对公职人员既要加强监督也要保障其权益

　对公职人员既要加强监督也要保障其权益

　《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）是新中国成立以来第一部全面系统规范政务处分的法律，这对于加强所有行使公权力的公职人员的监督，促进其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守具有重要价值。《政务处分法》与党纪处分相匹配，与刑事处罚相衔接，进一步完善了中国特色社会主义法律体系，将有力推进中国特色社会主义法治体系，可谓历史意义深远。

　但我们必须认识到，《政务处分法》既是国家对公职人员的处分法，如同法的名称所示，也是公职人员合法权益保护法，这是法治精神之所在。只有将国家处分法和法治保护法的关系动态平衡好，才能在法治轨道上推进政务处分的规范化、程序化，同时凸显人权，提高公职人员权益保障水平。应正确解读《政务处分法》，消除误区，法并非越严酷越利于国家建设和社会发展。如果那样，盛行严刑峻法的秦王朝就是法治的典范，可惜“二世而亡”。意大利刑法学家贝卡里亚说过，“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性”。如果认同这一法治逻辑和惩戒规律，那么加强对公职人员监督、促进其依法履职同样不在于严酷性，而在于政务处分的必定性，严密而不严酷，必定而不侥幸。既依法给予公职人员政务处分，又保护其合法权益，全面解读，拒绝单面性，这是对待《政务处分法》的正确态度。

　《政务处分法》是国家公职人员合法权益保护法，不仅因为任何个人和组织的合法权益均受法律平等保护，不得被歧视，而且因为该法对国家公职人员尤其重要。何为国家公职人员？包括公务员以及参照《公务员法》管理的人员，还包括范围更广的从事公务和管理的人员以及其他依法履行公职的人员（《监察法》第 15 条）。公职人员人数众多，不但关系其切身利益，可被警告、记过、记大过、降级和撤职甚至开除，还直接影响其家庭成员，关系法治建设。因此，国家处分公职人员的违法行为和违法情形，必须同时保护其合法权益，根据《监察法》《政务处分法》等国家法律依法进行。既处分又保护的范围不得扩大，也不能缩小；程序不得缺失，也不能任意改变；处分既应符合立法目的，也应遵守法律所张扬的法治原则。对于违法行为和情形必须惩治，对于所涉公职人员必须处分，但不是为了处分而处分，避免重复处分和过多、过重处分。毛泽东有一句名言“惩前毖后，治病救人”，虽然是新中国成立前从政治角度所言，但对于今天的法治建设仍有启示意义。惩治的是先前违法行为和违法情形，警醒的是今后行为要合法和情形要合规；治理的是病态行为和病态情形，拯救的是人，这当然包括公职人员。在倡导法治的新时代亦应“惩前毖后，治病救人”，规范化给予政务处分，应建立在调查研究和证据基础上，使处分有程序的限制和法律的依据，使《政务处分法》既是处分法，也是公职人员合法权益保护法。

　《政务处分法》是公职人员合法权益保护法，明确规定了给予公职人员政务处分的三项基本原则。一是政治原则。坚持党管干部原则，集体讨论决定，而非由个人好恶决定政务处分。二是法治原则。坚持法律面前一律平等，这意味着在法律面前不承认职务高低、权力大小、性别差异、年龄因素等，所有公职人员一律平等，任何公职人员的违法失职都要追责，不允许存在违法但不受政务处分的公职人员。以事实为根据，以法律为准绳，这是实现政务处分公正的基本要求。给予的政务处分与违法行为的性质、情节、危害程度相当，这是处分与过错相当的具体体现。只有做到处分与过错相当，避免出现处分过大或不及情况，才能使受处分者服从法律，也使政务处分可信任、有权威。三是教育原则。坚持惩戒与教育相结合，宽严相济。不能只教育而不给予处分，也不能只给予处分而漏掉教育因素。

　《政务处分法》是公职人员合法权益保护法，体现在公职人员非因法定事由不受政务处分。政务处分是国家对违法公职人员实施法律制裁的一种手段，体现的是国家意志，因此必须将政务处分纳入法治轨道，通过国家法律形式，如《监察法》《政务处分法》等，予以事先明确和权力控制。众所周知，实行罪刑法定推动了我国刑事法律

　体系的进步，这在 1997 年《刑法》及之后系列刑法修正案中均有体现。《政务处分法》明确规定非因法定事由不受政务处分，同样会推动我国法律体系进步，将在之后系列修法中体现出文明性和先进性。在新时代，如果社会发展出现了未被覆盖的公职人员、科技进步产生了公权力的法外之地，那么，应当修改完善原有立法，使政务处分于法有据，而非任意强加公职人员事后才确立的法律责任。

　《政务处分法》是公职人员合法权益保护法，体现在公职人员非经法定程序不受政务处分。既应慎待处分决定，也应善待处分程序，处分决定和处分程序如车之双轮，鸟之双翼，相辅相成，不可偏废。特定意义上，法定程序是法治的生命，衡量着国家对公职人员的处分能力和法治保护公职人员合法权益的水平。《政务处分法》明确规定的法定程序很多。一是处分权主体法定：明确规定了处分权主体，一是监察机关，二是公职人员的任免机关或单位。二是调查法定：处分前应调查，调查应当由两名以上工作人员进行；监察机关进行调查时，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据；有关单位和个人应当如实提供情况。三是处分过程法定：作出政务处分决定前，监察机关应当将调查认定的违法事实及拟给予政务处分的依据告知被调查人，听取被调查人的陈述和申辩，并对其陈述的事实、理由和证据进行核实，记录在案。被调查人提出的事实、理由和证据成立的，应予采纳。四是处分时限法定：警告六个月、记过十二个月、记大过十八个月、降级和撤职二十四个月。此外，还有处分决定书的制作、送达、宣布法定，回避法定等政务处分程序。

　《政务处分法》是公职人员合法权益保护法，还体现在人性关怀上。法律既有高压线、红线、底线的一面，也有人性关怀、不强人所难、尽量贴近常理常情的另一面。如已经退休的公职人员退休前或者退休后有违法行为的，不再给予政务处分；再如已经离职或者死亡的公职人员在履职期间有违法行为的，同样不再给予政务处分；还有监察机关在调查中发现公职人员受到不实检举、控告或者诬告陷害，造成不良影响的，应当按照规定及时澄清事实，恢复名誉，消除不良影响。在情理上，人是理性人，具有趋利避害、自我辩护等属性。公职人员对监察机关作出的涉及本人的政务处分决定不服的，可以依法向作出决定的监察机关申请复审；公职人员对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核。这既是保护公职人员的法定程序，有助于减少冤假错案及相应政务处分的发生，也符合人性、情理。《政务处分法》第 56 条规定：“公职人员不因提出复审、复核而被加重政务处分。”第 43 条规定：“不得因被调查人的申辩而加重政务处分。”“申辩、复审和复核不加重处分”的规定体现了人性关怀，可保护公职人员依法维权。

　《政务处分法》是公职人员合法权益保护法，反过来，也对处分机关提出了相应义务要求。《政务处分法》保护公职人员工作上的依法履职和人权上的合法权益。处分机关依法定事由和法定程序处分公职人员时，有义务保障公职人员实体上和程序上的系列权利，如知情权、陈述权、申辩权、申请回避权等，特别是请求救济权。正所谓“无救济则无权利，更无法治”。当处分有错误时，处分机关有义务及时予以纠正。具体包括：一是适用法律法规确有错误、对违法行为的情节认定确有错误、政务处分不当时，有义务及时予以变更；二是变更后，需要调整职务、职级或者薪酬待遇等的，有义务及时按规定调整；三是没收、追缴财物错误的，有义务及时予以返还、赔偿；四是对被撤销的政务处分，有义务及时恢复该公职人员的级别、薪酬待遇，按照原职务、职级、衔级、岗位和职员等级安排相应的职务、职级、衔级、岗位和职员等级，并在原政务处分决定公布范围内为其恢复名誉。

　《政务处分法》是公职人员合法权益保护法，还应做好下位法和规则制定工作。《政务处分法》由全国人大常委会通过，在位阶上是法律，会有下位法如行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等与之配套。2015年我国修正《立法法》时加入了法治新成果和新规定，明确要求有权机关制定规章时，不得设定减损个人权利的规范，不得设定增加个人义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责，除非有法律或者国务院的行政法规、决定、命令作依据。应遵守《立法法》新规定，规章等下位法制定主体对受处分者的权利不得随意限制或增加其义务。同理，相关规则制定工作，如可反复适用的行政规范性文件，还有更具体的规定、办法、规范等文

　件也应防止处分层层加重情况。下位法等的制定不能违反上位法的明确规定，特别是《立法法》这一专门规范立法活动的法律。

　《政务处分法》推进中国特色社会主义法治体系建设，提升国家治理体系和治理能力，关键在于法律实施。立法之难难在实施。曾有学者指出，“法之难行已是中国法律实际生活的显害病症。二十年来产生数以百千万计的法律、法规和规章，绝大多数难以实行。法之难行的病症不愈，法治国家建设和寄托于斯的其他事业，都将难能制胜或无以为继”。实施法律，可用强力硬推法律，虽然具有见效快、强度大等优势，但也有资源耗费巨大、执行成本高昂、可持续性差等弊端。因此，应发挥立法的引领和推动作用，使受处分者（或可能受处分者）参与实施法律，自我学习而受普法教育、案例引导而塑法治环境、进行自我辩护和自我维权时不因申辩、复审和审核而实际上加重处分，或者处分时限因此而额外延长。这也是将《政务处分法》的立法精神转化为公职人员外在行动、将法治要求转化为依法用权的实施法律过程。应使《政务处分法》成为国家处分公职人员和公职人员保护自身合法权益双重意义上的法治平台和法治框架，使《政务处分法》既受国家承认，也受公职人员认可，既可使国家法制之网更严密，也可使公职人员权利保护更彰显，因而能可持续、成本低地实施下去。