【火灾事故调查如何适应行政诉讼的探讨】 火灾事故认定书 行政诉讼

　　 　　火灾事故调查（以下简称火调）工作中的行政诉讼是指人民法院基于公民、法人或其他组织的请求，对消防机构在火灾事故调查过程中的具体行政行为的合法性进行审查并做出裁判，解决行政争议的诉讼活动。行政诉讼的客体是被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的消防机构在火调工作中做出的具体行政行为，即火灾原因认定、火灾损失核定、火灾事故责任认定以及相应做出的行政处罚。其中火灾原因认定带有技术性成分。看似抽象行政行为，但它对行政处罚有直接影响。原因不明，责任就不清，必然导致处罚的不合法，其结论也对火灾事故赔偿有直接影响，对诉讼客体的这一认定符合《行政诉讼法》第十一条规定受案范围的第八项“认为行政机关侵犯其人身权、财产权”；且入世后我国法律与国际法律接轨，理论界和实务界主张将抽象行政行为纳入行政诉讼范围的呼声越来越高，必然要求把抽象行政行为纳入行政诉讼范围。火调工作是通过获取火灾证据得出结论的执法工作，而执法工作的胜败主要在于调查取证阶段，并不是在诉讼阶段，我们只要做好火调工作，事实根据确凿、法律依据清楚、符合法定程序，不论诉讼与否，执法工作均立于不败之地。笔者经历过这样一起火调诉讼案。
　　2001年12月18日，福建省福州市某塑料工厂内的某棕垫厂房发生火灾，直接财产损失人民币667417.1元。经某区消防大队认定，这起火灾是由于厂房东北角门窗上方的电缆线绝缘层老化，遇雨水造成电缆开叉处短路打火花，熔珠引燃椰棕而造成，并认定租赁该厂房进行生产的某棕垫厂负责人林某对该起火灾负直接领导责、出租该厂房的某铸造有限公司负责人王某负一定领导责任。林某不服责任认定，申请重新认定，经市消防支队重新认定，予以维持。之后林某就该起火灾损害赔偿纠纷向某区人民法院提起诉讼，某区法院判决：“原告林某和被告某铸造有限公司对火灾的损失应承担同等赔偿责任，但因原告仅提供火灾原因认定书未能提供火灾发生前其财产，机器设备购买的原始凭证，以及原材料的购进情况，因此原告林某主张财产损失647417.1元的证据不足，法院不予支持”。原告林某不服，向市中级人民法院提起上诉，市中级人民法院依据消防大队的火灾损失核定及责任认定，判决某铸造有限公司负40％责任，赔偿林某人民币266966.84元；某铸造有限公司不服判决，遂向省人民检察院申请抗诉，省人民检察院作出了不予抗诉决定。期间某塑料厂和某铸造有限公司又分别向某区人民法院提起行政诉讼，请求撤消消防大队作出的《火灾直接财产损失核定书》，2006年3月16日和12月17日某区法院做出判决：撤消消防部门对火灾直接财产损失的核定。现该消防大队已向市中级人民法院提起上诉，案件正在进一步审理中。
　　该起火调引发的行政诉讼前后已历时6年多时间，同时对火灾事故调查不服导致的行政诉讼在该市尚属首次。孰是孰非，仁者见仁，智者见智。笔者试通过这起行政诉讼案对火调工作几个方面的问题进行探讨，希望能起到抛砖引玉的作用。
　　
　　一、火调工作必须坚持公正、客观原则
　　火调工作是《消防法》赋予公安消防机构的一项重要职责，是消防工作的一个重要组成部分，是消防部门面向社会的窗口之一。如果火调工作不公正、不客观，将严重影响到消防部门的形象和社会的稳定。随着《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的施行，也要求公安消防机构火调工作必须做到公正、客观。目前，我国专业火调人员少，火调人员多为兼职，人员素质良莠不齐，少数人员有因这样或那样原因，在火调工作中存在偏袒一方的现象，导致火调工作不客观、不公正，这样极易引发行政诉讼，又造成了不良的社会影响。
　　
　　二、火调工作要充分重视证据的作用
　　在火灾事故调查处理中，必须讲究证据充分及合法。火调工作行政诉讼的前提是重新认定，所以火调工作行政诉讼案件基本事实认定有误的情况较少。一般的适用法律错误、法律程序错误行为在火灾重新认定环节就被纠正了。行政诉讼方面更多的焦点主要是集中在证据方面。从消防机构作为被告负有举证责任也决定了证据充分、合法性的重要。该案中消防大队调查取证不够全面，损失核定没有当事人提供的原始凭证，也没有经过当事人确认的现场清点清单，火灾损失核定无依据，这在证据审查中被疏忽，使案件在审理过程中，消防大队作出的《火灾直接财产损失核定书》证据充分性受到了影响，直接导致了某区人民法院在一审判决中撤销了消防大队作出的《火灾直接财产损失核定书》。
　　火调工作中所收集的火灾案件证据必须充分。《行政诉讼法》第三十一条规定证据有书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录七种。火灾现场变动较大，取证难度大而火调工作时效性强、任务重，火调人员稍不留意，证据就会湮灭。特别是将证人证言将作为主要证据时，对关键的证人证言在作笔录的同时，附用录音、录像手段，同时一定要向相关人员核实并制作笔录，这样即使关键人因某些原因翻供，也不能对案件造成大的影响。
　　在证据收集方式上应合法。《火灾事故调查规定》第十六条、第十八条、第十九条、第二十条有对火调证据收集方式的明确规定，火调人员必须严格依照这些规定去进行证据收集工作。由于现场勘查是火调工作的重要手段之一，为保证现场勘查的客观性、合法性，使勘查笔录有充分的证据效力，现场勘查前应邀请两名与案件无关的有行为能力的群众，如当地政府基层组织人员，作为现场勘查的见证人，让其目睹堪查人员的勘查及提取物证过程，并在现场勘查笔录及现场提取物证记录上签字。如果在诉讼活动中对这些证据的来源发生争议时，见证人就可以出庭予以证明。
　　在诉讼过程中，向法院提供的证据应充分。火调人员在向法院提交有关材料时就应提供所有证据。依据《行政诉讼法》规定，被告应在提交答辩状的同时提供当初做出具体行政行为的证据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，法院将认定该具体行政行为没有依据。如《火灾事故责任书》中火灾基本情况中包括火灾直接财产损失情况，原告对《火灾事故责任书》不服，并提起行政诉讼，消防机构就应在提交火灾事故责任认定的证据的同时也应提供火灾直接财产损失核定的证据。在前面我们提到，由于在该案中消防大队调查取证不够全面，损失核定没有当事人提供的原始凭证，因此在法院审理案件时无法向法院提供火灾直接财产损失核定的有力证据，也导致了火灾直接财产损失核定被撤销。
　　
　　三、明确火灾事故直接、间接责任与法律责任的差异
　　该次诉讼还暴露了一个问题，就是社会一种误解：将火灾事故直接、间接责任与法律上的主要责任、次要责任等同，即使是法官有时也混淆了二者。而火灾事故直接、间接责任与法律上的主要责任、次要责任之间是存在差异的：首先，从定义上，法律责任是指由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果；而火灾事故责任是指行为人的行为与火灾事故的关系。二者一是法律后果，另一是指因果关系，实质上有显著不同。其次，法律责任的最终依据是法律；而认定火灾事故责任依据是：火灾事故事实、实施了某种行为、实施的行为与火灾事故的因果关系。由此可见，火灾事故责任实质上是一种行政确认行为，是确定法律事实，并不是对当事人的行为从法律角度上进行判别，与法律责任不可等同而喻，将二者混淆，必然导致牵涉火灾赔偿的民事诉讼中牵连到火调工作，增加了火调诉讼的发生率。
　　
　　四、消防部门核定的火灾损失作为民事赔偿及追究刑事责任的依据的合法性
　　依据《价格法》和国家计委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部相关文件精神,价格事务所、工程预结算审查评估中心等机构是依法设立和专职从事动产、不动产价格评估或鉴定工作的权威机构。这些部门评估财产损失较专业，具有权威性和法律效力。虽然消防机构核定火灾财产损失，在《消防法》、公安部37号令中有明确规定。但在实际操作中，由于火调人员少、缺乏核定财产的专业知识，再加上任务重、时间紧，公安消防机构难以按照公安部关于《火灾统计管理规定》的要求执行到位，程序也无法规范。因此，笔者认为，对民事赔偿、重、特大火灾或涉及“两案”办理，消防部门应及时委托价格评估中心等机构进行评估和鉴定火灾财产损失，这样，既有利于司法机关采信，也利于消防机构从纷繁复杂的火灾调查中解脱出来。
　　总之，火灾案件行政诉讼是一种正常的法律行为，我们应正确对待，消防人员不应害怕当“被告”而在火调工作中畏首畏尾。一旦发生行政诉讼的情况，火调人员应努力做好诉前准备工作，同时深入研究原告诉状论点，制定应诉方案，整理全部证据向法院提供。在诉讼过程中应诉人员应准确把握原告意图，避虚就实，化被动为主动。这不仅要求火调人员既要精通业务，又要熟悉相关法律、诉讼程序、辩护技巧，对自身素质提出了更高的要求，只有这样，我们才能够应对复杂的现代火灾事故，使火调工作迈上新台阶。