浅谈公安机关维护民族地区社会稳定中职能作用

　浅谈公安机关在 维护 西部 民族地区社会稳定 中的职能作用

　[摘要]：保持社会稳定， 构建社会主义和谐社会是现阶段社会主义建设的任务和目标，是顺利实现经济社会发展目标的必要前提。民族地区的社会稳定与发展工作虽然取得了很大的成绩，但仍存在许多问题，新形势下保持民族地区社会稳定任务仍然艰巨。本文通过对新时期影响民族地区社会稳定因素的分析，提出了公安机关如何全面理解和把握科学发展观的深刻内涵，关注民生，发挥具体职能，为维护民族地区社会稳定，促进社会主义和谐社会建设起到应有的作用。

　[ [ 关键词] ] ：公安机关； 民族地区； 社会 稳定 ；职能

　稳定是社会发展的有序状态，正处在经济社会重要转型期的西部，稳定压倒一切，维护稳定首先要维护民族地区的社会稳定。当前西部民族地区迎来发展、繁荣和希望，但在经济快速增长的同时，新旧体制冲突、新旧观念冲突、利益冲突等矛盾已成为影响社会稳定的重要因素。公安机关如何维护民族地区的社会稳定，构建和谐社会是一项长期而艰巨的任务。因此，公安机关只有全面理解和把握科学发展观的深刻内涵，强化“三个意识”，切实找准在构建和谐社会中

　的角色定位，成为构建和谐社会、巩固党的执政地位的忠诚实践者；成为构建和谐社会、维护社会稳定的有力保障者；成为构建和谐社会、公正执法的直接参与者；成为构建和谐社会、干群关系密切的重要反映者，发挥公安机关的独特作用，从民族地区实际出发，在加快西部民族地区经济发展，加强各民族团结，正确处理国际环境对西部民族地区社会稳定影响的基础之上，进而才能更好地维护西部民族地区的社会稳定。

　1 1. . 影响西部 民族地区社会稳定的 因素

　当前，我国民族地区政治稳定、团结互助、共同繁荣的新型社会主义民族关系已基本建立，但西部民族地区的反分裂斗争和社会治安形势依然严峻，特别是宗教极端势力、民族分裂势力和国际恐怖势力以 “民族独立”为幌子，采取隐蔽或公开的形式，一方面制造舆论，蛊惑人心；一方面大搞暴力恐怖活动，破坏社会安定，在一些地方甚至还发生了严重的暴力恐怖打砸抢或群体性事件。公安机关如何准确判断并及时掌握影响我国西部民族团结、社会稳定问题的新特点，并采取积极有效的措施，妥善处理民族关系，对于进一步加强民族团结，维护祖国统一，促进民族发展，推动民族地区全面进步，意义十分重大。

　1.1.国际地缘政治因素凸显。20 世纪 90 年代以来，西部少数民族地区周边国际局势的动荡和恐怖活动的猖獗，宗

　教极端势力的坐大，为我国边疆民族地区的民族分裂势力的境外生存提供了空间和土壤。据有关方面统计，目前在境外有 50 个左右的新疆民族分裂组织或团伙，他们在数十个国家有活动。这些分裂组织，在欧美的以进行反动宣传为主，并通过寄递印刷品、音像制品、电台广播，以及互联网等途径向我渗透；在中亚、南亚的则更多地进行武器偷运、毒品走私、人员渗入等，直接组织、指挥、实施暴力恐怖活动，有着极其复杂的国际背景。

　 1. 2. 经济发展落后是西部民族地区最大的不稳定因素。

　西部少数民族地区经济落后，经济发展与全省、全国相比差距仍然较大。以甘肃省临夏州为例，“据统计，2010年，全州生产总值 72. 92 亿元，在全国 30 个少数民族自治州中位列第 30 位，在全省 14 个市州中位列第 13 位;全州地方财政收人 2. 72 亿元，在全国 30 个少数民族自治州中位列第 29 位，在全省 14 个市州中位列第 13 位;全社会固定资产投资 31.93 亿元，在全国 30 个少数民族自治州中位列第 23位，在全省 14 个市州中位列第 14 位;城镇居民人均可支配收人 5873 元，在全国 30 个少数民族自治州中位列第 30 位，在全省 14 个市州中位列第 14 位;农民人均纯收人 1595 元，在全国 30 个少数民族自治州中位列第 28 位，在全省 14 个市州中位列第 14 位’，川。之所以落后，除了自然、历史的因素外，与西部民族地区产业结构的滞后也密切相关。以甘

　肃 甘 南 州 为 例 ，“ 甘 南 州 三 大 产 业 比 重 分 别 为28. 70% ,24. 15% , 47.巧%，全省三大产业比重分别为14. 3% ,47. 3% ,38. 4% "}2}。第一产业比重过大，第二产业发展迟缓、第三产业尚未成熟。

　1.3.市场经济与社会转型带来新的矛盾。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的不断深化，社会转型程度加剧，社会成员的流动性、社会资源的竞争性、社会利益的多样性等市场经济内在规律的作用，在多民族地区的生产生活中造成了新的矛盾和问题。由于一些民族地区教育文化事业还很落后，九年义务教育还未普及，青少年失学、辍学问题严重，影响了少数民族文化素质的提高，难以适应市场经济的就业竞争，并影响了与其他民族的沟通。同时，在市场经济的作用下，为了寻找就业机会和增加收入，进入内地和沿海大中城市中务工、经商的少数民族群众日益增多，由于一些干部群众缺乏正确的认识以及相关的政策法规不健全，在以汉族为主的东、中部城市，少数民族的利益诉求没有得到充分重视和实现，如进城务工少数民族群众的就业问题、子女上学问题、政治权益问题、生活问题等等，目前还没有相应的对策加以解决，往往引起这些少数民族群众的不满，影响到民族团结稳定。

　1.4. 会事业发展的落后，导致民族地区出现了诸多不和谐现象。

　从教育方面看，民族地区教师队伍人数不足、质

　量不高，适龄儿童人学率较低，教育落后，限制了民族地区人民科学素质的提高。以临夏州为例，临夏州教职工总数只占全州干部职工总数的 30.4%，远远低于全省 45%的平均水平。全州共缺教师 4000 人，尚有 2800 名代课教师顶编顶岗。在专任教师中，非师范类毕业生占专任教师总数的 37.5%，有相当一部分教师由民办转正，没有接受过正规的师范教育，影响了教育教学质量的提高。2007 年全州还有 5 个县没有实现“两基”，占全省 19 个未实现“两基”目标县的 26.3%，尤其是东乡、积石山两个民族自治县，适龄儿童人学率仅为34% 。从文化建设方面看，基础设施落后，无法满足人民群众对文化生活的需求。农、牧民群众思想观念保守，精神文化生活贫乏，宗教迷信活动盛行与公共文化投人的不足，基础设施的落后密切相关。以甘南州为例，“全州广播和电视人口综合覆盖率分别达到 80.16%和 85. 23 %，而全省广播和电 视 人 口 综 合 覆 盖 率 分 别 达 到 了 91. 23% 和91.5%"}z} o

　 第三，医疗卫生条件差，限制了少数民族人口身体素质的提高。与甘肃省平均水平相比，民族地区的医疗卫生条件还相当落后。以甘肃临夏州为例，“公立医疗机构现有卫生技术人员 373$人，平均每千人拥有 1.91 人，低于全省每千人 3. 13 人的水平;345 个村无卫生所，绝大多数村卫生所缺乏必需的医疗器械;地方病患者达 8. 1 万人，占农村总人口的 4.7%"〔’〕。以每千人口床位数()作比较“甘

　南为 2. 36、临夏为 1. 96，全省为 2. 69”从整体水平即医院个数来讲“甘南 19 所、临夏 18 所，全省则为 379 所。

　1.5.文化冲突成为引发社会不稳定的突出因素。西部民族地区各民族生活的社会环境差异非常大，长期以来有着各自不同的经济生活、制度文化和社会关系，各民族之间缺乏内在统一性，社会整合程度低，异质性强，共同的地域没有形成共同的文化，各个文化之间缺乏相互联系性和相互依赖性，不但很难沟通，而且比较容易导致矛盾和冲突，影响着社会稳定。例如，一些汉族同志对少数民族的风俗习惯（包括禁忌）知之甚少、不够尊重；一些长期在民族地区工作的汉族干部不愿意学习民族语言，有的甚至看不起民族语言，既不利开展工作，又影响了民族关系的改善；一些民族同志容易把风俗习惯问题当成政治问题看得过重，把一些汉族同志不经意地违反少数民族风俗习惯的行为看成是政治上歧视少数民族的行为，导致双方的心理隔阂加重。

　2 2. . 公安机关在维护 西部民族地区社会稳定 面临的问题

　当前和今后一个时期，西部民族地区仍处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，影响和谐稳定的因素仍然大量存在，公安机关在维护西部民族地区社会稳定面临着不少问题。

　2.1.西部民族地区基础工作比较薄弱，防范工作有待进一步加强，综合治理措施落实不够。主要表现在：少数民族

　群众法制观念淡薄，自我防范和保护意识差，容易受到蛊惑和挑唆，对涉及切身利益和大众治安问题认识不足，人生观和世界观不稳定，容易走上极端；一些单位、街道和部门个别负责人对社会稳定工作的重要性认识不足，抓手不到位，协作配合不力，存在麻痹思想，齐抓共管的措施落实不够；部分村社治保组织工作不力，治安意识不强，对辖区的“两劳”人员和后进青年帮教措施落实不够，对所在区域出现的民间纠纷和事故苗头化解制止不力。因此，导致了很多矛盾纠纷、打架斗殴、寻衅滋事、侵财案件、上访闹事等案件和事件的发生。

　 2.2.刑事案件发案虽然有所下降，案件总量较大，侵财案件、暴力案件比较突出。目前西部民族地区刑事发案数下降，破案、打击数上升的良好势头，但是，侵财案件占各类刑事案件，伤害案件、暴力案件大幅上升。

　 2.3.西北民族地区社会矛盾和社会热点引发的群体性增加，影响稳定的因素大量存在，并且处置难度加大。由于民族问题、企业改制、人事劳动、土地征用、城市房屋拆迁、“三农”问题、移民安置、以及各类纠纷等社会热点、难点问题，涉及广大群众的切身利益等因素，引发了诸多社会矛盾，而这些矛盾又将相互交织，相互作用，相互影响，造成新的群体性事件和闹事苗头，造成集访上访人员增多，处置难度增大。

　2.4.交通安全方面潜在不安定因素。目前西北民族地区交通形势仍然严峻：主要表现在市场需求与宏观调控产生矛盾，交通运输业不是十分发达，市场需求量不很乐观。在一定程度上制约了交通运营业的发展，因而产生了市场需求与宏观调控的不相适应。交通运输业要做到“管而不死，活而不乱”，必须从治本上下功夫，否则，违章、违规运作将无法根治，交通事故时有发生。

　 2.5 邪教组织“法轮功”的渗透和破坏活动将在一定范围内存在。从目前情况看，虽然公安机关开展了“春季战役”、“迅雷行动”等专项行动，但是，“法轮功”邪教组织的渗透和破坏活动由于它的反动本质所决定，寻求境外敌对势力的支持和庇护，通过互联网、传真电话、卫星电视等高科技手段，与我争夺群众、争夺阵地的现象也时有发生。因而，邪教组织的破坏和渗透活动在一定时期内还不可能禁绝。

　3. 新时期如何更好发挥公安机关 在维护西部民族地区社会稳定中的职能作用 维护国家安全和社会稳定，是新世纪新阶段公安机关的总任务，也是公安机关在构建社会主义和谐社会中发挥职能作用的重要体现。维护西部民族地区社会稳定 ，是对公安工作的开展面临巨大的冲击和挑战，公安机关把确保西北民族地区稳定作为第一位的政治任务，以发展的眼光认识新情况、分析新问题，以发展的思路解决新矛盾、取得新突破，

　努力维护西北民族地区稳定和社会安定。充分认识社会治安问题的长期性、复杂性和反复性，本着什么犯罪突出，就重点打击什么犯罪；什么治安问题严重，就重点解决什么治安问题；什么方式有效，就采取什么方式的原则，不断调整和改进打击工作策略，找准职能定位，在治安防范和打击犯罪工作中体现服务。

　3.1.改革警务机制和工作模式，结合“三基”建设工程，加强基层治安保卫组织建设。

　结合实际，深入研究，统筹考虑，把警力和精力放在基层，建立和完善农村治安保卫组织，落实治安保卫责任制度，让村一级组织真正发挥作用，形成群防群治“大治安”网络。在农村地区解决警力不足的问题，按治安状况相对复杂的较大行政村为中心，分片（村）实行民警驻村设立警务室。让社区和驻村民警做到走进群众之中，进千家门，知千家情，解万民忧，保万民安。做到“进得了门、谈得上话、交得上心”，赢得群众的理解支持，发动带领群众共同完成保一方平安任务，在实践中增长才干，维护党和政府以及公安机关的良好形象。同时，城区社区警务室在统筹考虑社区规模、人口多少、治安状况、民警数量等因素基础上，对原有民警责任区进行合理调整，在驻警模式上抓好规范落实。最大限度地把警力部署在案件高发、防范薄弱的时段和部位上，实现“警力跟着警情走”，

　3.2.必须紧扣防范、预警和处置这三个环节，以防范工作为出发点，以预警控制为掌握工作主动权的制高点，以妥善处置为工作着力点，切实做到防患于未然，平息于萌芽，以最大效能地消除不稳定因素。在工作中要建立四大工作机制。

　 3.2.1 建立防范工作机制。一是树立“治安先致富”的理念。西部民族地区社会稳定的根本出路在于深化改革，加快发展，提高人民群众的物质生活水平，只有经济发展了，市场机制完善了，才能为稳定社会提供雄厚的物质基础，才能逐步减少和有效预防因新旧体制碰撞而产生的社会矛盾，夯实稳定的基础；二要加强调查研究，预测可能出现的问题和情况，深入了解和掌握民情民意，使一切工作都能从实际出发，切合客观实际，符合民情民意，提高决策的科学性、预见性，防止决策的偏面性、盲目性。要不断完善改革的配套措施，避免和减少因改革带来的不和谐、不适应而引发社会矛盾，产生不稳定因素；三是规范执法行为。在解决矛盾、处理问题、办理事务等过程中，一定要做到民主、公开、公平、公正、规范、依法，树立公安机关的良好形象。要防止工作随意性、违规操作，避免引发矛盾，要树立良好的工作作风，减少不稳定因素产生的空间。

　 3.2.2 建立预警反应机制。公安机关作为维护社会稳定的主管部门，要充分发挥职能作用，完善情报预警、快速反

　应的工作机制，协助党委、政府做好指挥和协调工作，定期进行分析，及时预防和消除不稳定因素。要深入开展不稳定因素排查，特别是区域内矛盾比较突出的问题逐一进行排摸，制定和完善各类预案，提高预防和消除的针对性、实战性和可操作性，切实维护稳定。要结合工作实际，树立超前意识，主动深入群众了解民情民意，变群众上访为领导“下访”，及时做好不稳定因素的跟踪预测工作，尤其要加强对重大政策出台、重要节庆活动、工程项目建设等期间的调查预测工作，了解群众反映，分析和掌握有关动向，做到预警在先，以达到因地制宜，因事制宜，对症下药，有备无患，将不稳定因素及时消除在苗头和萌芽阶段。

　 3.2.3 建立信息沟通机制。情报信息与信息沟通是发现和消除不稳定因素的生命线。要始终保持高度的政治敏感性和工作责任心，重视情报信息工作，按照“灵敏、准确、畅通”的要求，建立以党委、政府为龙头，以公安等职能部门为主体，以专兼职信息员为主要力量，各部门共同参与，上下贯通，覆盖基层的信息网络。不稳定因素源于基层，要密切掌握当地的社会不稳定因素，及时把握动态。从公安机关角度来讲，当前，重点要依托社区警务，基层组织的作用，充分发挥社会各方面力量，加强信息工作，结合日常工作，多方位、多层次地收集各类不稳定因素的信息。做到早发现、早报告。要严格执行情况报告制度，杜绝迟报、漏报和报喜

　不报忧现象，确保信息工作的及时性、准确性和全面性，为领导决策提供服务。对发现的不稳定因素要及时通报，确保相关职能部门第一时间掌握信息，协调合作，做好消除处置的准备工作。

　 3.2.4 建立化解控制机制。化解控制工作既是情报信息工作的延续，更是遏制和消除不稳定因素的最后屏障。要按照“分级负责，归口调处”的要求，切实抓好化解疏导措施的落实，把好最后防线。一是要建立化解矛盾的责任机制。把不稳定因素的影响减到最低程度，关键在于落实化解责任。公安机关要积极配合基层乡镇政府和主管部门化解不稳定因素，要认真贯彻“谁主管、谁负责”的原则，切实负起责任，把化解矛盾、维护社会稳定作为一项重要任务，采取有力措施，及时化解矛盾，做到矛盾不上交，将矛盾控制解决在基层。二要充分发挥基层组织的作用。要坚持新时期群众路线，依靠群众力量来解决群众问题，充分发挥村居委会、治保会和基层调解组织和社区民警，利用他们熟悉情况、接触群众的特点和自身威信，来引导和做好群众的思想政治工作，加强法制宣传，争取群众理解和支持，做好化解工作。三要注意工作策略。在化解控制矛盾工作中，既要重视思想政治工作，又要切实解决群众的实际问题，而解决群众实际问题更是化解矛盾的关键。要注意运用法律手段，公正地调解和解决社会矛盾，对群众合法利益得不到满足而引发的不

　稳定苗头和事件要及时受理，依法保护；对群众合理的要求，只要不与法律、政策及有关规定相矛盾，要尽量予以满足；对一时难以满足或个别群众的无理要求，要耐心讲道理，做好说服教育工作。不能因为我们自身工作问题，而导致矛盾激化、升级，对社会稳定造成震荡。四要集中开展矛盾化解工作。对调查掌握的不稳定因素，要由政府牵头，组织公安等职能部门和单位，采取督办方式，逐件落实单位责任人员，限期予以解决，严防矛盾积聚，造成严重后果。五要依法妥善处置。对于已经形成社会危害的群体性事件，政府部门和公安机关要从维护社会稳定的大局出发，本着“打击少数、保护多数”的方针，慎重妥善地予以处置，尤其是煽动群众借机闹事的为首要严肃予以查处，平息事态。

　 3.3.维护社会稳定，必须找准公安机关职能定位，在防范中加强管理，在打击中体现服务，因此，必须坚持“五个强化”：

　 3.3.1 强化稳定意识，积极预防、妥善处置因人民内部矛盾引发的群体性事件。要在当地党委、政府的领导下，依靠党委、政府，坚持“谁主管、谁负责”的原则，主动配合有关部门认真开展经常性的矛盾纠纷排查调处工作，努力把不稳定因素解决在基层、解决在内部、解决在萌芽状态。同时，要不断完善处置群体性事件的工作预案，将行之有效的处置原则、工作措施和成功经验，以预案的形式固定下来，

　转化为日常的工作措施。要加强对上访重点人员的日常控制，落实对重点地区、重大活动、重要会议期间的防控。在现场处置过程中，我们必须“遵循两个坚持、严格三个慎用、立足三个出发点、保证四个不允许、把握一个时机、做到两个坚决”。在具体的处置过程中，结合现场实际，加强对现场情况的了解、掌握和取证，区分性质，讲究策略，冷静稳妥地做好处置工作，在实践中积累经验，扎扎实实地做好处置群体性事件的工作。

　 3.3.2 强化政治意识，要旗帜鲜明、针锋相对地同各种敌对势力作斗争。严密防范和严厉打击境内外敌对势力的渗透、颠覆活动，严密防范和严厉打击“法轮功”等邪教组织的非法活动和阴谋活动，深化与"法轮功"邪教组织的斗争，掌握斗争主动权，坚持露头就打、除恶务尽的原则，有效打击"法轮功"等邪教组织。锲而不舍地做好深挖打击、教育转化和宣传揭批工作，对原"法轮功"习练人员特别是骨干分子逐一落实监控和帮教措施，依法严厉打击利用和针对信息网络的各种违法犯罪活动。

　3.3.3 强化“严打”意识，建立经常性的“严打”工作机制，从开展“严打”来体现服务，创造稳定的治安环境。因地制宜地组织开展打击整治行动，始终保持对刑事犯罪活动的高压态势，继续加大“打黑除恶”斗争力度，全面清理摸排发现黑恶势力犯罪活动，及时打掉危害大、影响大的系列

　犯罪、职业犯罪和团伙犯罪，及时打掉危害一方、作恶多端的流氓恶势力，及时侦破影响群众安全感的多发性案件，要把集中统一行动与日常打击犯罪有机结合起来，在日常工作中充分体现“严打”精神，逐步建立和完善贯彻“严打”方针的经常性工作机制，坚决把犯罪分子的气焰压下去，努力发现、侦办深层次的黑恶势力，确保一方平安。

　 3.3.4 强化社会治安综合治理意识，坚持“打防结合，预防为主”的方针，坚持“创优”“创先”活动，维护企业和内部单位稳定。加强社会治安防控体系建设，进一步提高预防、控制违法犯罪的能力。

　3.3.5 强化经济意识，以维护经济安全、强化经侦基础工作和规范化建设为着力点，充分发挥职能作用。以服从和服务于经济建设为中心，根据经济犯罪活动的特点，把职务侵占、商业受贿、两虚一逃、销售假冒伪劣商品等经济犯罪作为打击重点，明确工作思路，认真开展案前调查，参与整顿和规范市场经济秩序，大力加强经济犯罪侦查破案工作。重点打击生产销售伪劣商品、扰乱金融秩序、金融诈骗、涉税、妨害公司企业管理秩序、扰乱市场秩序等严重经济犯罪活动，建立健全防范和打击经济犯罪的预警机制、办案协作机制，提高防范和打击经济犯罪的水平。

　结语

　综合上述，公安机关在构建和谐社会过程中充分发挥自身的职能作用，是时代赋予公安机关义不容辞的神圣使命。各级公安机关和全体公安民警必须在深入学习领会党的十六届六中全会精神的基础上，紧紧围绕构建和谐社会的总目标，进一步牢固树立“稳定压倒一切”的大局意识，自觉地把思想和行动统一到构建和谐社会的具体要求中去，努力把公安工作与构建和谐社会的具体目标有机地结合起来。