留守儿童监护保障机制完善

　 1 留守儿童监护保障机制的完善

　 [ [ 摘

　要 ] 目前为了改善家庭生活水平，大部分农村劳动力进城务工，基本上是父母一方或两方共同外出,子女只能留在农村，由此引发了“留守儿童”的问题。所以，需要深切研究我国现行的留守儿童监护保障机制的存在问题，如法定监护的缺失与委托监护的不完善、国家公权力的介入和监护监督机制的欠缺，在借鉴结合国外优秀立法经验的同时，从留守儿童监护立法的完善、加强国家的监护能力与建立可行的监护监督机制等方面提出可供采纳实行的建议。

　[ [ 关键词 ] 留守儿童;监护缺失;法律问题;监护监督机制 [Abstract] At present, in order to improve the level of family life,most rural laborers go to work in cities.Basically,one or two parents go out together,but children can only stay in the countryside.This leads to the problem of left-behind children.So we deeply study the existing problems of the guardianship system for the left-behind children in China.There are many problems such as the lack of legal guardianship and the imperfect of entrusted guardianship,the intervention of national public power and the lack of guardianship supervision mechanism.In reference with outstanding foreign legislative experience at the same time,the author puts forward some suggestions for

　improvement of guardianship legislation for left-behind children,strengthening national guardianship and establishing a feasible guardianship and supervision mechanism. [Key words] The left-behind children;The lack of guardianship; Legal problem;Guardianship and supervision mechanism

　 随着我国经济的快速发展，城市经济水平日益提高，而农村的经济水平相较于城市仍有较大的差距，在基础设施与生活水平等方面有所不足，因此为了提高生活水平，越来越多的农村儿童的父母进城打工。而父母因为经济等原因需要把子女独自留在家乡生活，使得他们缺少父母的关爱照顾，对留守儿童的身心健康成长不利。因此，为了解决留守儿童的监护缺失问题，强化父母对子女的监护责任，有必要对留守儿童的问题及其监护现状进行探究。

　 2 一、留守儿童监护概述 (一)留守儿童的界定 研究如何解决留守儿童的问题，提出可供使用的方案，首先就应该明确留守儿童的界定。我国对于留守儿童的界定并不是很明确，相关立法也并不太健全，所以关于留守儿童内涵的界定并没有统一的说法，留守儿童是指父母外出务工或一方外出务工另一方无监护能力无法把子女带在身边而被留在农村或故乡，需要亲人或其他委托人照料的处于义务教育阶段的未成年人，所以对于留守儿童的界定大致如下：

　1.父母双方或一方外出务工不在身边，无法照顾处于义务教育阶段的未成年子女，子女则会被留在户籍地，所以这是留守儿童的问题存在的前提条件。

　2.对于父母外出务工的年限并没有明确的条文规定，对此各学者意见并不相同，有学者认为三个月，有学者认为是半年，还有一些学者认为是一年及以上长期外出务工都切合年限要求，因为当前流动人口研究报告以及会议记录界定的标准基本为半年。[1] 对此，本文认为关于父母外出务工的年限确定为半年较为合适。

　3.按照《联合国儿童权利公约》对儿童内涵的界定，即 18 周岁以下的未成年人，除非其他成员国的法律明文规定成年年龄低于 18 周岁。而《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》规定了留守儿童的年龄为 16 周岁以下，因此本文应当采用我国最新的规定。

　(二)留守儿童监护的内涵 1. 留守儿童监护的含义

　在明确留守儿童监护的含义之前，应当明确理解监护的观念。我国《民法通则》中规定监护是指对未成年人以及精神病人等无民事行为能力或者限制民事行为能力公民的人身权益、财产权益及其他正当权益进行保护，并为其设立监护人的民事法律制度。当代法学界对于监护有两种差别解释，狭义的监护排除了亲权，排除了父母对未成年子女的监护情形，对其他类型的未成年人监护进行监督和保护，大陆法系各国一般采此规定；而广义的监护包含亲权，即父母监护与父母以外的其他监护人的监护情形均包含在其中，被监护人的范围涵盖了所有的未成年人与成年的精神病人，我国民法的法律规定就是采用的广义的监护概念。[2] 本文探讨的是留守儿童的监护问题，而留守儿童产生的条件即是父母双方或者一方不在身边无法照顾的 16 周岁以下的未成年人，因此本文的研究对象应当特殊区分，采纳狭义的监护概念，特指的是父母外出务工无法履行监护职责而需要委托他人照顾的留守儿童。

　 3 2. 留守儿童监护的性质

　有关留守儿童监护性质的认定，理论上有以下几种不同观念：

　(1)把监护当作是一种权利，称作监护权。《民法通则》第十八条第二款规定：“监护人依法履行监护的权利，受法律保护。”因此可理解为监护权是由法律授予监护人代理被监护人进行民事活动，保护其人身权益、财产权益以及其他权益的身份权。

　(2)把监护看作是一种义务，并且是法律规定的强制性义务。[3] 《民法通则》第十八条第一款规定：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。”所以监护是法律授予监护人的义务，监护人不能损害被监护人的利益。

　(3)监护权利与义务是一体的，监护包括监督与保护。如果认为是监督与保护，就应当认可监护人为完成监护职责，是享有相应的权利的，是以简单地把监护作为权利或者作为责任都是不全面的。很明显的是，监护应该是权利与义务相联系的，以义务为主要内容、以权利为辅助的一种社会职责。

　综合上述观点来看，本文认为监护权利与义务一体说的观念较为合理，把监护的权利和义务对立分割开都是不全面的，监护权利没有义务的约束可能会导致滥用行为的发生，而监护义务没有权利的保障也难以落实到位，所以应当把监护看作是权利与义务的共同体更为合适。

　(三)留守儿童监护的法定类型 留守儿童的范围包括未满 16 周岁的未成年人，根据《民法通则》第十六条：“未成年人的父母是未成年人的监护人。”但是留守儿童问题的前提就是儿童的父母并不能履行好他们的监护职责，使得留守儿童缺少父母的关爱与教育，不能像一般孩子一样成长，所以法律另外规定了留守儿童监护的其他情形：

　1. 单亲监护 父母一方为了维持家庭的经济与生计外出打工，而另一方则是留在家里抚养与照顾孩子，这种情形在留守儿童监护模式中较为普遍，所占比例较大。单亲监护虽然与非留守儿童的父母监护相比有些差距，但是与下列其他监护情形相比有一定的优势，可以尽到父母一方对于孩子身心健康的关爱与教育职责。

　2. 隔辈监护

　祖父母与外祖父母属于留守儿童的嫡系血亲，和留守儿童的关系相当亲密，父母可以在自己不能履行监护职责的情况下委托祖父母、外祖父母代为监护，隔辈监护也成为了一种常见的代替父母监护的监护方法。但祖父母、外祖父母由于年龄与身体健康等方面的问题，一般也会对孩子的身心健康产生不好的影响。

　 4 3. 同辈监护

　兄弟姐妹之间的监护方式相较于父母一方、祖父母或者外祖父母监护方式有很多不足之处，因为这些监护人并不具备一般成年监护人成熟的心理状态和自理的生活能力，身心方面还有一些欠缺，在自我学习与生活的同时照顾这些留守儿童难免会有一些吃力与辛苦，而被监护人也得不到妥善的照顾。

　4. 上辈监护

　父母可以把孩子委托给有能力帮忙照顾、并愿意接受委托的亲戚朋友监护，通常为儿童的姑姑、舅舅和父母的至亲好友等。这些亲朋好友与留守儿童父母辈分相同，可以更好的与其相处生活。但是长期寄人篱下的生活对孩子的心理会有不利的影响，而且被委托人家中还有其他子女，难免会有疏于照料的时候。

　二、国外留守儿童监护保障机制的立法模式及借鉴 目前我国儿童监护的法律较为欠缺，立法体系不完善，而国外儿童保护的立法模式有很多值得借鉴的成功经验，虽然不可照搬全抄，但是可以适当的在思路上提供一定可供参考的经验。

　(一)美国 1. 社会保障卡制度

　在美国，每个公民都依法享有自己的社会保障号码，其所有的包括就业工作、租房买房、缴保险以及各类的社会福利等都是依靠此卡，并且不管公民迁徙到了美国地域的哪个地方，都能公平的享受到社会福利。[4] 而相反的在中国，只能在自己的户口所在地享受到社会福利，对于留守儿童来说，跟着父母进城也会受到各种户籍制度的限制，很难得到应有的公平的教育，对子女的学习生活也会适得其反，并且会增加家庭的经济压力。因此要是规定进城务工的农民工的子女也能享受到同城市的孩子条件相当的教学、医疗等资源的话，留守儿童的问题也会极大程度得到减轻。

　2. 疏于照顾孩子会丧失监护权

　美国各州的法律都要求父母不能让规定的特定的年龄以下的孩子独处。纽约州规定，如果父母把 12 岁以下的孩子单独放在家里或者留在其他地方而无人看管的话，那么只要被报警发现，就会有社会福利机构负责把孩子带走，父母还会因此被起诉。[5] 要是父母想继续抚养自己的子女的话，那么就必须赢得这些持久的官司。如果父母没能赢得官司，法庭则会判定孩子父母不具备监护抚养的能力，那这个孩子很可能只能由福利机构抚养了。

　 5 (二)澳大利亚 澳大利亚在《家庭法》中以“父母责任”来取代“监护权”，强化了父母对子女所肩负的义务，淡化了父母对子女所享有的权利。[6] 在与儿童权益有关的各种类型的诉讼中，儿童作为诉讼重要的利害关系人，其独立的意思表示和权益的维护都应当在诉讼中得以表现。[7] 澳大利亚特别设立了儿童的独立代表人制度，独立代表人则会代表儿童出庭，为其争取最大的利益。这种制度不仅可以赋予孩子较多的权利，而且可以对父母规定大量的义务，减少相应的权利，这样可以使孩子的权益获得合理的保护。相对的，在我国因为对未成年人的法律保护力度不够，难以及时保障儿童权益，因此，制定合理的未成年人保护法，提高对儿童，尤其是留守儿童的重视及保护程度，如教育资源的平等享有，医疗资源的合理共享和公共资源的同等分配等，都有益于留守儿童问题的处理。

　(三)德国 德国法律规定，12 岁以下的未成年子女不能被独自留在家中。父母对于未成年的子女负有照顾监护的义务，而具体是如何履行监护职责的，应当适时地按照孩子的年龄大小、身体水平、个人性格等来决定，总的来说就是因人而异，具体情况具体分析。德国人普遍认为，父母监护的缺失可能给孩子带来的伤害，不仅是身体上的伤害，比如孩子幼年时疏于照顾造成的身体碰撞与损伤，缺少安全警示所带来的安全隐患，还有精神和心理上的伤害，比如让年幼的孩子长时间独自留在家里，孩子年纪尚小，心理承受能力不够，可能会因为害怕而哭泣不止，可能会给孩子留下心理阴影。这种情况一旦被发现，家长可能会因此被剥夺监护权，更为严重的还可能会因此受到法律的制裁。

　(四)对我国的借鉴 1. 合理的制度保障 制定一项合理的制度，能极大地从根本上来解决好一个社会问题。但我国目前的留守儿童监护保障机制很显然的是不完善的，我国留守儿童目前具体可以适用的基本是有关未成年人监护的立法规定，并没有根据留守儿童的现状制定专门的立法规定，只有一些偏笼统规定的法律文件，而且我国户籍制度与公民享受的各项权益挂钩，而公民并不能随时随地享受到这些权益，公民并不能随着迁徙享受到这些福利，这也是造成留守儿童的问题的重要原因。所以我国应当与时俱进、实事求是，根据留守儿童的问题制定合适的监护保障机制。

　2. 强化国家行政、立法职责 这一点在美国、澳大利亚等国家的保护儿童的机制中体现得十分明显。只有

　 6 加强国家公权力的介入，充分行使国家立法与行政的权利，制定更为切实可行的政策，颁布更加符合国情、便于实施的法律，更为科学有效的发挥执政的效用，才能更好地从国家层面上解决好留守儿童的问题。

　3. 加强儿童权益保护力度及完善保护方法

　国家应该重视对儿童权益的保护，除了有父母、家庭等方面为儿童提供的充足的保护，还应当给予儿童充足的社会救济权利，更多的寻求社会救助机构的力量。只有积极做好各方面的呼吁与保护工作，才能给予留守儿童更为周全的保护，这需要政府各机关、社会各界等方面的共同努力，也是我国现阶段最需要增强的方面之一。

　三、我国留守儿童监护保障机制存在的问题 目前我国可适用于留守儿童监护的法律只有《未成年人保护法》、《民法通则》、《中华人民共和国婚姻法》等法律中的部分条文和国务院日前印发的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》。留守儿童的父母并不在他们的身边，而这些法律规范对于其他监护人监护的职责不明确，监护人的监护能力不足，同时国家公权力介入不规范，监护执行情况也缺乏可行的监护监督机制。留守儿童与其他父母监护下的未成年人的生活环境并不相同，未成年人保护的相关法律条例并不能完全适用于留守儿童保护问题，而我国又缺少留守儿童监护的专门立法，所以亟需制定留守儿童监护的具体法律规范。

　(一)留守儿童监护立法不完善 1. 法定监护欠缺

　监护是指对未成年人的人身、财产以及其他正当权益进行监督与保护的一种民事法律制度，其设置的目的是为了保护未成年人的权益，因此监护人必须得具备相应的监护能力以及履行监护职责的能力。根据目前我国现有的法定监护类型可以看出，正常情况下法定的监护人是留守儿童的父母，由于留守儿童的父母外出务工，缺少了部分甚至于全部的监护能力，难以履行对未成年子女的监护职责，在这种特殊情况下可以由儿童的祖父母、外祖父母、父母的亲朋好友以及儿童的兄弟姐妹等代为监护。但是除父母外的其他监护人会因为健康水平、文化水平、思想观念以及其他家庭因素并不能完全尽到监护职责，不利于留守儿童的身心成长，也不利于留守儿童的长期发展。

　2. 委托监护规定不足

　我国《民法通则》中并没有详细的关于留守儿童委托监护的规定，只在《民

　 7 通意见》和《未成年人保护法》中加以规定。可是这些委托监护的规定过于原则，过于简单片面，委托监护人的形式没有规定具体，对于父母与临时监护人的监护事务的分工立法并未明确界定，对临时监护人执行监护义务的程序与规则规定不具体，容易造成监护职责的混乱，无法保障留守儿童的监护得到有效实施，对保护留守儿童的权益也有极大的不便之处。

　(二)国家公权力与社会资源的缺失 纵观各国监护立法的法律规定，国家公权力对于未成年人监护的介入已成为必然趋势，现代社会未成年人的监护问题被认为不仅仅是儿童父母或其监护人单独的责任，而且也是国家和社会的共同责任。而我国的现实情况则是国家公权力对于留守儿童的监护介入较少，国家正规的监护机关较少且现有的监护机关执行起来较为困难，没有具体可以依据执行的法律条文；留守儿童留在农村，在缺少父母监护的情况下，基于农村的地理位置、交通状况和生活环境及经济等情况，对于留守儿童的出行、接受教育与享受正常条件的医疗社会福利等会产生一定的影响，与同等年龄段的城市儿童有不小的差距，不利于儿童的生活与学习。

　(三)未设立科学有效的监护监督机制 监护人职责行使的情况参差不齐，所以对于具体行使情况应当予以监督，对此各国民法都有对应的监护人监督规定，比如德国设立了监护法院，瑞士设立了监护官厅等，然而我国并没有建立相关明确的监护监督机构，对于实施监护监督的有关人员或有关机关并未规定齐全，使得监督机制的执行经常会处于混乱、推诿与无人监督的状态。因为缺少行之有效的监护监督机制，没有具体的程序规定，所以实际实施中监护人监护权缺失、监护权滥用甚至于无人监护的情况常有存在，而这种时候监督机关及相关人员没能及时发现监护不当问题的存在，使得留守儿童也无处求助，无法及时得到帮助。

　四、对于完善留守儿童监护保障机制的建议 (一)明确制定相关立法 1. 强化法定监护

　父母是儿童的监护人，监护的委托情形只存在于父母无法监护子女的情况下，所以父母对子女具有不可推卸的法定监护职责，不得让未满 16 周岁的儿童脱离监护单独居住生活，父母外出务工在条件允许的情况下应当把子女带在身边，而现实情况下进城务工人员因经济、教育等条件无法携带子女进城生活，无法正常行使自己的监护职责，所以父母在进城务工前应该确定好相应的人员或机

　 8 构代其行使监护职责。法律应当明文规定父母监护应当履行的具体职责与监护缺失的惩罚措施，在留守儿童父母外出无法履行全部的监护职责时可以尽可能的行使条件允许下的监护职能，监护人的监护职责不会因为监护转移给他人行使而被免除，在委托了监护人的同时也应尽到自己对子女的关爱与照顾义务，而父母或受委托的监护人不及时履行监护职责的，村（居）民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止[8] ；情节严重或造成严重后果的，公安等有关机关应当依法追究其法律责任，还可由人民法院另行指定监护人。我国的户籍制度与公民享有的医疗、住房与教育等方面直接挂钩，也决定着公民所能享受到的各类社会福利，公民离开户籍所在地后，户籍只能留在家乡，则公民拥有的权益与享受到的社会福利就难以很好的实现，所以父母只能把子女留在户籍地生活与接受教育。为了强化留守儿童父母的法定监护，应当明确改革户籍制度，对务工人员及其子女实行户籍上的优待政策与经济上的优惠措施，提供同等水平的教育与学习条件，实现公共资源的同等分配与使用，减轻他们的经济负担，为他们提供更多的便利，使得留守儿童可以和父母一起生活。

　2. 完善委托监护规定 我国民法方面关于委托监护的立法并不健全，只有部分字面上浅显的规定，并没有深入分析的规定，在遇到具体事例时不能具体适用，所以应当深入到实践中来分析相关情形，制定出合适的委托监护立法的规定，使其更具有实践操作性与可行性。首先，法律应当规定具有监护资格与能力，在身心健康、学习教育、道德品质、行为规范与日常生活上都能给予留守儿童以关爱与帮助的作为被委托的监护人；其次，法律要明确以书面的方式规定委托监护的具体权利与义务，委托监护的具体期限等，使得监护人可以在委托范畴内行使自己的监护权利、履行自己的监护职责而不受限制；最后，对担任监护人有争议或很难找到符合要求的监护人时，可以由留守儿童住所地的居民委员会、村民委员会指定有监护能力的监护人或者亲自担任监护人，还可以另外设立专门的留守儿童的委托监护机构，由专门的人员负责照顾留守儿童的生活、学习等方面，保护他们的正当权益。

　(二)构建留守儿童监护体系 1. 国家公权力的介入

　除了对立法规范方面进行完善外，还应当从国家公权力的层面上予以加强。留守儿童的监护不仅仅是父母的职责，而且也是国家的责任与义务，中央和各级地方人民政府机关有职责与义务保护留守儿童的身心健康以及合法权益。国家与各级地方机关应当积极运用行政职能来帮助监护人行使对留守儿童的监护职责，确立国家适度干预的法律理念，根据不同地区的留守儿童的监护现状制定合乎实

　 9 际的关爱政策，同时加大对儿童监护情况的监管与惩处力度，在监护人监护职责缺失时行使国家的补充监护义务[9] ，保障留守儿童的权益。所以对于留守儿童的监护可以采取国家公权力介入的方式来保障儿童的自我正当的利益。

　2. 推动社会资源的平等分配

　留守儿童基本生活在农村，地理位置较为偏僻，资源分配与基础设施方面较为欠缺，因此国家应当推动相关的有利于保障留守儿童社会资源的平等分配的立法及法律工作。国家应当与时俱进，根据实际制定留守儿童社会资源分配的具体法律，从留守儿童的受教育权、出行交通条件和社会福利及医疗水平等方面予以明确规定，并规定由当地的司法机关负责执行与保障，同时还应当着重规定不依法执行的后果，达到惩戒的效果。国家应该重视农村基础设施的建设，制定适当的救助政策，加大帮扶的力度，提高农村的硬件水平，健全农村的社会救济体系，着力帮助改善农村的经济水平，缩短城乡发展差距。

　(三)建立留守儿童监护法律监督机制 1. 明确监护监督职责 对于监护监督职责的确定有必要进行法律上的明文规定，使得监督职责的履行有法可依，可以从以下几个方面加以考虑：第一，要建立起健全的监护人档案，将监护人与被监护人的个人情况、监护人履行监护职责的情况等记录在档案，并适时地根据实际情况进行登记、修改与更新；第二，定期听取监护人关于监护情况的汇报与总结，对没有依法履行自己的监护职责或滥用监护职责的行为进行批评警告，责令其予以改正，并且记录在档案中；第三，如果监护人侵犯了被监护人的合法权益，造成了被监护人的身心健康的损害，在该监护人不适合继续担任监护人的情况下，可以向法院提起诉讼要求变更监护人并进行损害赔偿。

　2. 设立监护监督人

　监护监督人的职责就是对监护人实施监护行为与被监护人接受监护的情况进行监督，监护监督人的设立也关系到监护职责的具体实现，所以监护监督人的设立可以从以下方面进行考虑：第一，监护监督人的设立人选理当从被监护的留守儿童的近亲属中予以指定，并与留守儿童有密切的血缘关系与生活联系，对留守儿童的生活近况与生活环境比较了解，但是指定的监护监督人应当排除近亲属中已经被委托的监护人；第二，由留守儿童家乡的村（居）民委员会等机关担任监护人的，则应在监护机关内部指定与该儿童联系密切，可以详尽地了解到留守儿童的监护近状的人员作为监护监督人，有利于监督相关监护机关严格按照法律要求行使指定的监护职责。

　 10 3. 设立监护监督机关

　(1)设立国家监护监督机关 依据我国目前的现实情况，可以由人民法院担当国家监护监督机关，并指定人民法院中的某一部门行使监护监督权，细化国家的监督权，把监督权具体分配到相关部门并规定详细的监督执行流程。人民法院可以依法审查监护人是否具有监护资格，如若不具备监护资格，则可以指定符合要求的监护人。对于没有依法履行自己的监护职责或滥用监护权利以致于侵害了被监护人的人身及财产权益的监护人，人民法院可以重新选任其他合格的监护人。[10] 除了人民法院以外，还可以选择留守儿童所在地的村民委员会、居民委员会等地方基层权力机关作为监护监督机关，这些地方权力机关可以更好地了解留守儿童的生活与监护情况，在监护人监护不利时可以更方便的保障留守儿童的权益，为其解决棘手的问题。

　(2)设立社会监护监督机关 留守儿童的问题的产生是随着社会的发展变化而产生的，在保护留守儿童的权益的方面，社会也应该集合各方力量尽最大能力来帮助解决问题，社会各方面应当花费更多的精力与耐力，更多的来关爱他们。社会各界可以合力建立一个针对留守儿童的监护情况予以监督保护的社会人士监督机构，针对留守儿童的特殊情况制定特殊的关爱监督政策，由社会各界的爱心人士与组织承担监督的责任，定期与留守儿童进行学习、生活与心理方面的交流，了解他们的现状，运用社会的力量帮助他们没有缺憾，健康的成长。

　五、结语 我国关于留守儿童监护保障机制的立法甚少涉及，留守儿童的监护依然存在重大的缺陷，立法的不完善、监护体系的不健全和监护监督机制的欠缺都是我国目前应当重视的问题，所以完善留守儿童的监护保障机制，解决留守儿童的问题迫在眉睫。结合我国的国情和实际情况，从监护的立法制度、监护体系和监护的法律监督机制这些层面上提出了可供参考的建议。保障留守儿童的身心健康成长是家庭、国家和社会的共同责任，需要各界人士的共同努力，统筹兼顾，联合实际，才能具体有效的解决好问题。完善留守儿童的监护保障机制不仅能帮助留守儿童脱离困境，而且有助于完善我国的民法体系，推动我国的法制建设。

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