行政单位内部控制

　行政单位内部控制

　主讲老师：王淑杰

　一、内部控制定义和特点

　（一）定义

　所谓内部控制，是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手续与措施的总称。

　内部控制制度的产生是伴随着组织的形成而产生的,贯穿于各个单位经营活动的各个方面,只要存在经济活动和经营管理,就需要有相应的内部控制.随着社会主义市场经济体制的建立、行政单位职能改革的不断深化,为了确保行政单位的财产安全和完整,必须加强行政单位的内部控制制度建设.

　内部控制是由单位管理层及员工共同采取的旨在实现控制目标的过程。它的意义在于保证单位在合法经营、资产安全、财务报告及相关信息真实完整的基础上，提高经营效率和效果，促进单位实现发展。

　(二)内部控制的特点

　内部控制是一个持续发展和改进的过程，它贯穿在单位经营管理的每一个环节，随着单位经营管理的新情况、新要求而改进。它由单位中各个层级的人员共同实施，包括单位负责人，各职能部门负责人和每一名普通员工，都对实施内部控制负有责任，单位负责人负责本单位内部控制的建立和有效性实施；虽然内部控制的方法和措施在形式上表现为相互监督、相互制约，有助于及时识别和处理风险，提高经营管理水平、信息报告质量、资产管理水平和法律遵循能力，实现经营目标，但因为内部控制固有的局限、管理层的逾越及串通舞弊等原因，实现内控的目标阻力很大。

　二、行政单位内部控制状况

　目前，很多行政单位内部控制制度不完善，没有覆盖到单位的所有员工和全部业务环节，存在现金流转不通、固定资产管理混乱、不按规定使用专项资金、不按规定保管印章、账簿与实物不符、银行对账单只由出纳一人对账等问题。总而言之，行政单位内部存在以下问题。

　(一)对内部控制的认识不够

　大部分单位内部控制领导对财务部门不了解也不重视。在实际工作中，财务部门仅仅充当“出纳员”的角色，只负责日常账务处理，没有真正起到理财的作用。很多单位内部控制领导认为行政单位的资金主要来源是财政预算拨款，不需要进行资金管理，只要按规定编好预算、取得资金和使用资金就可以了。

　(二)内部控制环境不完善

　行政单位内部控制环境的不完善主要表现在：一是单位内部分工不明确，各部门没有定岗定责，没有坚持不相容职务的分离和互相牵制，以达到会计内控的目的；二是没有加强行政单位的财务管理；三是内部监督较弱。内部审计部门或者内部审计人员对单位内部控制的执行、财务管理情况检查和监督流于形式等。

　(三)没有建立符合本单位特点的内部控制制度

　有些单位由于内控制度不完善，在实际操作中仅凭经验、口头文件办事，这样往往分不清责任，容易造成同事之间的矛盾。还有一些单位虽然制定了一些会计内控制度和办法，却因陈旧滞后、不完整等原因没有执行，有等于没有。

　三、行政单位内部控制的目标和原则

　（一）行政单位内部控制的目标

　内部控制是指单位、组织为保证业务活动的有效进行，保护资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。内部控制包括内部会计控制和内部管理控制，内部会计控制是内部控制的重要组成部分，是内部控制的基础。单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公共服务的效率和效果。

　行政单位内部控制与企业相比，主要有以下几个特点：第一，行政单位内部控制制度建设不应以经济效益为前提，而应以服务公共为目标来设计和建设内部控制制度；第二，行政单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定的约束，内部控制制度建设的空间相对企业来说要小；第三，行政单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别，内部控制制度建设的内容相对简单。

　因此，行政单位内部控制的基本目标是确保行政单位各项资金的安全运行，提高资金的使用效率，保障单位管理的合法合规、资产安全完整，有助于避免或降低各种风险，提高服务和管理效率，保障财务报告及相关信息真实完整。

　（二）行政单位内部控制的原则

　1．重要性原则

　内部控制的重要性就是要求要重点控制重要业务事项和高风险领域。内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域。单位在构建内部控制制度时，应密切关注实施单位使命、具体目标过程中面临的各种风险，有针对性地设计内部控制措施，使风险降低到单位可以忍受的合理水平。行政单位的内部控制应重点控制预算资金的安全完整、固定资产和工程项目等。

　2．制衡性原则

　内部牵制是指在部门与部门、员工与员工及各岗位间所建立的互相验证、互相制约的关系。其主要特征是将有关责任进行分配，使单独的一个人或一个部门对任何一项或多项经济业务活动无完全的处理权，必须经过其他部门或人员的查证核对。从纵向来说，至少要经过上下两级，使下级受上级的监督，上级受下级的牵制，各有顾忌，不敢随意妄为；从横向来说，至少要经过两个互不相隶属的部门或岗位，使一个部门的工作或记录受另一部门工作或记录的牵制，借以相互制约。

　3．成本效益原则

　内部控制应当遵循成本效益原则，以合理的控制成本达到最佳的控制效果。这是单位建立内部控制制度所必须考虑的。对于行政单位，需要让有限的资金产生最大的效率。成本效益原则是单位从事任何活动所必须遵循的一项基本原则。单位建立内部控制制度体现在能够有效地防范错弊，产生效率和效益。从内部控制的角度，其环节、措施等越复杂、严密，其控制的效果也可能越好。一般而言，各种控制程序和方法的成本不应超过错误或潜在风险可能造成的损失和浪费。一些理想的内部会计控制，往往因成本太高而不为单位负责人采用。因此，单位在建立、运行内部控制制度时必须要考虑成本与效益的原则。

　4．适应性原则

　内部控制应当与单位规模、业务范围、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。从系统论角度看，内部控制是一个系统，系统及其环境之间具有紧密的联系，系统适应环境是系统存在和发展的前提。构建内部控制体系关注单位内外环境非常重要。单位在设计内部控制制度时，对涉及的环境因素要进行深入的分析和了解，只有控制过程、机制及氛围与所处环境相适应，才能实现较为理想的控制效果。因此，进行内部控制设计时应根据不同的控制类型灵活采用不同的策略。

　四、行政单位内部控制的控制措施

　行政单位内部控制控制措施通常有以下七种：预算控制、不相容职务分离控制、内部授权审批控制、业务流程控制、资产保护控制、会计系统控制、信息技术控制。

　（一）预算控制。

　要求单位加强预算的编制、执行、分析、调整、决算编报、绩效评价等环节的管理，强化对经济活动的预算约束，实现对经济活动风险控制。

　1．预算编制、执行、决算控制。

　（1）单位的预算编制应当做到程序恰当、方法科学、编制及时、数据准确。

　（2）单位应当严格根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行；单位应当建立预算执行的适时分析机制。

　（3）单位应当根据行业和单位特点，建立突发事件应急预案资金保障机制，明确资金报批和使用程序。因突发事件等不可预见因素确需调整预算的，应当按照国家有关规定和单位的应急预案办理。

　（4）单位应当加强决算管理，确保决算真实、完整、准确，建立健全单位预算与决算相互协调、相互促进的机制。

　（5）单位应当建立健全预算支出绩效评价机制，按照国家有关规定和本单位具体情况建立绩效评价指标，明确评价项目和评价方法，加强业务或项目成本核算；通过开展支出绩效评价考核，控制成本费用支出，降低单位运行成本，提高资金使用效率。

　2．收支控制。

　（1）单位应当建立健全收入管理制度和岗位责任制。根据收入来源和管理方式，合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、开票与会计核算等不相容岗位相互分离。

　（2）各项收入应当由单位财会部门统一收取并进行会计核算，其他部门和个人未经批准不得办理收款业务，严禁设立账外账和“小金库”。

　（3）单位应当建立健全票据管理程序和责任制度。财政票据等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。

　（4）单位应当建立健全支出管理制度和岗位责任制。

　（5）单位应当按照支付业务的类型，完善支出管理流程，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。

　3．采购控制。

　（1）单位应当建立健全包括采购预算与计划管理、采购活动管理、验收与合同管理、质疑投诉答复管理和内部监督检查等方面的内部管理制度。

　（2）单位应当建立采购业务管理岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责权限，确保采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、采购活动组织与质疑投诉检查等不相容岗位相互分离。

　（3）单位内部应当定期和不定期检查、评价采购过程中的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。

　（二）不相容岗位分离控制

　要求单位合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互监督、相互制约的工作机制。不相容职务分离控制要求行政单位全面系统地分析、梳理业务流程中所涉及的不相容职务，实施相应的分离措施；形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。行政单位通常有6大类主要的不相容职务：

　1．授权进行某项经济业务和执行该项业务的职务要分离；

　2．执行某些经济业务和审核这些经济业务的职务要分离；

　3．执行某项经济业务和记录该项业务的职务要分离；

　4．保管某些财产物资和对其进行记录的职务要分离；

　5．保管某些财产物资和使用这些财产物资的职务要分离；

　6．执行某项经济业务与监督这些经济业务的职务要分离。

　当然，不相容职务分离需要员工各守其责，如果担任不相容职务的职工之间相互串通勾结，则不相容职务分离就失去作用。如果单位没有适当的职务分离，则发生错误和舞弊的可能性会加大。

　（三）内部授权审批控制

　要求单位明确内部授权审批的范围、权限、程序、责任等相关内容，建立重大事项集体决策和会签制度。相关人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。单位应当编制常规授权的权限指引，规范特别授权的范围、权限、程序和责任，严格控制特别授权。单位各级管理人员应当在授权范围内行使职权和承担责任。单位对于重大的业务和事项，实行集体决策审批或者联签制度，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策。

　根据上述规定，授权控制的范围通常包括：

　（1）单位所有人员不经合法授权，不能行使相应权力；不经合法授权，任何人不能审批；

　（2）有权授权的人应在规定的权限范围内行事，不得越权授权；

　（3）单位的所有业务不经授权不能执行。

　（四）业务流程控制

　要求单位结合经济活动的性质、范围、规模和内部控制要求，明确各项经济活动的业务流程，明确流程中计划、审批、执行、监督等环节的要求，做到各流程手续完备，相关文件、记录和凭证完整。

　（五）资产保护和债务控制

　单位应当按照《行政单位国有资产管理暂行办法》以及相关法律法规的规定，建立健全符合本规范要求和单位实际情况的资产管理制度和岗位责任制，强化检查和绩效考核，加强对资产安全和有效使用的控制。

　1．资产控制。

　（1）单位应当建立健全货币资金管理岗位责任制，合理设置岗位，不得由一人办理货币资金业务的全过程，确保不相容岗位相互分离和定期轮岗规定落实到位。

　（2）单位应当加强货币资金的核查控制。

　（3）单位应当建立健全物资保管、领用审批、登记记录、盘点清查等专项制度，明确内部相关部门和岗位的职责权限，防止物资被盗、过期变质、毁损和流失。

　（4）单位应当建立健全固定资产管理岗位责任制，明确内部相关部门和岗位的职责权限，加强对固定资产的验收、使用、保管和处置等环节的控制。

　（5）行政单位对外投资应当由单位领导班子集体研究决定，投资活动和投资范围应当符合国家有关投资管理规定。

　（6）单位内部应当定期和不定期检查、评价实物资产管理的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。

　2．建设项目控制。

　（1）建设项目立项、概预算编制和招标等应当严格遵循国家有关法律法规的要求，符合国家政策导向和单位实际需要，经单位内部职能部门联合审核后，由领导班子集体决策，重大项目还应经过专家论证。

　（2）单位应当按照国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，对建设项目进行核算。实行国库集中支付的建设项目，单位应当按照财政国库管理制度相关规定，根据项目支出预算和工程进度办理资金支付等相关事项。

　（3）项目竣工后，单位应当按照规定的时限办理竣工决算，并根据批复的竣工决算和有关规定办理建设项目档案和资产移交等工作。

　（4）单位内部应当定期和不定期检查、评价建设项目管理的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。

　3．债务控制。

　（1）单位应当严格遵循国家有关规定，根据单位的职能定位和管理要求，建立健全债务管理制度，明确债务管理部门或人员的职责权限。单位大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，单位应当进行充分论证，并由单位领导班子集体决策。

　（2）单位应当按照国家有关规定设置各类账簿，核算债务资金来源、使用及偿还情况，妥善保管相关记录、文件和凭证，按照规定及时向有关部门上报债务情况。

　（3）单位应当加强债务的对账和检查控制。单位应当定期与债权人核对债务余额，进行债务清理，防范和控制财务风险。单位内部应当定期和不定期检查、评价债务管理的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。

　（六）会计系统控制

　要求单位建立健全本单位会计管理制度，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿和会计报告处理程序，加强会计档案管理。行政单位制定的会计岗位责任制、会计档案管理制度和会计信息控制制度是会计系统控制的具体体现。会计岗位责任制是在会计机构内部规定各项会计工作岗位的职责和权限，并把有关规定、要求等具体落实到每一会计工作岗位的制度。会计系统控制的内容包括复式记账控制、标准会计处理控制、会计凭证控制、会计账户和会计账簿控制、财务会计报告控制等。

　（七）信息技术控制

　要求单位通过指定专门机构或岗位对信息系统建设实施归口管理，规范信息系统开发、运行和维护流程，建立用户管理制度、系统数据定期备份制度、信息系统安全保密和泄密责任追究制度等措施，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息网络系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。

　五、行政单位内部控制评价与监督

　（一）内部控制评价

　单位应当制定内部控制评价制度，对单位内部控制设计和运行的有效性进行评价。内部控制评价工作应当与内部控制设计与实施工作保持独立性，评价的方法、范围和频率由单位根据本单位的性质、业务范围、业务规模、管理模式和实际风险水平确定。常用的评价方法包括穿行测试、实地查验、问卷调查、抽样和比较分析、专题讨论等。

　内部控制评价的结果应当形成书面报告，对执行内部控制成效显著的内部机构和人员提出表彰建议，对违反内部控制的内部机构和人员提出处理意见；对发现的内部控制设计缺陷，应当分析其产生的原因，提出改进方案。单位内部控制评价报告经单位负责人签字后应当报送同级财政部门。

　（二）内部控制监督

　国务院财政部门和县级以上地方各级人民政府财政部门应当根据《中华人民共和国会计法》，对本行政区域内各单位内部控制的建立和运行情况进行监督检查。财政部门等在依法检查、处理、处罚财政违规行为时，应当同时检查确定是否存在造成财政违规行为的内部控制缺陷，并跟踪有关单位内部控制缺陷的整改情况，巩固检查成果。

　国务院审计机关和县级以上地方各级人民政府审计机关对单位进行审计时，应当对单位特定基准日内部控制设计和运行的有效性进行审计，在实施审计工作的基础上对内部控制的有效性发表审计意见。

　已经按有关规定接受注册会计师审计的单位，接受委托的会计师事务所应当对单位特定基准日内部控制设计和运行的有效性进行审计，在实施审计工作的基础上对内部控制的有效性发表审计意见。

　六、行政单位内部控制柔性化管理的必要性分析

　内部控制的柔性化管理就是在遵循内部控制基本程序的基础上，结合行政单位自身情况和外部情况予以适当变化的实施内部控制。它具有如下意义。

　更好的保护资产

　行政单位的资金来源主要是财政资金，用好、管好行政单位的资金，是实现依法理财工作的基本前提条件，而健全的内部控制制度可使单位在财务工作中有据可依，做到科学化的财务管理和规范的收支，以减少财务工作的随意性，避免资产的流失，防止犯罪行为的发生，为实施依法理财奠定基础，保证政府依法理财工作的顺利实施。

　保证会计信息的质量

　内控制度通过科学的岗位设置、制定和执行规范的业务处理程序，使会计资料在相互牵制的条件下产生，这样可以保证会计资料的正确性和可靠性，进而防止错误和弊端的发生。有些单位没有健全、有效的内控制度，致使会计资料在传递过程中失真，进而导致其他问题的发生。所以，科学、健全的会计内控制度是保证单位会计信息可靠、准确的基础。

　 (一)加强内部控制环境的管理

　1．强化内控意识

　目前，许多行政单位因为对内部控制知识缺乏基本了解，对建立健全单位内部控制的认识不够，认为其可有可无；有些单位尽管制定了各种内部控制制度，但由于领导重视程度不够，实施也只是流于形式；还有些单位负责人过分夸大了内部控制的作用，认为只要实施内部控制，就可以高枕无忧。这些认识都太片面。良好的内控意识是内部控制制度得以健全和实施的重要保证，所以，有必要在行政单位内部普及内部控制知识。可以通过政府部门组织内部控制研讨会实现。只要意识到了内部控制的重要性，才能在遵循的基础上，结合实际控制对象和控制环境进行柔性化管理。

　2．科学设置组织机构及岗位职责

　由于行政单位人员有限，从而导致部分行政单位职能和岗位设置不科学，职责不清。记账、保管、经济业务决策人员相互之间没有分离制约，存在出纳兼复核、采购兼保管等现象。健全规范、相互制衡的组织结构是一个单位建立完善内部控制体系的前提条件。规范的组织结构主要包括以下两层意思：①岗位设置要使不相容职务相分离。不相容职务包括授权与执行某项经济业务；执行某项经济业务与审核该项经济业务；执行某项经济业务与记录该项经济业务；保管某项财产与记录该项财产等。②组织机构之间要能相互控制。部门之间既要有相应的职责和权限，又要保证同一项业务经过每个部门，以便于各部门之间相互检查和监督。因此，行政单位应合理设置职能部门和工作岗位，明确职责权限，形成各负其责、便于考核、相互制约的结构机制。只有完善了内部控制体系，才能保证内部控制的柔性化取得良好的绩效。

　 (二)完善内部控制制度

　1．强化预算控制

　大部分行政单位的部门资金使用都是根据上一年的部门预算来执行，因此，预算控制对行政单位来说尤其重要。强化预算控制就是进一步完善预算控制体系，更加合理的确定控制标准；完善部门预算制度，尽量扩展部门预算的实施范围，并严格化预算的调整和追加程序。

　2．加强会计核算和监督

　加强会计核算和监督就是在严格经济业务的审批手续、经济活动的会计核算制度、财产物资的保管制度、内部稽核制度等会计基础工作的条件下，提高会计资料的正确性和可靠性。

　3．强化内部审计工作

　实践表明，规范化和制度化内部审计工作是建立健全内部控制制度的首要工作，同时也是提高会计信息的准确性和可靠性、强化内部会计监督的有效手段。强化内部审计工作就是，在加强对原始凭证、记账凭证、会计账簿、会计报表等审核的基础上，对内控制度执行情况进行检查，监督单位内部的各项规定的执行情况，了解执行中存在的问题并反馈给单位领导，以便单位及时改进相关工作。

　4．加强财产保护控制

　为确保财产的安全和完整，行政单位应严格限制未经授权的人员对财产的直接接触。加强财产保护控制，一方面要求建立完善的实物财产采购、验收、入库、领用、计量制度，妥善保管涉及资产的各种文件资料，避免记录受损、被盗、被毁。尤其是在计算机处理条件下。另一方面应该明确财产清查的范围、期限和程序，以便及时发现资产管理上的错误以及浪费，保护各项财产的安全与完整，进而改善行政单位的经营管理。

　5．完善授权批准控制

　授权审批是内部控制 的重要方法，它要求单位各级管理人员必须在授权范围内行使职权和承担责任，业务经办人员必须在授权范围内办理业务。这样可以保证单位所有的业务都能按照既定的方针进行，防止某个部门或个人滥用职权。

　授权审批控制分为常规性授权控制、临时性授权控制和集体决算审批或联签制度。常规性授权是指在日常经营管理活动中按照既定的职责和程序进行的授权；临时性授权是指在特殊情况下进行的应急性授权；集体决策审批或者联签制度是在制定重大决策时进行的授权方式。完善授权批准控制，就是明确规定三种授权审批控制的界限和责任，确保单位重大的经济业务事项通过集体研究和决策，防止某些部门或某个领导独断专行，造成损失和浪费。完善了内部控制制度，柔性化管理才能得以展开。