对类案的案例指导作用，防止通过粗放式办案片面追求办案数量。何谓“准”？就是要做到案件事实认定清楚、法律适用正确，在此基础上根据案件具体情况，选择适当的监督方式，提升办案质量和司法公信力。在精准监督理念的指引下，必须做到：一是监督职能不能定位于为申请人寻求权利救济。民事诉讼监督的本质是检察机关对人民法院行使审判权的监督，是检察机关对公权力监督的重要内容之一。就此而言，检察机关进行民事诉讼监督的最终目的，在于纠正人民法院在审判权行使过程中的违法行为及由此带来的不法后果。对当事人私权利的救济是检察机关进行审判监督带来的客观效果，是民事诉讼监督的副产品。二是监督方式上应增强主动性。“法律监督的性质和任务，决定了检察机关在民事诉讼中成为一种独立的、特殊的诉讼主体。它之所以参加民事诉讼，既不是基于当事人的委托，也不是基于法院的指定要求，而是基于法律监督的职责和政治上的主动性。”因此，检察机关应增强自行发现案件线索的意识，积极开展调查核实，提高检察监督的主动性。三是事后监督不能等同于案后监督。虽然民事检察监督是一种事后监督，但事后监督并非都是案后监督。民事诉讼从立案到执行的多个环节，都存在违法行使权力的可能性，只要存在违法情形，即应予以监督。

理念引领行动，理念塑造行动。在精准监督理念的指引下，具体的监督方法层面应树立以下几种观念：

一是坚持对人和对事并重监督。对人的监督，即对司法审判执行人员的枉法裁判以及与此相关的违法行为进行调查，这是民事检察监督的“牛鼻子”，应当成为工作突破口。为此，要建立健全检察机关内设机构之间、检察机关和其他机关之间协调配合的工作机制。具体是，应明确民事检察部门对职务犯罪线索移送的范围、条件和程序等。检察机关在办理申诉案件过程中，通过与当事人的接触、调查核实等途径，可以利用审查民事申诉案件的调查核实权优势和专业优势，发现可能隐藏在审判背后的审判人员职务犯罪线索，如消极的不作为、乱作为或受贿索贿等，并与职务犯罪侦查部门、纪委监委等建立案件移送制度。同时，检察机关可建立与同级法院信息通报、定期例会、个案沟通协调等信息共享机制，对法院的判决书、调解书、处罚决定书、拘留决定书等文书的电子信息数据实现共享，利用信息化优势提高监督的主动性和有效性。

二是坚持多元法律监督职能。从抗诉的中心职能转变为包括开展调查核实、移送职务犯罪侦查线索、司法腐败的前期预防等多元监督职能。在围绕民事裁判是否错误、审判行为是否违法的调查核实中，应当把与职务犯罪相关的必要性调查和职务犯罪线索的搜集、移送作为重要的工作职责，从而有效行使法律监督的整体职能。

三是坚持监督案源整合一体化。充分发挥检察一体化的组织优势，加强对不受理、不支持监督、抗诉案件以及已经再审改判案件的案源整合，从中发现可以受案的线索，如从不支持监督案件中发现审判人员违法行为、送达不合法等线索，把这些案源有效分解到案源缺乏的基层院，支持基层对司法活动的法律监督。

四是坚持多元监督方式。从抗诉、再审检察建议的单一监督手段转变为多元监督手段，进一步拓展监督方式，善于运用追究违纪以外的监督方式，包括通知纠正违法、建议更换承办人、建议同级人大罢免违法审判人员资格或督促违法审判人员调离审判岗位等，以多元监督方式积极应对新时代民事检察监督的多元需求。

最高人民检察院《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》提出，要着力构建和推进民事检察多元化监督格局。从民事检察的监督实践看，多元化监督格局内涵丰富、形式多样，需要我们从多角度、多层次加以理解和运用。

一是监督范围的多元化。随着新民事诉讼法实施，民事检察监督范围实现了“三个拓展”：从诉讼结果监督向诉讼过程监督拓展；
从实体监督向程序监督拓展；
从对生效裁判监督向调解监督、执行监督拓展。

二是监督方法的多元化。坚持抗诉与检察建议并重，坚持对事监督与对人监督并重，坚持民事执行监督与非诉执行监督并重，坚持个案监督与类案监督并重，坚持传统审查方法与运用数字检察相融合等。

三是监督方式的多元化。随着多元化监督格局的确立，基层院的监督方式也呈现多元化趋势。对于基层院监督的多元化而言，就是要构建以同级监督为中心的多元化监督。即：以抗诉、提请抗诉、再审检察建议为中心，以调解监督、违法行为监督、审判活动监督、执行监督等为补充的监督格局。

四是参与社会管理创新的多元化。首先，将案结事了作为工作目标，开展检察和解、参与人民调解、司法调解、做好司法救助、公开答复等工作，以充分履职化解矛盾纠纷。其次，通过对执法行为的监督，参与相关部门执法规范化的管理创新。如：以办理个案为切入点，归纳总结执法中的不规范问题，以检察建议方式予以监督；
对同案不同判等执法不统一问题进行研究，以类案监督方式促进执法标准的统一。最后，将调查核实与职务犯罪侦查有机融合，积极参与职务犯罪侦查工作，助力营造良好的社会生态。

方法不仅是路径，更是方向。从某种程度上说，方法引领方向，方法决定路径。只有方法对了，路径才会清晰，方向才会正确；
把方法、路径、方向有机结合起来，工作才会取得质效。

一是遵循工作评估法。基层民事检察部门人员少、工作多，因此，开展任何一项工作之前，建议根据当年的工作重点，做好评估工作。评估什么？第一，遵循“检察工作只有融入大局、服务大局才有天地，检察制度只有支撑地方治理才有价值”理念，评估这项工作是否契合当地中心工作，是否有助于服务大局。第二，评估这项工作的必要性、可行性、可操作性、成效等。

二是把握工作“五步”法。开展每一项工作都应遵循“五步”：有实践、有思考、有总结、有转化、有宣传。有实践是指在符合民事检察监督原则的前提下，大胆尝试，如将支持起诉与劳动监察行政执法有效衔接起来，构建与监察委、职务犯罪侦查部门的长效机制等；
有思考是指开展工作过程中，要不断谋划工作的思路、步骤、运行是否偏离监督原则和目标；
有总结是指工作开展一段时间以后，要总结得失，提炼经验做法，分析存在问题，为下一步推进工作提供参考；
有转化是指对于总结提炼出的好经验好做法，及时以制度机制形式固化下来，成为工作成效的一部分；
有宣传是指把开展工作的经验方法进行适度宣传，一方面肯定这项工作的成效经验，另一方面便于其他地方复制推广，实现工作的有效辐射。