浅析我国计划生育政策

　浅析我国计划生育政策

　摘

　要：自从上世纪 70 年代开始我国开始推行计划生育政策，然而 40 年的时间过去了，我国实行的计划生育政策带了一些我们无法回避的问题，人口老龄化现象非常突出，劳动力短缺的隐患逐步显现。随着社会经济环境的不同，我国在生育政策在其他问题上的问题也越来越明显，例如公共服务的影响、社会保障严重滞后、人口数量瞒报等问题，这些问题对城乡的发展是很不利的，不利于城乡的和谐发展。近年来很多城镇的计划外生育始终处于反弹势头中，对稳定低生育水平总目标实现困难重重，城乡一体化生育政策的约束性和指导性随之减弱。计划生育社会保障的根本目的在于解决目标人群的后顾之忧，确保人口安全。目前国内对于计划生育政策的研究变得日益重要，本文简单的剖析当中存在的部分问题，并对此问题做出了一些相关的应对和解决的办法，提出了个人的见解。

　 关键词：

　老龄化；人口结构 ；人口安全 ；社会保障 ；生育保险

　一、计划生育政策相关背景 上世纪 7 0 年代开始我国开始推行计划生育政策，1971 年国务院批转了《关于做好计划生育工作的报告》 ① 。把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划，国家制定了“晚、稀、少”和“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个，最多两个”的生育政策，拉开了中国计划生育的序幕。1982 年计划生育成为一项基本国策，在全国推行，《宪法》第 25 条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”《宪法》第 49 条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”《婚姻法》也规定，夫妻双方有实行计划生育的义务。目前大体状况是鼓励晚婚晚育，城市和发达的农村地区实行一胎制，中西部地区和欠发达农村地区实行一胎半制，父母双方均是独生子女的和其他符合法律法规规定要求的可以生育第二胎。在我国实施计划生育的这三十年间，我国人口增长过快的势头被控制住，人口出生率、人口自然增长率分别由 1970 年的 33.4‰和 25.83‰下降到 1999 年的 15.23‰和 8.77‰ ② ，总和生育率下降到更替水平以下，进入世界低生育水平国家行列，人口增长逐渐从高出生率，低死亡率，高人口自然增长率的传统型增长模式过渡到低出生率，低死亡率，低人口自然增长率的现代型增长模式。我国人口从 11 亿到 12 亿用了 5 年的时间，从 12 亿到 13 亿用了

　 ①

　详请参见：《关于做好计划生育工作的报告》 ②

　详请参见：苏州市统计局.2007 年苏州市国民经济和社会发展统计公报[Z]. 2008,01.

　10 年的时间，人口净增长从 1978 年的 2447 万到 2008 年的 673 万。实行计划生育以来，全国累计少出生妮多人，为国家和社会节约了大量的抚养成本，缓解了人口过多对资源和环境的压力，促进了经济发展和人民生活水平提高。

　1982 —2003 年部分年份的人口自然增长率③

　年份

　1982 1990 1995 2000 2002 2003 人口自然增长率（% % ）

　15.68 14.39 10.55 7.58 6.45 6.01

　二、计划生育政策实施之后产生的问题和负面影响 笔者认为不可否认计划生育政策曾经给国家和社会经济发展带了这些积极方面的效果以及影响，但是随着经济的日益加快发展，产业结构的日益更新和完善，目前计划生育政策存在着我们无法忽视的问题。

　（ 一 ）

　人口老龄化日趋严重 计划生育在带来在缓解我国人口压力的同时，也带来了一系列的问题，如果继续推行严格的计划生育政策，由于人口的增长具有周期长，不可逆的特性，会导致致严重的老龄化和劳动力供给不足等一系列问题，按照联合国的方案人口预测，从 2015 年开始，中国 15～64岁劳动年龄人口在达到 10 亿之后，绝对数量就会逐年下降 ④ 。从 1982 年以来，少儿人口（O一 14 岁）绝对数持续下降，由 34156 万人减少至 2005 年的 26543 万人，减少了 7623 万人，下降幅度为 22.3%，意味着从 1997-2020 年期间，15—30 岁人口减少了 7613 万（胡鞍钢，2007）。刘家强（2007）认为中国的人口红利会在 2030 年左右消失。也就是说如果不改变现

　 ③

　参见：常州市统计局.2007 年常州市国民经济和社会发展统计公报[Z]. 2008,01. ④

　参见：无锡市统计局.2007 年无锡市国民经济和社会发展统计公报[Z].2008,01.

　行的计划生育政策，中国将会面临严重的老龄化和劳动力供给不足等问题。老龄化社会的国际标准是：在一个特定的社会里，如果 60 岁（含 60 岁）以上人口数占总人口数的 10%或者65 岁（含 65 岁）以上人口数占总人数的 7%，即可以把它界定为老龄化社会。从这个定义看，我国从 2000 年正式进入老龄化国家的行列，并且人口老龄化的趋势不断的加剧。据中国计生委发布的数据看，2000 年我过老龄化人口（65 岁以上）8821 万，占总人口的 7%，2005 年突破 1 亿，达到 10055 万，占总人口的 7.7%，到 2008 年老龄化人口达 10956，占总人口的 8.3%。人口老龄化的迅速发展将会是我国出现未富先老的现象。到本世纪 40 年代老年人口将达到峰值 3.2 亿人，占总人口的 22%。

　（ 二 ）

　人口结构不合理，人口的抚养比变大，社会负担加重 随着我国老龄化的不断发展，老年人人口越来越多，这么多的老年人没有劳动能力只有靠现在的劳动力创造的财富来维持开销，老年人口的也来越多，将会加重我国的养老负担，加重政府的财政负担，使我国积累与消费的矛盾问题越来越突出。我国的老年人的抚养比从1982 年的 7.983739837%上升到 2008 年的 11.33223004%，而与此同时中国 0-14 岁的人口从1982 年的 34146 万下降到 2008 年的 25166 万，少年儿童的抚养比也从 54.6%下降到 26.0% ⑤ 。老年人口的不断增长但少年儿童不断减少，使我国的人口结构日趋不合理，不但会加大社会的养老负担，还会造成劳动力不足的局面，人口的在生产一般需要 20 一 30 年的周期，现在的计划生育政策将影响到 20 年以后的我国的人口结构。

　笔者曾经参考过关于江苏苏南部分地区的人口研究，举例部分以苏南为例解剖相关的问题关于苏南主要是苏南包括苏州、无锡、常州三个地级市（以下简称苏、锡、常），地处美丽富饶的长江三角洲腹地，人口与经济社会发展位居江苏乃至全国前列，是最早实行计划生育的地区之一。从 20 世纪 70 年代首推“晚、稀、少”生育政策，到 80 年代坚持“三为主”方针，进入 90 年代探索计划生育上新水平的途径，逐步形成了“苏南人口现代化模式”，在全国产生了广泛的辐射效应。据权威部门 2008 年初统计资料显示：苏、锡、常三市计划生育率在 98.8%以上，甚至高达 99.7%，妇女总和生育率从 20 世纪 70 年代的 5.0 下降至目前的 1.0 左右，人口出生率分别为 7.5‰、7.25‰、7.65‰，人口自然增长率分别为 1.21‰、0.68‰、0.96‰，累积独生子女率已达 82%以上 ⑥ 。实现了人口再生产类型的历史性转变，缓解了人口过快增长对资源环境的羁绊和压力，推动了经济社会可持续发展。与此同时，人口老龄化

　 ⑤

　参见：无锡市统计局.2007 年无锡市国民经济和社会发展统计公报[Z].2008,01. ⑥

　参见：苏州市统计局.2007 年苏州市国民经济和社会发展统计公报[Z]. 2008,01.

　加剧，流动育龄人群中出生人口性别比持续攀升，独生子女伤残或意外死亡对其父母亲的双重打击，计生特困家庭生活处境困难，金融风波下人口流动呈逆向趋 ⑦ 势，“人口红利”进人衰退期，无疑对人口安全构成冲击，也对和谐新农村建设带来威胁。

　对此针对苏南地区的生育政策而提出的一个新的名词就是“人口安全” ⑧ ，苏、锡、常三市经济实力强主要得益于坚持以经济建设为中心，不断推进改革开放；得益于严格控制人口增长、提高人口素质。与此同时，人口发展与资源环境的矛盾日益尖锐，这是因为经济越发达，开辟多种经营的渠道越广，在一定程度上以牺牲资源与环境为代价追求高收益的势头越猛，导致推进经济增长从规模型向质量效益型转变的难度越大，伴随着对人口发展的不利因素亦越多，我们不妨作如下分析：

　（I）经济越是发达，社会利益分配越不均衡，造成的贫富悬殊越大，特别容易诱惑处于社会底层的部分人群试图通过多生育子女以获得更多的社会财富。低生育水平面临反弹的风险。

　⑨

　（2）市场经济下的企业追求利益最大化，因女性生理上的特殊性而导致招工上对女性的歧视。在农村实行土地联产承包责任制，男性劳动力仍然是主要依靠对象。事实上，在农村社会保障机制不健全的情况下，子女为老年父母提供晚年经济生活来源的作用尤为突出，“养儿防老”是生育过程中最具功利色彩的一种表现，也是老年农民不可回避的现实养老方式。诸如此类状况最容易诱发育龄人群的男孩偏好，进而导致出生人口性别比失调。

　（3）经济发展促进了社会文明进步，成为计划生育工作起步早、进展快、成效高的动因，计划生育率与独生子女率同步增长，但高节奏的计划生育工作与低水平的保健严重脱节，影响了育龄群众的健康和家庭幸福。更为值得关注的是，独生子女伤残和意外死亡使家庭成员蒙受了精神上的巨大打击。很多人已不具备再生育能力，晚年生活处于凄惨的境地。

　（4）经济发展越不平衡对农村人口流动驱动性越强，且呈连年增长之势，苏、锡、常三市的外来人口分别占户籍总人口的 30.49%、36.81%、33.57% ⑩ ，与城镇从业人员数量基本持平。农村劳动力在流动、迁徙过程中结构性失业、收入中断或锐减、精神文化生活空虚、老无所养等问题凸显，这实质上是物质、文化匮乏的双重体现。未来人口问题焦点和计划生育难点将更多地集中在这一新生社会群体中。

　（5）经济发达地区文化底蕴积淀厚实、人文环境优越、人口基数大，进入人口高峰、

　⑧

　参见：苏州市统计局.2007 年苏州市国民经济和社会发展统计公报[Z]. 2008,01. ⑨

　参见：都晓敏，《当前我国人口老龄化问题及对策》. ⑩

　参见：苏州市统计局.2007 年苏州市国民经济和社会发展统计公报[Z]. 2008,01.

　老龄化高峰和劳动力就业高峰期引发的社会矛盾更为尖锐，使得提高人口素质、调节人口结构经受严峻的挑战。

　（6）现有人口规模大，仍然是影响或阻碍未来社会经济发展的最大阻力，从规模转向结构应该成为今后计划生育工作的主目标，是坚持“严控”还是调整生育政策，处于计划生育的十字路口，“放松”则会使基数庞大的人口绝对增长量更大，人口消耗性增长可能超越经济增长速度，而继续“严控”将会滋生更为棘手的人口结构不合理难题。

　（7）两种经济体制转轨过程中社会保障制度不健全，广大农民群众的生、老、病、死、残在很大程度上是延续多年来家庭保障模式，相应的社会保险政策、措施不配套，保障水平偏低，且经济供养后劲乏力，很可能对人口安全产生新的问题。

　单一的生育社会保险难以适应现今目标人群的全面保障需要。早在20世纪80年代中期，苏、锡、常三市就不约而同地启动了生育社会保险制度改革，打破了原“企业保险”的束缚，将生育社会保险从国有企业扩大到外商投资企业、乡镇企业、事业单位和一切社会团体，探索建立新型的生育社会保险制度，随之调整和放宽了产假、生育津贴、医疗保健等三部分组成的保险待遇。90 年代初，在农村试行计划生育系列社会保险，并以商业保险形式补充，有独生子女平安保险、母婴安康保险、节育手术平安保险、独生子女父母和双女户结扎养老保险等，这在特定的社会条件下，应该说与计划生育工作要求以及人民群众实行计划生育的期望值是相适应的，对缓解计划生育矛盾，融洽党群干群关系，进一步树立计划生育的良好形象发挥了积极作用。但是，笔者近几年对苏、锡、常三市专题调研中发现，现行的计划生育保险制度供给与目标人群的全面需求有较大落差，生育社会保险制度还很不成熟，在完善计划生育社会保障体系方面，还有不少深层次的问题需要探索 11 ：

　（1）参保率低，尤其是民营、三资和私营企业，以劳动成本高、人员流动性大为由，有意无意不与雇员确立劳动关系，签订劳动合同的比例仅为 41.1%，有 50%以上的企业不主动参保为其缴纳保险费，实际参保率低于 10%，生育许可证持有率为 8%。

　（2）在城市外来人员中，非婚、计划外怀孕的比例达 26.2%，流产比例 17.4%，且排斥在生育保险外，严重损害了这部分女性的身心健康。

　（3）独生子女平安保险、母婴安康保险、节育手术平安保险等通过商业保险渠道投保的险种，尽管起步早，但由于投保险种不齐全、承保基数小，且享受保险金给付条件甚为严格，回报率低而有始无终。

　11

　参见：苏剑《论我国人口的走向》

　（4）实行计划生育的优惠与育龄人群保障需求偏差日益增大，部分群众将政府提供的计划生育奖励、免费的生殖保健服务看作实行计划生育后理所当然的待遇，对只有实行计划生育才能得到优惠的感受不深，优越感不如当初，少生优育的激励作用已经弱化。

　（5）随着计划生育各项待遇给付.生育保险的刚性增强，政府财力不足，政策机制难以协调，目标人群的保障需求已不限于生育期间的保险，而是向更高层次的精神文化保障和更长远的利益保障方向扩张。

　三、关于积极推进计划生育政策实施和面对现存问题的解决方案 关于生育政策存在的相关问题笔者认为可以从以下几个方面考虑解决和缓解这样的状况：

　（一）

　当前放松人口政策是适合我国国情的正确选择 1、放松人口政策有利于扩大内需。如果能适度放开人口政策将会迅速的扩大对各种商品和服务的需求，缓解内需不足的问题。人既是生产者也是消费者，从一个人出生到成长为劳动力大约需要 20 年的时间，在这 20 年中将是一个纯粹的消费者，随着我国的经济发展和社会的进步，人们的生活水平得到了很大的改善，人们对人力资本的投资也在逐步的加大，尤其对教育医疗保健等的需要越来越大，这将会形成巨大的需求，同时也有利于我国经济结构的调整 12 。

　2、放松人口政策有利于应对未来劳动力短缺的局面。随着我国老龄化的不断加剧，在老龄化达到顶峰以后，我国的将面临劳动力短缺的局面，会使我国的经济社会的发展受到限制。为此如果现在放松计划生育政策，现在出生的人口在 20 年后正好成长为青壮年劳动力，那时也恰逢中国老龄化达到顶峰的年代，这样既可以保证我国充裕的劳动力又能使老年人老有所养，达到双赢的结果。

　（ 二）

　）

　“三结合”经验的总结和推广 “三结合”一是注重“结合”，力求把计划生育与发展经济紧密结合在一起；二是把利益导向机制引入计划生育工作，帮助群众排忧解难。“三结合”迸一步体现了对群众权益的尊重和维护。“三结合”落实到基层之后，给计划生育家庭带来了切实的利益，调动了群众参与计划生育的积极性。再次是“优质服务”的试点和推广。优质服务引进国际社会的先进理念，以群众需求为导向，以技术服务为起点和重点，以相关社会经济政策为支撑，实现人群、技术、政策、资源、管理的优化组合，实际上是为群众提供全方位的、全过程的、覆盖

　 12

　参见：中国计生委，《中国人口与发展的历史与现状》

　计划生育工作各个环节的综合服务。优质服务从 1995 年开始在全国 6 个县（市）试点以来，一批又一批优质服务先进县（市、区）涌现出来。在那里，计生干部的观念发生了深刻变化，人民群众的生殖健康得到关注，以往强迫命令和简单粗暴的工作方式逐渐被体贴周到、细致入微的服务所取代，党群干群关系得以改善。最后，部分计划生育家庭奖励扶助制度的出台，标志着解决计划生育家庭后顾之忧已正式纳入国家的政策体系，我国的人口和计划生育政策进一步完善，计划生育工作逐步走向以利益导向为主、奖惩并举之路，从而为基层计划生育工作方式的改进和改革提出了更高要求，提供了更大空间。

　（三）

　从政府层面考虑，可以从以下几个方面推进计划生育政策更好的实施和推行 。

　1、健全法律保障机制增强农民计划生育法律意识和法制观念 13 。为此，必须加大计划生育法制教育宣传力度，充分发挥广播、电视、报纸等薪闻媒介的作用，利用党校、人口学校等教育阵地，通过印发宣传资料、开展知识竞赛、文艺演出等多种形式，有重点、分层次、多形式地开展宣传教育，引导农民深刻领会计划生育法律、规章的精神实质，不仅要使育龄群众懂得生育政策，还要懂得生育管理的制度和程序。不仅知道需履行的义务，还要明白应享有的合法权益。不仅教育他们配合政府做好工作，还使他们明白自己是计划生育的主人，有权参与计划生育的民主管理与监督，形成良好的计划生育法制氛围，只有懂法律法规了自身权益才能褥到有效的保障。

　2、政府在计划生育管理中要依法行政。党的十七大要求一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利。在农村计划生育管理中推进依法行政，一方面要规范行政执法制度。要切实采取有效措施，全面提高行政执法水平，严格进行考核。对于违法违纪的计划生育管理引发的侵害农民权益的案件要坚决实行“一票否决”，从而逐步建立健全行政过错责任追究制。另一方面要建设一支高素质的行政执法队伍 14 。

　3、积极宣传引导公民参与第一，通过将人口与计划生育重心、权力、财力下放至村级，还权于民，赢得广大农民的认同、信任、支持和政治合作，密切政府和民众关系，维护社会稳定。在保证自治工作能够健康有序运行、保证计划生育工作能够落到实处的基础上，村民自己处理好强己的事情；第二，通过推行自治组织的民主选举，通过一定的民主程序，真正把有威望、有文化、敢于为群众讲话，为村民办事的人选为计划生育自治组织代表，促使人选者以极大的荣誉感和责任心投入工作。

　4、继续引进市场竞争机制。计划生育部门作为计划生育全部服务的管理主体，应充分

　 13

　 参见：申剑.治理理论及其评价[J].政治学，2007 年第 3 期 14

　参见：高莉娟，翟振武.人口和计划生育利益导向政策“有利少导”现象例析[J].人口学刊，2008（3）：54-58.

　利用市场的调节作用，服务于项目之中。通过政府购买服务、招投标等形式，吸引社会多种性质组织和资源共同参与综合调控和计划生育公共服务，优化计划生育服务的资源配置，促进计划生育技术服务机构在竞争中不断提高服务能力和服务质量，使计划生育服务的效率、质量和信誉在竞争中实现最大化和最优化；并尽快改变人口与计划生育事业脱离生殖健康产业的状况，大力发展生殖健康产业，走“事业带动产业，产业促进事业” 15 良性循环的道路、“双赢”的道路。建立符合中国社会主义市场经济体制发展要求和适应广大群众计划生育、生殖健康需求的管理体制。同时应尽快完善计划生育利益导向机制，当前市场机制的作用不明显与财力限制有较大关系。政府需要在经济发展中扩大财政汲取能力，并且加快人口计生工作财政投入体制改革，将其纳入公共财政，尽快形成以财政投入为主渠道的经费保障机制。

　5、完善计划生育行政执法监督机制加强行政执法监督是防止执法部门滥用权力、徇私枉法的有效手段，也是提高文明执法水平的有效措施。要进一步建立健全检查、监督体系，建立计划生育系统内部行政约束和监督机制，使党政监督、人太监督、行政监督、司法监督、社会监督、群众监督、舆论监督等外部监督与内部约束形成有机的整体。

　四、结论 计划生育工作的根本目标是为了实现人口增长与资源、环境以及社会之间的协调和均衡，实现人类社会的可持续发展，这恰恰是广大群众的根本利益所在。抓好计划生育工作，不是为了个别人的利益，而是为了广大人民群众的根本利益、长远利益。为此，坚持以人为本、树立人文情怀是计划生育工作的根本价值取向和内在要求。

　计划生育政策应该随着我国国情的变化而变化，而非一成不变，鉴于我国出现的上述的一些新情况，我国的计划生育政策应该做出适当的调整，以便更好的服务于我国的经济社会发展。特别是在和谐社会下，农村计划生育管理的成败关系到我国计划生育管理总体目标的实现，关系到农村经济的腾飞，基于有效性的农村计划生育服务与宣传方式的构建可以指导我国改变我国农村计划生育管理中政府和农民的对立局面，通过政府主导，社会组织参与、监督，公民合作等多种合作参与形式，让公民与政治国家在计划生育管理国策上产生共鸣，最终实现人口生育与社会发展相适应的最终目标。中国计划生育协会在中国人口和计划生育活动中不可取代的重要地位和作用，必将从计划生育进一步的改善和推行的发展中进一步显现在世人面前。展望未来，中国的人口发展和社会进步也必将更有利于在人口和计划生育的

　 15

　参见：苏剑《论我国人口的走向》.

　社会管理网络中形成非政府组织与政府组织“互联、互补、互动”的良好格局。

　 [参考文献]

　[1]苏州市统计局.2007 年苏州市国民经济和社会发展统计公报[Z]. 2008,01. [2]无锡市统计局.2007 年无锡市国民经济和社会发展统计公报[Z].2008,01. [3]常州市统计局.2007 年常州市国民经济和社会发展统计公报[Z]. 2008,01. [4]孙光德，董克用.社会保障概论[M].北京：中国人民大学出版社，2000:4. [5]都晓敏，《当前我国人口老龄化问题及对策》. [6]苏剑《论我国人口的走向》. [7]中国计生委，《中国人口与发展的历史与现状》. [8]李雨民，人口老龄化危机挑战中国计划生育政策[N】.国际先驱摄，2006-02-08（03）. [9]中国计划生育工作手册 m1.北京：中国人口出版社. [10]申剑.治理理论及其评价[J].政治学，2007 年第 3 期. [11]高莉娟，翟振武.人口和计划生育利益导向政策“有利少导”现象例析[J].人口学刊，2008（3）：54-58. [12]无锡市劳动和社会保障局.农村劳动保障工作调研汇报材料[z].2009.