某某县“六馆一院”项目采用PPP模式财政承受力论证

　 某某县 “ 六馆一院 ” 项目采用

　PPP

　模式财政承受力论证报告

　二

　0 一七年三月

　一 1一

　目录 第一章 项目概况 .................................. 4 一、项目基本情况 .............................. 4 （一）项目背景 .............................. 4 （二）项目基本情况 .......................... 5 二、采用 PPP 模式的依据 ......................... 5 （一）项目采用 PPP 模式的必要性 .............. 5 （二）项目采用 PPP 模式运作的可行性 .......... 7 （三）项目采用 PPP 模式的意义 ................ 7 第二章 财政承受能力论证说明 ...................... 8 一、财政承受能力论证概述 ....................... 8 二、财政承受能力论证的意义 ..................... 9 三、财政承受能力论证构成要素 ................... 9 第三章 财政承受力论证依据 ....................... 11 一、股权投资 .................................. 11 二、运营补贴 .................................. 11 （一）投资估算 ............................. 11 （二）运作方式 ............................. 11 （三）建设及服务周期 ....................... 12 （四）回报机制 ............................. 12 三、风险分配框架 .............................. 12 （一）风险分配基本原则 ..................... 12 一 2一 （二）项目分析分配流程 ..................... 14 （三）

　风险分配方案 ........................ 14

　四、配套投入 .................................. 15 第四章 本项目支出测算 ........................... 16 一、各项支出 .................................. 16 （一）股权投资支出 ......................... 16 （二）运营补贴 ............................. 16 （三）风险承担支出 ......................... 20 （四）配套投入支出 ......................... 20 二、可行性缺口补助 ............................ 21 第五章 财政承受力论证 ........................... 21 一、财政支出能力评估 .......................... 21 二、行业和领域平衡性评估 ...................... 22 第六章 论证结论 ................................. 23

　 一 3一

　某某县 “ 六馆一院 ” 项目采用

　PPP

　模式财政承受力论证报告

　第一章

　项目概况

　一、项目基本情况

　（一）项目背景

　某某县“六馆一院”项目是按照《某某县县城总体规划 （2012-2030）》把县南城区建设成行政中心，重点发展文化、体育、科研、卫生、休闲和旅游等公用设施的要求，提 出的某某县准公益性项目建设。

　2015 年 5 月某某县人民政府决定采用 BT 模式进行建设， 并提供公开招标确定建设方，后由于国家政策调整，提倡采用 PPP 模式进行基础设施建设和公用工程建设，某某县政府响应国家号召，希望本项目采用 PPP 模式建设。

　2016 年 10 月 12 日，某某县县委组织召开了“六馆一院” 项目推进会，议定：在本项目存量基础上，将某某县“六馆一院”项目采用 PPP 模式进行建设；并列入本县 2016 年 PPP 项目库和制订开发计划,指定某某县文化中心作为项目实施机构。

　一 4一

　（二）项目基本情况

　本项目总用地面积为 36261.81 ㎡（54.39 亩），总建筑面积 55496.41 ㎡，其中：地上建筑面积 39253.43 ㎡，地下建 筑面积 16242.98 ㎡。本项目新建建筑是一座集全民健身活动中心、博物馆、科技馆、文化馆、图书馆、档案馆、影剧院（即“六馆一院”）为一体的配套设施齐全的现代化建筑， 总投资估算 3.34 亿元。

　项

　目

　名

　称

　：某某县“六馆一院”项目项目实施主体：某某县文化中心 项目所属行业：公用工程 项 目 所在 地

　：某某县城南城区,西邻政府大院，北邻金鼎广场，东邻文化路，南邻牧马大街。

　项

　目

　性

　质

　：新建 建

　筑

　规

　模

　：5.55 万平方米总

　投

　资

　额

　：3.34 亿元 本项目建设期合作期 15 年，其中，建设周期为 2 年， 运营期 13 年。

　二、采用 PPP 模式的依据 （一）

　项目采用

　PPP

　模式的必要性

　1、中央政策的指引。党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、非公有资本等交叉持股、 相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形

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　式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有 利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在推 进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

　2、某某院的相关规定。2014 年 10 月某某院正式发布了 《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号文），该《意见》再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。

　面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该《意见》给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

　3、当前财政资金不能完全满足建设需要。本项目属于公益性事业，通过引进社会投资人参与建设，政府无需在项目建设初期支付资金，通过在合作期限内给予补贴，可以平滑财政支出，缓解政府在短期内投资压力，加快建设步伐。

　4、提高建设，运营维护效率。在市场竞争机制下引入社会投资人，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会投资人的专业分工优势，利用其先进技术和管理经验，提高建设、 运营维护的效率与质量。

　 一 6一

　（二）

　项目采用

　PPP

　模式运作的可行性

　政策环境比较成熟。国家出台了有关鼓励和允许社会资 本参与城市基础设施建设和运营的政策。财政部、国家发改委、住建部等中央部委也都发布了一系列 PPP 政策和指导意见，大力支持引入社会资本参与基础设施建设。

　（三）

　项目采用

　PPP

　模式的意义

　1、推广运用政府和社会资本合作模式，是促进我县经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。县政府通过政府和社会资本合作模式拓宽建设融资渠道，形成多元化、 可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

　2、推广运用政府和社会资本合作模式，是加快我县转变政府职能、提升政府治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将县政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动 力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开 透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更 好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理 理念。

　3、推广运用政府和社会资本合作模式，是深化我县财

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　税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理， 逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

　第二章

　财政承受能力论证说明

　一、财政承受能力论证概述 财政承受能力论证是指识别、测算 PPP 项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出影响，为财政管理 PPP 项目提供依据。传统的政府采购模式在项目开始时，预算往往被低估，在项目真实成本出现前产生巨大的沉没成本，而 PPP 采购则要求投标人在项目开始前就估算出项目全生命周期成本。因此 PPP 有助于在合同达成之前发现项目的真实成本。

　因政府对 PPP 的支持形式不同，会形成不同类型的财政支出责任，主要分为直接支出责任和或有支出责任。直接支出责任的要求明确，只是支付的具体额度有时并不确定。

　直接财政责任包括：可行性缺口补贴，指政府出资支持具有经济可行性但不具有商业可行性的项目；政府付费，指政府依据项目所提供服务和资产定期支付费用。或有支出责任取

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　决于不受政府控制的未来不确定事件，所以支付的发生、额度以及时间都难以预知。或有负债主要来自政府对一些风险因素的担保、比如：汇率、通胀、价格、流量方面的风险、不可抗力、因终止而需要政府支付的补偿款、以及信用担保。

　二、财政承受能力论证的意义 开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。

　三、财政承受能力论证构成要素 财政承受能力论证的主要构成要素包括：

　1、明确财政承受能力论证流程，并将其纳入 PPP 项目准备与审批程序中（PPP 项目开发阶段）。财政承受能力论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估和论证结论等， 其中责任识别又分为股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

　2、确保财政承受能力在 PPP 项目实施阶段得到充分监督管理（PPP 项目实施阶段）。从单个项目和全部项目等不同层面进行监管，在编制政府中长期预算时安排 PPP 项目支出责任，并根据需要将其作为政府常规财政报告的内容进 行披露。

　 一 9一

　财政承受能力论证框架如图所示：

　 一 10一

　第三章

　财政承受力论证依据

　一、股权投资 项目投资估算 3.34 亿元，其中项目公司资本金占投资额 20%，即 6680 万元，剩余资金通过以项目公司为主体进行融资解决。

　项目公司资本金 6680 万元，其中：山西兴定城乡建设股 份有限公司出资 668 万元，持股 10%，社会资本出资 6012 万元，持股 90%。

　二、运营补贴 （一）投资估算

　本项目投资估算 3.34 亿元已包含 PPP 孵化服务、可行性研究报告、环评、安评、能评、初步设计和工程图设计等前 期费用。

　（二）运作方式

　某某县“六馆一院”项目采用 PPP 模式运作，方式采用建设-运营-移交（BOT）方式。某某县政府将特许经营权授予 SPV，由 SPV 对本项目进行设计、投资、融资、建设、维护和运营一体化服务。

　1、B：建设期间，SPV 对本项目进行项目前期工作、投资、融资、建设，按照政府要求完成建设任务。

　2、O：运营期间，SPV 在政府授权的范围内，对本项目非核心业务（附属物业、商业、附属项目等）进行运营管理

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　和维护。

　3、T：合作期满，SPV 将本项目移交政府相关部门。

　（三）建设及服务周期

　本项目合作期限（特许经营期）初步定为 15 年（根据金 融机构对融资年限的要求修改合作期限，最低不得低于 10 年）。其中：建设周期为两年，运营期 13 年。

　（四）回报机制

　某某县“六馆一院”是公益性项目，其附属设施有一定 的经营条件，故采用 BOT 运作方式，回报机制采用可行性缺口补助。

　本项目可行性缺口补助包括本项目前期工作费用、项目建设内容投资和融资利息。

　可行性缺口补助模式是国家政策规定的三种回报机制之一（政府付费、使用者付费、可行性缺口补助），是指使用 者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府 给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺 口部分。

　由于本项目运营产生的利润数额较小，故本次不予考虑。

　三、风险分配框架 （一）风险分配基本原则

　为了在政府方和社会投资人之间合理分配风险，明确合 同当事人之间的权利义务关系，确保本项目顺利实施和实现

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　物有所值，风险分配遵循的基本原则如下：

　1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力； 2、承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）； 3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机； 4、由该方承担该风险最有效率； 5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

　本项目实施过程中，相关各方将复杂、难以控制的风险 在各方之间进行合理分配，可以有效降低项目总体风险程度，确保项目成功实施。按照风险分配优化、风险收益对等 和风险可控等原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险 通常由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共 担。通过综合考量本项目中政府风险管理能力、项目回报机 制和市场风险管理能力等要素，根据上述原则，现提出如下 风险分配基本框架。

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　（二）项目分析分配流程

　分配流程图

　（三）风险分配方案

　政府承担法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政 府方原因导致项目合同终止等突发情况。

　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。本项目风险承担如下：

　一 14一

　项目风险分配表：

　 风险类别 政府承担 社会资本 政府与社会资本 政治风险 特许权收回 Y

　 审批获得/延误 Y

　 建设风险 设计方案不当

　Y

　工程质量

　Y

　工地安全

　Y

　建设成本超支

　Y

　完工风险

　Y

　融资成本高

　Y

　运营风险 运营成本超支

　Y

　运营商违约

　Y

　服务质量不好

　Y

　人力资源状况

　Y

　最低需求风险 Y

　 维护成本高

　Y

　移交后设备情 况

　Y

　法律风险 法律变更 Y

　 政策变更 Y

　 其他风险 不可抗力

　 Y 天气/环境恶劣

　 Y

　四、配套投入 本项目政府并不为项目公司提供配套。故本项目不存在 配套投入支出责任。

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　第四章

　本项目支出测算

　一、各项支出

　本项目中财政支出责任主要分为股权投资支出、运营补贴支出、 风险承担支出与配套投入支出。

　（一）股权投资支出

　项目投资估算 3.34 亿元，其中项目公司资本金占投资额 20%，即 6680 万元，剩余资金通过以项目公司为主体进行融资解决。

　项目公司资本金 6680 万元，其中：山西兴定城乡建设股 份有限公司出资 668 万元，持股 10%，社会资本出资 6012 万元，持股 90%。

　故本项目股权支出成本 668 万元。

　（二）运营补贴

　本项目投资估算 3.34 亿元，PPP 孵化服务、可行性研究报告、环评、安评、能评、初步设计和工程图设计等前期费用已在投资估算总额中考虑。

　1、政府付费的计算公式 根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金【2015】21 号），政府可行性缺口补助的计算公式如下：

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　本项目运营期 15 年，总投资估算 33400 万元，本项目运营补贴为可用性服务费。

　合理利润率/年：本项指标是可变指标，2017 年度合理利润率以中国人民银行公布的当年中长期(5 年期以上)贷款基准利率 4.9%为基数的 1.43 倍确定。本项目合理利润率为 7.00%。

　折现率：本指标是可变指标，2017 年度折现率以山西省当年 10 年期地方政府一般债收益率 3.12%为基数 1.936 倍确定。本项目折现率为 6.04%。

　可用性服务费=[项目全部建设成本*（1+合理利润率）* （1+年度折现率）n 次方]/财政运营补贴周期（年）

　2、本项目使用者收入及运营维护成本测算 本项目运营范围为项目设施维修养护、绿化养护、用水、 电、暖服务、安保服务、保洁服务、物业服务等。

　本测算为初步测算，实际使用者收入及运营维护成本以 运营期政府审批通过的运营方案及每年审计部门审定的使用者收入及运营维护成本金额为准。

　2.1

　、年度使用者收入测算说明 本项目使用者收入主要来源于商铺出租、停车场收费等

　 一 17一

　收入。

　2.1.1

　设计商铺面积约 2000 ㎡，根据目前市场调研及当地消费水平，初步以出租单价 1.3 元/㎡.天考虑，按 360 天计算，出租商铺收入约 93.6 万元。

　2.1.2

　设计地上及地下停车位共计 260 个，每小时按 1.5 元测算。初步按 260 个车位平均一天 3 小时的收费收入，按 360 天计算，预计全年收入约 42.12 万元。

　以上两项费用为年度使用者收入，共计约 135.72 万元。

　2.2

　、年度运营成本测算说明 本项目运营成本包含管理人员工资、行政办公费、日常维护水电费消耗、工程设施日常维护费、绿化维护、日常保洁、安保费、保险费、税费、不可预见费等。以下分别进行 说明。

　2.2.1

　运营维护管理人员工资：人员设置共 15 人，其中经理 1 人、副经理 3 人，办公室 2 人、各专业维修工 3 人、保洁主管 1 人、绿化主管 1 人、保安队长 2 人、会计、出纳各 1 人。按平均 33600 元/年.人测算，年运营成本支出约 50.4 万元。

　2.2.2

　行政办公费用支出：考虑办公用品、交通、电话补贴、日常行政支出等 10000 元/月，按 12 个月测算，年运营成本支出约 12 万元。

　2.2.3

　日常维修养护所需水电费支出 30000 元/月，按

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　12 个月测算，年运营成本支出约 36 万元。（场馆内正常运营消耗的水电费由某某县文化中心支付。）

　2.2.4

　工程设施日常维护费：

　包含日常给排水、电气、暖通、消防工程设施、设备的维修养护，按固定资产的 1.5% 计提，按运营维护 13 年折算到建筑面积为 7 元/m2/年，建筑面积为 55496m2，年运营成本约 38.84 万元。

　2.2.5

　绿化维护费：含绿化人员工资、手头工具购置费、 药品、营养液购置费等，按绿化面积 11500 ㎡测算，单价 4.5 元/㎡，按 6 个月进行测算，年运营成本支出约 31.05 万元。

　2.2.6

　日常保洁费：包含 10 个保洁人员工资、垃圾清理费及清洁用品消耗等，支出 20000 元/月，按 12 个月测算， 年运营成本支出约 24 万元。

　2.2.7

　安保费：含 6 个保安人员工资及日常工具购置费等，支出 13000 元/月,按 12 个月测算，年运营成本支出约 15.6 万元。

　2.2.8

　公众责任险：基数按 55496 平米测算，单价 1.5 元/㎡进行测算，年运营成本支出约 8.32 万元。

　2.2.9

　不可预见费：按以上八项费用之和计算，费率按 10%测算，年运营成本支出约 21.9 万元。

　2.2.10

　增值税：增值税按以上九项费用之和计算，税率 按 6%计取，年运营成本支出约 14.45 万元。

　以上十项费用合计为年运营成本支出，约 252.11 万元。

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　运营补贴支出主要为可行性缺口补助，政府可行性缺口 补助实际支出为 56996.29 万元。其中可用性服务费支出为 4250.29 万元/年，共计 55253.78 万元；运维绩效费为 269.76 万元/年，共计 3506.88 万元；使用者收入 135.72 万元/年， 共计 1764.36 万元。

　 按照公式计算的每年政府补助中可用性服务费，明细如 下：

　单位：万元

　（三）风险承担支出

　风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的 支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。

　结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目

　风险，优化分配方案，选用比例法对风险承担成本进行量化。计算公式如下：

　风险承担成本=项目总投资*风险系数 =33400*15%*10%=501.00（万元）

　（四）配套投入支出

　本项目不存在配套投入支出。

　 一 20一 时间 1 2 3 4 5 6 7 8 可用性 服务费 0 0 3049.16 3225.23 3411.94 3609.93 3819.87 4042.5 时间 9 10 11 12 13 14 15

　可用性 服务费 4278.57 4528.9 4794.35 5075.83 5374.31 5690.82 6026.45

　二、可行性缺口补助 根据以上结果可知，本项目识别、评估、测算的各年可 行性缺口补助。如下表：

　（单位：人民币万元）

　年 份 可行性缺口补助 第 1 年 0 第 2 年 0 第 3 年 3049.16 第 4 年 3225.23 第 5 年 3411.94 第 6 年 3609.93 第 7 年 3819.87 第 8 年 4042.5 第 9 年 4278.57 第 10 年 4528.9 第 11 年 4794.35 第 12 年 5075.83 第 13 年 5374.31 第 14 年 5690.82 第 15 年 6026.45 合计 56927.86

　 第五章

　财政承受力论证

　一、财政支出能力评估 根据某某县财政局提供的相关材料，某某县 2011-2015 年一般预算收入分别为 1.65 亿元、1.77 亿元、2.00 亿元、 1.54 亿元、1.56 亿元。

　2011-2015 年一般公共预算支出分别为 7.42 亿元、

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　9.49 亿元、11.48 亿元、9.16 亿元、13.04 亿元，5 年的支出增速平均为 15.15%。

　考虑到未来中国经济年均 6.5%的增长速度概率最大， 保守预计未来 15 年内某某县一般公共预算支出增速为 6%。

　目前，某某县就这一个 PPP 项目。

　某某县财政承受力测算表 （单位：亿元）

　年份 某某县公共预算支出 本项目政府支出责任 本项目可行性缺口补助占公共预算支出比例 是否通过论证 第一年 13.82 0.0668 0.48% 通过 第二年 14.65 0 0 通过 第三年 15.53 0.3049 1.96% 通过 第四年 16.56 0.3225 1.95% 通过 第五年 17.45 0.3411 1.95% 通过 第六年 18.49 0.3609 1.95% 通过 第七年 19.6 0.3819 1.95% 通过 第八年 20.78 0.4042 1.95% 通过 第九年 22.03 0.4278 1.94% 通过 第十年 23.35 0.4528 1.94% 通过 第十一年 24.75 0.4794 1.94% 通过 第十二年 26.23 0.5075 1.93% 通过 第十三年 27.81 0.5374 1.93% 通过 第十四年 29.48 0.569 1.93% 通过 第十五年 31.25 0.6026 1.93% 通过

　二、行业和领域平衡性评估 目前，某某县 PPP 项目总数为一个，本项目是新建建筑是一座集全民健身活动中心、博物馆、科技馆、文化馆、图 书馆、档案馆、影剧院（即“六馆一院”）为一体的配套设

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　施齐全的现代化建筑，属公用设施项目。该项目满足了经济 社会发展需求和公众对公共服务的需求，不存在某一行业和 领域 PPP 项目过于集中的情况。

　第六章

　论证结论

　根据以上计算结果，得出某某县每年政府付费和政府补 贴等财政支出占一般公共预算支出比例低于 10%，确保了财政中长期可持续性，且符合行业和领域平衡性，故本项目通过财政承受能力论证。

　一 23一

　华美博厚资产管理（北京）有限责任公司二〇一七年三月

　 一 24一