第七章--财政收入规模与构成分析

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　希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路；其实地上本没有路，走的人多了，也便 成了路。

　 第七章财政收入规模与构成分析 第一节财政收入分类 一、 按财政收入形式分类。按收入形式分类是我国当前财政收入的主要分类。

　分析我国财政收入的规模和构成，首先必须理清我国各类财政收入的口径， 口径不同，就没有共同语言，就无从谈起。要理清财政收入口径，请仔细阅读财 政部制定的《政府收支分类科目（2011）》。

　按《政府收支分类科目（2011 年）》简目中“收入分类科目”列出的类级科目 有税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入。

　1、税收收入款级科目中列举了我国现行的税种，包括增值税、消费税、营业税、 企业所得税、个人所得税、资源税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、 房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、船舶吨税、车辆购置 税、关税、耕地占用税、契税、烟叶税、其他税收收入。

　2、社会保险基金收入 歀级科目列举了基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险生育保险、 新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险、其他社会 保险等基金收入。3、非税收入款级科目中列举了政府性基金收入、专项收入、 行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收 入、其他收入。4、贷款转贷回收本金收入，包括内外债贷款和转贷的收回本金 收入。5、债务收入，即内外债收入。从财政理论上说，财政收入形式还可以有 铸币收入（或铸币税）和通货膨胀收入（或通货膨胀税）

　，我国目前还没有计算 这种收入。按财政收入形式的分类的主要用途，是用于分析财政收入规模的增长 变化以及财政收入构成变化的趋势。需要说明，本章讲述的内容仅包括税收收入 和非税收入。社会保险基金收入在第六章的“社会保险支出”中已经说明了，有 关于债务方面的收入以及铸币收入和通货膨胀收入将在以后的有关章节中专门 讲述。

　二、 按财政收入的管理方式分类。由于我国仍处于经济体制转轨时期，财政 收入项目经常有所变动，特别是收费项目繁多，管理方式不一，财政统计也还不 够规范，于是形成收取依据、使用权归属和管理方式不同的多种收入， 因而为了 对财政收入进行科学和准确的统计和分析，目前仍有必要将全部税收收入和非税 收收入按管理方式的不同区分为预算内和预算外两大类。

　预算内收入仅涵盖税收 收入和非税收入中的一般预算收费，它的明显特征是纳入国家预算统计、 按国家 预算立法程序管理、由政府统筹安排使用。预算外收入是和预算内收入相对应的， 如社会保险基金收入和非税收入中的政府性基金收入都属于预算外收入， 预算外 收入在收入性质上明确定义为财政性资金， 但却不纳入国家预算（一般预算）统 计、管理和统筹使用，而是另外编制基金预算，专款专用，实行收支两条线管理。

　目前我国的全部财政性资金分为预算内和预算外两大块，这仍然是现实的存在， 只要两类资金的管理方式没有统一，那么，预算内与预算外的区分就不能取消， 预算内和预算外的分类就仍有存在的必要。显然，按财政收入管理方式的分类， 显示财政性资金的不同管理方式，有利于观测全部财政性资金的规模和构成， 有 利于规范管理和合理使用，有利于提高财政性资金效益。

　因此，目前我国财政收入一词有狭义和广义之分。狭义的财政收入一般是指 仅含税收和一般预算非税收入的预算内收入， 广义的财政收入是指国际货币基金 组织定

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　 义的财政收入，即所谓全口径的财政收入，包括税收收入、全部非税收入 和社会保险基金收入等。本书所使用的“财政收入”一词，除有特殊说明外，即 指预算内的狭义的财政收入，广义的财政收入，一般是使用全口径财政收入一词。

　第二节 财政收入规模的影响因素及我国的实证分析 一、影响财政收入规模水平的主要经济因素 （一）经济发展水平和生产技术水平 从历史上看，保证财政收入持续稳定增长始终是世界各国的主要财政目标， 而在财政赤字笼罩世界的现代社会， 谋求财政收入增长更为各国政府所重视。

　但 是，财政收入规模多大，财政收入增长速度多快，不是或不仅仅是以政府的意愿 为转移的，而是由经济、政治、社会以及历史文化传统等多种因素综合决定的， 从根本上说，首先还是受经济条件的制约和影响。这里所讲的经济因素，既是决 定一个国家长远的财政收入规模的基本因素， 也是影响当一个国家的财政收入规 模稳定在一定的水平上而在一定区间内上下波动的主要因素。

　这些因素包括经济 发展水平、生产技术水平、收入分配体制和价格水平等，其中最主要的是经济发 展水平和生产技术水平。

　经济发展水平反映一个国家的社会产品的丰富程度和经济效益的高低。

　经济 发展水平高，社会产品丰富及其净值一 国民生产总值（GNP）或国内生产总值 （GDP）就多，一般而言，贝 U 该国的财政收入总额较大，占国民生产总值的比重 也较高。当然，一个国家的财政收入规模还受其他各种主客观因素的影响， 但有 一点是清楚的，就是经济发展水平对财政收入的影响表现为基础性的制约， 两者 之间存在源与流、根与叶的关系，源远则流长，根深则叶茂。

　从世界各国的现实状况考察，发达国家的财政收入规模大都高于发展中国 家，而在发展中国家中，中等收入国家又大都高于低收入国家，绝对额是如此， 相对比重亦是如此 （参见表 7—1）。再从几个发达国家的历史发展的纵向比 较来看，英、法、美三国 1880 年全部财政收入只占国民生产总值的 10%左右， 到 20 世纪 80 年代已上升为 20%〜40%。上述资料证明了一个我们曾反复强调的 财政原理：经济决定财政，没有经济不发达而财源可以丰裕的。

　表 7-1 各国中央政府财政收入占 GNP 的比重（ 1992 年）

　国别 人均 GNP （美元）

　中央政府财政收入占 GNP 的比重 低收入国家：

　390

　尼泊尔 170 9.6 印度 310 14.4 巴基斯坦 420 16.7 中等收入国家：

　2490

　菲律宾 770 17.4 泰国 1840 18.1 伊朗 2200 17.9 高收入国家 22160

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　 英国 17790 37.5 法国 22260 40.9 德国 23030 30.3 瑞典 27010 44.6 资料来源：

　《 1994 年世界发展报告》，中国财政经济出版社 1994 年版

　生产技术水平也是影响财政收入规模的重要因素，但生产技术水平是内含于 经济发展水平之中的，因为一定的经济发展水平总是与一定的生产技术水平相适 应，较高的经济发展水平往往是以较高的生产技术水平为支柱。

　所以，对生产技 术水平制约财政收入规模的分析，事实上是对经济发展水平制约财政收入规模的 研究的深化。简单地说，生产技术水平是指生产中采用先进技术的程度， 又可称 之为技术进步。技术进步对财政收入规模的制约可从两个方面来分析：一是技 术进步往往以生产速度加快、生产质量提高为结果，技术进步速度较快， GNP 或 GDP 的增长也较快，财政收入的增长就有了充分的财源；二是技术进步必然 带来物耗比例降低，经济效益提高，产品附加值所占的比例扩大。由于财政收入 主要来自产品附加值，所以技术进步对财政收入的影响更为直接和明显。因此， 促进技术进步，提高经济效益，是增加财政收入的首要的有效途径， 在我国更是 如此。

　经济发展水平对财政收入规模的制约关系可以运用回归分析方法作定量分 析，回归分析是考察经济活动中两组或多组经济数据之间存在的相关关系的数学 方法，其核心是找出数据之间相关关系的具体形式， 得出历史数据，借以总结经 验，预测未来。假设 Y 代表财政收入，X 代国民生产总值，则有公式：Y =a + B X，其中 a 和 B 为待定系数。这里需要说明一点：尽管回归分析是一种科学的 定量分析方法，但其应用也是有条件的，当有关经济变量受各种非正常因素影响 较大时，应用回归分析就不一定能得出正确的结论。

　为了解决此类问题，在进行 回归分析之前往往需要作一些数据处理，通常在数据中剔除非正常的和不可比的 因素。下面我们应用时序回归模型分析我国 1980-2002 年 GDP 对财政收入的制 约关系。时序回归模型公式：Gm A a+ bGDP，式中 Gmt 代表不同年份的财政收 入。查阅统计年鉴数据，可以得到我国从 1980 年-2002 年各年份财政收入和 GDP 的数值，利用公式和最小二乘法，计算出我国财政收入和 GDP 的回归方程。

　结果为：

　Gmt=0.1448 GDP+31.42003807 R2=0.920975 单位：亿元 （二）分配政策和分配制度 制约财政收入规模的另一个重要因素是政府的分配体制和分配政策。

　经济决 定财政，财政收入规模的大小，归根结底受生产发展水平的制约， 这是财政学的 一个基本观点。经济发展水平是分配的客观条件，而在客观条件既定的条件下， 还存在通过分配进行调节的可能性。所以在不同的国家 （ 即使经济发展水平是相 同的）和一个国家的不同时期，财政收入规模也是不同的。分配体制和政治体制 的集权和分权关系有直接的联系，比如，英、法两国的财政收入规模之所以较高， 是由于政治体制倾向于集权，瑞典等北欧国家的财政收入规模之所以最高， 是因 为这些国家由政府包办的社会福利范围最大， 而美国之所以相对较低，是因为美 国为联邦制，政治体制倾向于分权，而且政府拨付的社会福利费水平较低。

　我国改革开放初期，财政收入占 GDP 的比重出现逐年下滑的趋势，直接导 因是经济转轨过程中 GDP 分配格局的急剧变化。据有关部门统计，从最终收入 分配格局

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　 分析，政府收入的比重 1978 年为 31.3%，到 1994 年下降为 12.0%，下 降了 19.3个百分点；企业收入所占比重 1978 年为 18.2%，1994 年为 21.5%，上 升了 3.3 个百分点，个人收入比重 1978 年为 50.5%，1994 年为 66.5%，上升了 16 个百分点。当时 GDP 分配格局变化的显著特征是向居民个人倾斜，而改革初 期这种倾斜带有补偿性质。过去在计划经济体制下，分配模式是“先扣除，后分 配”，实行低工资、低收入制度。当时，财政收入占 GDP 比重最高年份曾高达 39.3%（1960年）。变化是从 1979 年开始的，当年，同时采取三大措施，即大幅度 提高农副产品价格， 提高职工工资水平， 对企业减税让利。

　三大措施的实施对财 政收入产生了巨大影响， 1979 年、1980 年两年财政收入平均只增长 1.2%，财政 收入占 GDP 的比重急剧下降。

　1980 年比 1978 年下降了 5.6 个百分点，是下降幅 度最大的一年。

　此后继续实行减税让利政策， 财政收入占 GDP 的比重继续下滑。

　GDP 分配格局变化的原因是复杂的，是国民经济运行中各种因素综合作用 的结果，首先是经济体制转轨的必然结果。

　分配体制和分配模式是由经济体制决 定的，过去在计划经济体制下的统收统支体制， 显然是和市场经济体制不相称的， 经济体制转换带来分配体制的转换是必然的。

　实际上，我国经济体制改革是以分 配体制改革为突破口的。

　实践证明， 分配体制的改革促进了经济体制的改革， 促 进了经济的快速增长。问题在于，一开始步子迈得大了一些，有序性差了一些， 以后在较长时期内继续减税让利， 政府也曾作过一些调整， 但多是临时性、 非规 范性措施，没有从根本方针上加以解决， 直到 1995 年财政收入占 GDP 的比重一 直是下滑趋势。

　1993 年中央采取整顿措施以后，财政收入占 GDP 的比重才相对 稳定，到1996 年开始停止下滑，1997 年开始回升。其次，GDP 分配向个人倾斜， 财政收入比重的不断下滑， 与分配制度不健全以及分配秩序混乱有直接关系。

　党 和政府的分配制度和分配政策是明确的， 即以按劳分配为主， 多种分配形式并存， 效率优先，兼顾公平，保护合法收入，取缔非法收入，调节过高收入。但在改革 过程中，特别是在改革初期， 对这个分配政策的贯彻不是十分有力。

　居民收入可 分为两部分：一是制度内收入或称正常收入，主要是工资、奖金、经营收入和财 产收入，这部分收入特别是工资收入还处于相对平均状态； 二是制度外收入， 即 所谓灰色收入和黑色收入， 这部分收入的特征是透明度差， 通过哪些渠道， 采取 哪些形式，比重有多大，情况是若明若暗。例如，大家都说通过利用价差、利率 差、汇率差、投机证券、权钱交易而致富的人不少，但这些收入带有很大的隐蔽 性。后一部分收入的急剧增长， 是居民收入差距急剧扩大并形成分配不公的主要 原因，而且通过再分配进行调节的难度很大。

　从以上分析可以看出，在经济体制改革中调整分配体制和分配政策是必需 的，但必须有缜密的整体设计， 并要考虑国家财政的承受能力。

　改革伊始以至于 以后多年来对分配体制和分配政策的调整缺乏有序性， 存在过急过度的弊病， 削 弱了财政的宏观调控能力， 造成资金分散与保证国家重点建设的严重矛盾。

　因此， 从 1993 年开始在提高经济效益的基础上，整顿市场秩序，调整分配格局，适当 提高财政收入占国民收入的比重，是当时深化改革中应有的课题。

　（三）价格对财政收入的影响 财政收入是一定量的货币收入， 它是在一定的价格体系下形成的， 又是按一 定时点的现价计算的，所以，由于价格变动引起的 GDP 分配的变化也是影响财 政收入增减的一个不容忽视的因素。

　针对我国曾一度出现物价上涨幅度较大的情 况，学术界曾讨论财政收入的“虚增”或名义正增长而实际负增长的问题，它实 际上就是指由物价上涨导致的财政收入的“贬值”现象。

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　 价格变动对财政收入的影响，首先表现在价格总水平升降的影响。在市场经 济条件下，价格总水平一般呈上升趋势，一定范围内的上涨是正常现象，持续地、 大幅度地上涨就是通货膨胀，我国也曾出现物价持续下降的情况。

　随着价格总水 平的上升而财政收入同比例地增长，则表现为财政收入的“虚增” ，即名义增长 而实际并无增长。在现实经济生活中，价格分配对财政收入的影响可能出现各种 不同的情况。我国物价对财政收入的影响突出地表现在通货膨胀时期， 近年物价 下跌则成为制约财政收入增长的一个因素。在分析中，可以通过 GDP 的平减价 格指数消除价格对财政收入的影响，求出实际财政收入增长率并与名义财政收入 增长率对比，下面图 7-1 是以 1979— 2001 年的价格变动为案例。

　图 7-1 财政收入名义增长和实际增长的对比

　在价格波动较大的年份，就会出现财政收入名义增长和实际增长的背离。

　从 图 7-1 可以看到财政收入名义增长和实际增长的严重背离发生在三个时期：

　1984 年和 1985 年，名义增长率分别为 20.2%、22.0%,实际增长率则分别为 14.6%、 10.8%; 1993 年和 1994 年，名义增长率分别为 24.9%、20%，实际增长率分别 为9.0%、0,13%;1998 年和 1999 年情况则相反，名义增长率分别为 14.2%、15.9%, 而实际增长率高出名义增长率，分别为 17%、18.5%。

　因物价上升而形成名义增长而无实际增长的情况下，财政收入的增长就是通 过价格再分配机制实现的。因此，这时的财政收入的增量通常可分为两部分：

　一 部分是 GDP 正常增量的分配所得；二是价格再分配所得。后者即为通常所说的 通货膨胀税（通货膨胀税是和铸币税相联系的，本书将在讲授财政赤字问题时加 以说明）。在许多经济发达的西方国家，过去长期实行赤字财政政策，并通过市 场机制形成有利于国家的再分配， 所以“通货膨胀税”几乎是国家财政的一项经 常性的收入来源。在我国的社会主义经济制度下，则要进行具体分析。通货膨胀 是一种货币现象，即流通中实际的货币量超过客观必要量。

　从宏观上分析过多的 货币量是由财政赤字和信用膨胀两条渠道共同形成的，而且信用膨胀也可能是主 要原因。如果财政赤字不是通货膨胀的主要原因， 那么，财政在再分配中有得有 失，而且可能是所失大于所得，即财政收入实际下降。

　决定价格对财政收入影响的另一个因素是现行税收制度。

　如果是以累进所得 税为主体的税制，纳税人适用的税率，会随着名义收入增长而提高，即出现所谓 “档次爬升” 效应，会随着名义收入下降而降低档次， 从而财政在价格再分配中 所得份额将有所增减。

　如果实行的是以比例税率的流转税为主体的税制， 这就意 味着税收收入的增长率等同于物价上涨率， 财政收入只有名义增长， 而不会有实 际增

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　 长。如果实行的是定额税， 在这种税制下， 税收收入的增长总要低于物价上 涨率，所以财政收入即使有名义增长， 而实际必然是下降的。

　我国现行税制是以 比例税率的流转税为主，同时曾经对所得税的主要部分一 国有企业所得税实行 承包制， 大体相当于定额税， 因而某些年份在物价大幅度上涨的情况下， 财政收 入出现名义上正增长而实际上负增长，和现行的税制有极大的关系。

　价格总水平的变动往往是和产品比价的变动同时发生的， 而产品比价关系变 动以另一种形式影响财政收入。

　产品比价关系变动之所以会影响财政收入缘于两 个原因：一是产品比价变动会引起货币收入在企业、 部门和个人各经济主体之间 的转移， 形成 GDP 的再分配， 使财源分布结构发生变化； 二是财政收入在企业、 部门和个人之间的分布呈非均衡状态， 或者说，各经济主体上缴财政的税收比例 是不同的；这样，产品比价变化导致财源分布结构改变时，相关企业、部门和个 人上缴的税收就会有增有减，而增减的综合结果就是对财政收入的最终影响。

　二、我国财政收入增长变化趋势的实证分析 （一）增长变化总趋势。

　在本书第三章曾对我国财政支出规模发展变化趋势进行了分析, 而财政收入

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　 规模增长变化趋势与于财政支出规模的发展变化趋势基本是一致的， 那么，为什

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　 么还要分析财政收入的增长变化趋势呢 ？ 这是因为：首先，我国一向执行以收定 支的方针，显然财政收入对财政支出有较强的制约作用，有必要将财政收支的增 长变化趋势进行对比分析；其次，如果说财政支出是直接表示政府活动的规模， 而财政收入则主要是反映企业和居民对政府活动经费的负担水平， 也就是从多角 度分析政府活动规模；再次，当前我国的财政收入形式还不够规范， 财政收入只 是预算内收入，财政收入之外还有预算外收入，所以也有必要专门讲一讲这个问 这正如地上的路；其实地上本没有路，走的人多了，也便

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　题。我国财政收入增长变化趋势参见图 7-2。

　40 30 ■L 20

　 ■*, L

　 10

　V

　*

　 0

　 1978 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 .一比上年增长％ 29.5 12 22 10.3 19.6 17 19.8 22.5 32.4 19.5 11.7 21.3 占 GD 比重％ 31.1 25.5 22.2 15.7 10.3 13.5 17.3 18.3 20.6 19.5 20.1 20.9 ■ 比上年增长％ ■ 占 GD 比重%

　图 7-2 我国财政收入增长及占 GDP 比重变化趋势示意图 资料来源：《中国财政年鉴（ 2009 ）» ,2009 和 2010 年数据来自当年国家报告 图 7-2 显示，我国财政收入随着经济的不断增长而增长，从总体上说，增长 形势是良好的，年均增速，“六五”时期为 11.6%, “七五”时期为 7.9%, “八五” 时期为 16.3%, “九五”时期为 16.5%，“十五”时期为 18.7%。就财政收入本身 而言，各年的增速虽然是波折的，但增长速度不算慢。然而，相对于 GDP 的增 长而言，则呈现明显不同的两个阶段：1995 年以前表现为不断下降的趋势；从 1996年开始回升并从 1998 年表现为快速回升的趋势。我国财政收入占 GDP 的 比重的变化趋势同财政支出占 GDP 的比重的变化趋势一样，在过去的计划经济 体制下，这一比重也是很高的，1978 年仍占 31.1%。但自经济体制改革以后，则 逐年下降，至 1995 年下降为 10.3%，17 年间每年下降 1 个多百分点；1996 年回 升为10.4%,上升趋势一直延续到 2007 年，上升到 20.6%，2008、2009 两年略 有下浮，2010 年又回升为 20.9%，15 年间上升了 10.6 个百分点。

　（二）

　1978-1995 年间财政收入占 GDP 比重下降的原因及其经济影响 这一时期的财政收支形势呈现以下四个特点：

　1、 从预算内财政收支来看，由于财政收入增长慢于 GDP 的增长，而财政支 出增长快于财政收入增长，在收支安排上，左支右绌，顾此失彼，政府一直为财力 分散和财力短缺所困扰，导致财政赤字和债务规模不断加大。

　2、 从财政与各部门关系来看，由于财政收入拮据，难以满足各部门正常的 公共需要，特别是不能满足各部门的公共投资， 于是各部门另辟蹊径，纷纷出台 各种收费和基金项目，预算外以及随之而来的制度外资金迅速膨胀。政府资金被 分散化了，国家预算的统一性被肢解了，各部门代替了财政职能，特别是代替了 财政的配置资源职能。如 1995 年预算内投资只占全社会固定资产投资的 3%, 可以说基本上丧失了财政对固定资产投资规模和结构的调控作用。

　3、 从中央与地方财政关系来看，由于长期实行财政包干制，财政收入增量 向地方倾斜，中央可支配收入占全部财政收入的比重不断下降， 分税制改革后由 于达到中央集中财力的预期目标尚待时日， 中央财政在预算内资金的调控上也显 得软弱无力。

　4、 从财政与银行关系来看，与财政收入占 GDP 比重逐年下降的同时，居民 储蓄急剧增长，银行贷款呈急剧增长的趋势，如 1995 年各类金融机构贷款增长 额相当于当年财政收入的 1.55 倍。当时由于财政特别是中央财政拮据，而银行 希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路；其实地上本没有路，走的人多了，也便 成了路。

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　 资金充裕，于是银行扩展业务领域，代替了部分财政职能，这是财政职能弱化的 一种表现。

　根据以上情况，从政策面来判断，这一寸期尽管当通货膨胀严重的年份也曾提 出过紧缩政策，但从整体上说是实行扩张性财政政策，表现为对企业减税让利， 对居民提高收入水平。这种扩张政策带来了财政收支占 GDP 比重的下降，却推 动和支持了经济改革和经济增长，可以认为是财政为经济改革和经济发展付出的 必要的成本和代价，但也带来了通货膨胀。从财政部门与主管部门之 间以及 中央 与地方之间的关系来看，则是实行分权政策，而且是横向与纵向同时并举的“双 向”分权政策，表现为预算外收入、制度外收入的膨胀和中央财政收入占全部财 政收入的比重下降。从财政与银行关系来看，似乎是“双松”政策，但财政的“松” 是虚的，是被动的，而货币政策的“松”是实的，是主动的，可以说是货币政策 独木撑天。把三种判断结合起来看，政策的效果是：财政对企业的减税让利，企 业本身并没有得到实惠，其中一部分被主管部门通过收费和基金的形式拿走了， 一部分则通过工资、福利以及不明不白的各种渠道转移到个人手里， 而企业资金 的缺口则要由银行发放无约束的贷款来满足。

　从这个意义上说，这个时期的财政 政策，是一种缺乏明确整体目标的扩张性财政政策。

　因为财政收支特别是中央财 政收支规模过小，支出结构僵化，左支右绌，调节的空间或弹性很小，充其量主 要是满足“吃饭”的需要，甚至有的年份连吃饭都满足不了，而当时国民经济发 展的快速增长的主要目标，基本上是让位给货币政策独家承担了。

　货币政策在增 长与稳定之间倾斜于增长，实现了快速增长，却带来了严重的通货膨胀。

　（三）“九五”时期实现财政收支的良性循环的历史经验 1994 年实行工商税改革和分税制改革，1998 年实行积极财政政策，推动了 财政收支的大幅增长，并导向良性循环。国家财政走向良性循环的一个重要标志， 是财政支出的大幅增长。在分析财政支出规模增长变化趋势时曾表明， 我国改革 开放后，财政支出占 GDP 的比重多年呈逐年下降趋势，直到“九五”时期才崭 露头角，开始回升，是走过一个类似“ V”字型的途径。应当看到，这种增长形 势，是在经济增长率下滑、物价低迷的条件下实现的，可以说是我国财政发展过 程中的历史性突破。同过去多年财政收支增长缓慢时期对比而言， 它的历史性意 义在于，说明只有具备适度财政支出的规模，才能使国家财政解脱左支右绌的“困 境”，提供优化支出结构、保证重点的较大空间，才能确立财政在社会主义市场 经济下的应有地位，充分发挥财政在市场经济下应有的职能， 也才能在当前形势 下拉动社会需求，推动经济增长，并带来财政收入的大幅增长。

　进一步分析我们可以看到，“九五”后期财政支出的增长是来自两个方面：

　一是以税收为主的财政收入的大幅增长；二是来自以增发国债为支撑的财政赤字 的增加（参见表 7-2）。

　表 7-2 财政支出增长的来源（亿元，％ ）

　财政支岀增 长额（1）

　财政收入增长额 财政赤字增减额（由国债弥补）

　绝对数 增长率 占（1）的比重 绝对数 增长率 占（1）的比重

　生命赐给我们，我们必须奉献生命，才能获得生命。

　 1996 1113.83 1165.79 18.7 104.66 -51.96 -8.94 -4.66 1997 1296.01 1243.15 16.8 95.92 52.86 9.98 4.08 1998 1564.62 1224.81 14.2 78.28 339.81 58.34 21.72 1999 2389.49 1568.13 15.9 65.63 821.36 82.78 34.37 2000 2698.83 1951.15 17.0 72.30 747.68 42.88 27.70 2001 3034.08 2990.81 22.3 99.16 25.27 1.02 0.84 2002 3109.00 2528.00 -15.45 81.31 581.00 21.30 18.68 资料来源：根据《中国财政年鉴（ 2006 ）》相关数据编制

　从表 7-2 可以看出，财政支出的快速增长，首先还是来自以税收为主的预算 内财政收入的快速增长。1994 年的工商税制改革和分税制改革，基本建立了符 合社会主义市场经济的工商税收制度和分税制度，为税收的快速增长奠定了制度 基础，而分税制改革则进一步规范了政府之间的税收收入分配体制， 有效地调动 了中央与地方共同积极组织税收收入的积极性， 从而也为税收的快速增长奠定了 组织基础。再者，“九五”期间实行以增发国债为主要措施的积极财政政策对财 政支出的增长起了加速作用，这种加速作用，直接体现在增发国债本身直接增加 了支出，还带动了银行贷款和地方、部门资金用于生产性支出，加强基础设施建 设，保持了适度的经济增长率，而且为经济持续增长培育了自主性增长动力，从 而也为通过加强征管使税收快速增长提供了经济基础。

　税收增长和增发国债是实 施积极财政政策的两个车轮，二者共同支撑了财政支出的增长， 其中后 3 年增发 国债在其中起了特别重要的作用。

　而财政支出的增长又为优化支出结构、 提高支 出效益提供了较大的空间：增发国债保证了公共投资的增长，税收增长则保证了 重点公共支出的增长。于是，财政收入和国债的增长带来财政支出的增长、财政 支出增长支持了经济增长、经济增长又为财政收入增长和国债增长提供了经济基 础，形成财政与经济以及财政收支之间的良性循环。

　回顾这段历史，可以说，1994 年的分税制改革基本上是成功的，实施积极财政政策不仅克服了亚洲金融危机而 且带来财政与经济的良性循环，这是我国经济改革和经济发展过程中取得的十分 可贵的经验。

　三、 我国当前财政收入规模水平的分析和评估 （一）财政收入规模水平 如何评估一个国家的财政收入规模的高低？如同评估财政支出规模一样，一 个国家的财政收入规模取决于政治、 经济、社会以及各国的历史文化传统和特殊 国情等多种因素，这就是为什么各国的财政收入规模水平各不相同， 而且差距很 大。所以，没有一种统一的和绝对的标准，也不可能有一种精确的模型来测算每 个国家的财政收入规模的合理水平。一般还只能是采取本国自身的纵向比较和同 外国的横向比较的方法，分析财政收入规模的发展趋势，作为合理确定财政收入 规模的参考值，最终仍然需要根据本国的国情通过政治程序来确定。

　分析我国财政收入规模水平需要从狭义财政收入和广义财政收入两种不同的 口径来考察。狭义财政收入是指仅含预算内收入，广义财政收入包括预算内收入 和预算外收入。我们先来分析狭义财政收入规模目前已达到的水平。

　从上面的分 析我们得知，我国改革开放后财政收入规模的变化经历了一个逐年下降而又逐年 回升的历程。财政收入占 GDP 的比重，从 1978 年的 31.1%下降到 1995 年的 10.3%，而后回升，至 V 2010 年达到 20.9%。从我国自身的纵向比较来看，目前财 希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路；其实地上本没有路，走的人多了，也便 成了路。

　生命赐给我们，我们必须奉献生命，才能获得生命。

　希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路；其实地上本没有路，走的人多了，也便 成了路。

　 政的集中度明显低于计划经济时期水平。我国改革开放前是实行计划经济体制， 国民收入分配实行统收统支体制，根据当时的实践曾总结出 2、3、4 的比例关系， 即积累占国民收入的比重为 20%,财政收入占国民收入的比重为 30%，基建支 出占财政支出的比重为 40%。由于当时是统收统支体制，财政收入占 GDP 的比 重较高，所以市场化改革以后有所下降是必然的，也是理所当然的，那么，目前 已经回升到超过 20%的水平，是否还要继续上升，是否应当稳定下来，或者说什 么水平才是社会主义市场经济体制下的合理水平， 这是我国当前社会各界十分关 注的有关国计民生的一个问题，也是需要认真思考和研究并通过经济改革和发展 的实践来做出决策的一个重要战略性问题。

　从国际横向比较来看，若干国家财政 收入占 GDP 的比重，1990 年美国为 34%，法国为 46.3%，英国为 44.4%，泰国 为 21.3%，印度1987 年为 20.5%，韩国 1992 年为 18.5%。按我国狭义财政收入 口径进行比较，目前仍处于偏低水平，明显低于主要发达国家，与发展中国家基 本持平。

　但是，按狭义财政收入口径进行国际比较，存在着明显的口径上的差异，是 不可比的。所以，进行国际比较应当采取国际货币基金组织定义的全口径财政收 入，为此，在我国狭义的财政收入之外，还要加入社会保险收入和没有计入预算 内的非税收入，主要是政府性基金收入。表 7-3 显示近年来我国全口径财政收入 的增长情况 表 7-3 近年来我国全口径财政收入增长情况

　2008 年 2009 年 2010 年 预算内收入：

　绝对数（亿元）

　61330.4 68476.9 83080.3 同比增长% 19.5 11.7 21.3 占 GDP 比重（%）

　19.5 20.1 20.9 政府性基金：

　绝对数（亿元）

　15636.4 18335 35781.9 增长% 40.0 17.3 95.2 占 GDP 比重 （%）

　5.0 5.4 9.0 五项社会保险基金：

　绝对数（亿元）

　13808.0 16116.0 18646.4 同比增长 （%）

　27.7 17.7 15.7 占 GDP% 4.4 4.7 4.7 合计：

　三项合计数（亿元）

　同比增长 （%）

　占 GDP 比重（%）

　90774.7 / 28.9 102927.9 13.8 30.2 137508.7 33.1 34.6 资料来源：前两项来自当年国家预算执行情况报告，后一项来自当年国家人 力资源和社会保障部新闻发布会

　生命赐给我们，我们必须奉献生命，才能获得生命。

　希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路；其实地上本没有路，走的人多了，也便 成了路。

　 表 7-3 显示，我国全口径财政收入近年增长较快，主要是政府性基金增长较 快，2010 年增长 95.2%。按 2010 年数据，当年全口径财政收入增长 33.1%，占 当年GDP 的比重达 34.6%。这说明按全口径财政收入来估算和衡量，当前我国 财政收入规模水平，已经接近财政收入规模水平比较低的发达国家 一美国的水 平,已经高出发展中国家的平均水平。由此可以判断，我国当前的财政收入规模 继续提高的空间和余地已经不大。因此，思考和研究符合我国实际的适度的财政 收入收入规模水平，并采取有效调节措施，已经提到战略性安排的议事日程。

　（二）合理调节财政收入规模的基本政策思路 1、正确理解和处理政府与市场的关系，是合理调节财政收入规模的前提。

　从现实生活看，我国目前的经济发展水平、当前社会经济发展方针以及长远 社会经济发展战略，是确定我国合理财政收入规模的直接因素。

　我国仍是一个发 展中国家，是一个人口众多的大国，人均收入已经达到中等收入国家水平， 目前 又处于奔向全面小康的快速发展时期，因而我国财政收入规模适当高于发展中国 家的平均水平是必要和可能的。但是，我国实行社会主义市场经济体制， 要求更 大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，而正确处理政府与市场在资源配 置中的关系又是关键，为此必须继续完善国家宏观调控体系， 加快政府职能的转 变，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。

　因 此，从完善市场经济体制的角度思考， 我国的财政收入规模又不宜过大， 对目前 过快的财政收入增长速度应适当加以调节，使财政收入规模控制在适度的空间。

　2、实行兼顾“以支定收”和“以收定支”的方针。我国从古至今，一向存 在所谓“以收定支”还是“以支定收”的争论，这种争论犹如蛋生鸡还是鸡生蛋 的争论一样，不会有任何结论，也无助于解决合理的财政收入规模问题。其实， 收与支是矛盾统一的两个方面，不存在谁决定谁的问题，而是相互制约、相互牵 动的关系，以支定收或以收定支不是绝对的，二者都是一定时期和一定条件下的 政策性问题。比如，计划经济时期，一切取决于统一的计划，所以执行以收定支、 略有结余的方针，在预算安排上不允许打赤字，是无可质疑的。改革开放以后， 进入由计划经济体制向市场经济体制的转轨时期， 经济体制转轨时期的一个核心 问题是要调整好政府与市场的关系，在此基础上应根据政府职能的转变先确定财 政支出应有的规模，而后再确定税收的负担水平；当税收制度和税收征管走向法 制化和规范化而且税收收入相对稳定之后，税收收入规模则反过来制约财政支出 规模。目前我国已经到了应用税收收入规模来制约财政支出增长的时候了。

　3、预算内财政收入是全口径财政收入中不可质疑的部分。

　近年来，大家十分关注每年财政收入的同比增长高于 GDP 的增长这个现象， 却很少注意到，由于多种原因，预算内财政收入占 GDP 的比重并没有很大的提 高，女口 2007 年为 20.6%%，2010 年为 20.9%，3 年间仅上升了 0.3 个百分点。我 国预算内收入是当前全口径财政收入中的基本部分，应当是没有任何质疑的部 分。一是，预算内收入是当前政府提供公共物品的基本保障， 近年来支出结构不 断优化，预算内收入主要是用于教育、 卫生、社会保障以及新农村建设支出的增 长，今后仍然需要持续增长；二是，预算内收入也是国防经费的基本保证，我国 财政支出中国防费用仅占 8%左右，占 GDP 的比重不到 2%，在当前的国际形势 下，难道还能削减吗？这也是不宜指责预算内财政收支过高的一个重要理由； 三 是，大家都看到，近年来大地震、大旱、大涝、泥石流等自然灾害频发，这些灾 害必须由财政来补偿， 没有足够的预算储备将如何应对？另外， 预算内收入是当 前政府收入中法制化、规范化程度最高的，透明度也是最高的，是无可置疑的。

　如果说我国

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　希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路；其实地上本没有路，走的人多了，也便 成了路。

　 全口径财政收入偏高还是可以讨论的， 而质疑预算内收入过高则是不 符合事实的， 或者说是一种误解， 对决策也是不利的。

　我国预算内支出中惟有一 个项目占总支出的比重偏高， 即行政管理支出， 主要是一般公共服务支出， 可以 考虑实行零增长政策。

　因此，评估我国当前的预算内收入规模水平， 似乎应当有 这样一种共识：从总体上判断，是不高的，尚且存在适度提高的必要和余地。但 是，鉴于我国政府性基金规模较大，预算内收入也不宜过快增长。

　问题在于，质疑财政收入规模过高的呼声恰恰是直接针对预算内收入提出 的。如当报刊上有人预测 2010 年中国全国财政收入总额或达 8 万亿元 ,将成为世 界第二，由此而引出财政收入比重过高、 “国富民穷 ”、“财政收入挤占了居民收 入” 等质疑和议论。关于实行减税政策的主张，同样是指向预算内收入，因为 预算内收入的 90%以上是来自税收。坚持实行减税政策的学者过分迷信西方国家 减税政策的效应， 其实减税政策不一定适用于我国的国情， 我国曾两次实行以增 加政府支出为主的积极财政政策取得了明显效果，是一个明显的案例。

　4、继续坚持有增有减的结构性调整的税收政策。

　预算内财政收入主要来自 税收收入，而近年来税收收入的快速增长带来了财政收入的快速增长，对近几 年税收的快速增长必须有清醒的认识。我国税收收入占 GDP 的比重变化的趋 势，同样是在改革开放初期一路下滑，从 1996 年开始转为上升，这种恢复性上 升是正常的，但随后直线上升，每年几乎上升近 1 个百分点，这种超常增长现 象也不能视为一种规律性。税收增长率与 GDP 增长率之间的弹性系数，从 1997 年开始大于 1.5，这种超常增长的势不应当也不可能长期继续下去。

　因为税收增 长大幅度超出 GDP 的增长是一定时期特有的现象，而不是一种普遍的规律性。

　当我国市场经济体制基本建成，经济发展走向健康稳定增长，税收征管趋于完 善和规范，税收与 GDP 将趋于同步增长，即税收收入主要依靠经济增长带来的 自然增长，税收占 GDP 的比重将趋于相对稳定。但是，根据目前的政治经济形 势不适于实行全面减税政策，最佳途径是在税制改革的同时，对税负进行有增 有减的结构性调整，同时，可以通过税基和税率的调整达到合理控制税收收入 增长的趋势。

　5、 严格控制政府性基金收入的增长，继续税费改革，坚决取缔滥收费。控 制政府性基金收入的增长， 特别是要完善土地政策， 制止土地出让收入的非正常 增长；完善政府性基金预算的编制和执行，加强“收支两条线” 预算管理；继 续进行税费改革， 将可以规范为税收的收费纳入预算， 继续清理整顿屡禁不止滥 收费，确保税基，保证税收的合理增长。

　6、 调节财政收入规模的有效手段是随时观测财政收入增长弹性系数和增长 边际倾向指标。财政收入增长在一定的时期内总是存在一定的正常增长的空间， 但不同年份却可能存在较大的波动， 而弹性系数和边际增长倾向则可以显示波动 的程度。比如， 2010 年全口径财政收入的增长弹性系数为 1.74，边际增长倾向 为60.2%，这显示全口径财政收入增长率是 GDP 增长率的 1.74 倍，GDP 增长的 60%多被财政收入所吸取，明显说明这是财政收入超常增长的年份，应当及时采 取适当的措施加以调节。

　第三节财政收入构成和非税收收入分析 一、我国财政收入构成分析 （一）我国财政收入的构成——税收收入与非税收入 第一节财政收入分类中曾说明，按新的《政府收支分类科目（2011 年）》“收

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　希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路；其实地上本没有路，走的人多了，也便 成了路。

　 入分类科目”中列出的类级科目有税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷 款转贷回收本金收入、债务收入。其中，社会保险基金收入并没有纳入一般预算， 而是另外编制社会保险基金预算，因而一般预算的经常性收入只有税收和非税收 入两种形式。税收是一般预算经常收入的主要形式， 非税收入是辅助形式，但非 税收入是税收不能替代的，具有本身的特殊性质和特殊作用。

　在本书中，税收作 为一个主要的财政收入范畴将设置多章详细加以阐述，这里主要是分析非税收入 及其和税收的关系。还需要澄清这里所分析的非税收入的口径。

　在收入分类科目 “简目”中列有 7 项非税收入：政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收 入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入， 其中，政府性基金收入是另编预算，也没有纳入一般预算，也就是说，我国的非 税收入按管理方式不同也分为预算内和预算外两部分，因而这里先分析纳入一般 预算的预算内非税收入，另外再专门分析政府性基金收入。

　还应明确，预算内的 非税收入，实际上也就是预算内政府收费。

　世界若干国家和我国收费在财政收入所占比重的情况参见表 7-4 和表 5。

　表 7-4 世界各类国家收费占经常性收入的比重 国别 经常性收入 收费所占比 重（％）

　低收入国家：

　 印度（ 1998 年）

　29491.0 亿卢比 22..0 越南（ 2000 年）

　787500.0 亿盾 15.7 中等收入国家：

　 俄罗斯（ 2000 年）

　27592.8 亿卢布 16.9 泰国（ 1999 年）

　8001.8 亿泰铢 13.6 巴西（ 1998 年）

　3275.5 亿瑞亚尔 17.1 韩国（ 1997 年）

　907400.0 亿韩元 13.6 高收入国家：

　 美国（ 1999 年）

　32535.0 亿美兀 19.7 德国（ 1998 年）

　17020.8 亿马克 17.2 法国（ 1997 年）

　39328.0 亿法郎 9.1 英国（ 1998 年）

　3406.7 亿英镑 8,5 资料来源：摘自郭庆旺 赵志耘著《财政学》，2002，年中国人民大学出版。

　表 7 — 5 我国收费占财政收入的比重 年份 收入合计（亿元）

　预算内收费占财政收

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　 入的比重（％ ）

　1990 2937.1 3.9 1995 6242.2 3.3 2000 13395.2 6.1 2005 31649.3 9.0 2006 38760.2 10.2 2007 51321.8 11.1 2008 61330.4 11.6 2009 68476.9 13.1 2010 83080.3 11.9 资料来源：2008 年以前数据来自《中国财政年鉴（2009）》“国家财政分项別攵入”表， 2009 年、 2010 年根据当年国家决算报告和财政部税政司关于当年税收增长结构分析资料。

　对照上面的表 7-4 和表 7-5,则可以对我国预算内收费占财政收入的比重进 行横向对比分析。表 7-4 显示，世界各国的经常性财政收入无例外的是以税收为 主，但收费也占据一定的比例。从表 7-4 显示的资料很难寻求使用费所占比重 的一般规律，看来主要是取决于各国的国情和财政体制的差异。从高收入国家的 比较来看，体制差异的特征比较明星。其中前两个国家都是联邦制国家，财政体 制倾向于分权，所以使用费的比重较大，而英、法两国财政体制倾向于集权，所 以使用费比重较小。该表显示的资料，作为分析我国使用费比重的横向参照是有 价值的。

　将表 7-4 同表 7-5 对比可以看出，我国预算内收费在财政收入中所占的比重 普遍低于世界各国水平，甚至低于财政体制比较集中的英国和法国。

　但是，加上 列为预算外政府性基金收入将可以看到，我国包括预算外的全部收费占财政收入 的比重则大大高世界各国的水平，这是目前我国财政收入和财政体制的一个重大 特点，即预算内收费的比重较小，收费主要是列为预算外，因而，在财政管理上 严格控制预算外收费的增长，并加强规范化、法制化的管理，是我国财政管理的 一项重要任务。

　（二）政府收费的性质和特殊作用 研究税收与收费的关系，有必要对收费的性质和特殊作用做出说明。

　1、收费的性质。从理论上说，政府收费主要是使用费（user charges。按世 界银行有关文件的说法，使用费是指“为交换公共部门所提供特殊商品和服务而 进行的支付”。此外，政府收费还有少量的其他收费，如罚没收入和捐赠收入等。

　使用费实际上是政府模拟私人物品的定价方式收取的公共物品的...