有关行政监察机关行政复议及行政应诉工作

　 关于行政监察机关行政复议和行政应诉工作

　选择讲行政复议和行政应诉工作方面的内容，主要出于两方面的考虑：第一是上级有要求。随着法制的不断健全完善，人们对依法行政的要求越来越高，上级纪检监察机关对加强行政复议和行政应诉工作很重视。行政复议法、行政诉讼法等法规颁布实施以来，中央纪委监察部和省纪委监察厅先后印发了一系列文件，对纪检监察机关严格依纪依法办案、进一步加强行政复议、行政应诉工作提出了明确具体的要求。去年年底，监察部制定下发了《关于进一步加强和改进监察机关行政复议和行政应诉的意见》，中央纪委、监察部、省纪委监察厅在去年先后召开了监察机关行政复议和行政应诉工作会议，对监察机关的行政复议和行政应诉工作作了具体部署和要求。市监察局在去年12月份建立了行政复议和行政应诉工作领导小组，并于今年年初召开会议，要求县（区）监察局也要成立相应的组织机构，要求进一步加强行政复议和行政应诉工作。第二是自身有需要。我县监察局没有发生过行政复议和行政应诉这方面的情况，以前没有，不能保证以后不会发生。我们应该做到未雨绸缪，要重视这方面的工作。书记前段时间在文件传阅单上签署意见，要求审理室在有关会议上传达学习监察部《关于进一步加强和改进监察机关行政复议和行政应诉的意见》精神。我们作为监察机关及工作人员，学习加强这方面的业务能力，很有必要。

　主要讲四方面的内容：一是行政复议和行政诉讼的含义及两者之间的关系；二是监察机关开展行政复议和行政应讼工作的重要意义；三是分析可能引起行政复议和行政诉讼行为发生的几种情形；四是对于做好行政复议和行政应诉工作的几点建议。说的不对之处，请领导和同志们批评指正。

　一、行政复议和行政诉讼的含义及两者之间的关系

　1、行政复议的含义

　按照1999年全国人大颁布的《中华人民共和国行政复议法》中的规定：行政复议是指公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益向有关行政机关提出行政复议申请，有关行政复议机关受理复议申请、作出行政复议决定的活动。通俗的说，行政复议就是指当事人对行政机关的行政处理决定有意见，向行政机关提出要求重新处理的一种制度。是公民，法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。

　行政复议法明确了受理的范围共有11项，详见《行政复议法》第二章第六条）。

　2、行政诉讼的含义

　按照1990年施行的《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院依法进行审理和判决的诉讼制度。说白了就是“民告官”，即老百姓可以状告政府的一门专门法律。行政诉讼与一般的民事诉讼的区别在于“举证倒置”。就是百姓告官，不用举证，而由被告（官）承担举证责任，有利于解决百姓举证难问题。行政应诉行政应诉，是指监察机关在人民法院受理的行政案件中作为被告出庭，依法进行的诉讼活动。

　《行政诉讼法》第二章第十一条明确了受案范围共8项。

　3、行政复议与行政诉讼之间的关系：

　行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，都是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。二者在为行政相对人和利害关系人提供救济方面都发挥着十分重要的作用。

　第一，行政复议与行政诉讼有四方面的共同点：

　（1）都是因具体行政行为而引起；

　（2）都是以解决行政争议为直接目的；

　（3）都是以对具体行政行为的合法性审查为核心；以独立行使职权为保障；复议或诉讼均不停止具体行政行为的执行；

　（4）都不适用调解。

　第二，行政复议与行政诉讼有五方面的不同点：

　（１）性质不同。行政复议是一种行政行为；行政诉讼是一种司法行为。

　（２）受理机关不同。行政复议的受理机关一般是作出具体行政行为的行政机关所属的人民政府或其上一级主管部门。而受理行政诉讼的机关则是人民法院。（行政复议由行政机关受理，是行政系统内部解决行政争议的活动（内部行为）；行政诉讼受理机关是人民法院，是行政系统之外的司法系统解决行政争议的活动（外部行为。）

　（３）受理范围不同。人民法院所受理的行政案件，只是行政相对人或利害关系人认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益的案件。而复议机关所受理的则既有行政违法的案件，也可以有行政不当案件。凡是能够提起行政诉讼的行政争议，行政相对人都可以向行政机关申请复议，而法律规定行政复议裁决为终局决定的，当事人不得提起行政诉讼。

　（４）审查原则不同。人民法院只审查具体行政行为的合法性而一般不审查其是否适当，复议机关不仅审查具体行政行为是否合法，而且还要审查其是否适当。

　（5）裁决的法律效果不同。在大多数情况下，行政复议决定不具有终局效力，当事人对行政复议决定不服，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼则不同，当事人不服一审法院作出的裁决，不能向行政复议机关再申请行政复议，但在法定期限内可以上诉。二审法院作出的裁决即是终局裁决，不能再上诉。就是说审理程序不同。人民法院审理行政案件实行的是两审终审，公开开庭审理。行政复议基本上实行一级复议，以书面复议为原则。较之诉讼程序，行政复议程序比较简便、灵活。

　第三，行政复议与行政诉讼之间的衔接问题：

　我国法律在行政复议与行政诉讼的衔接上主要有以下三种情况：

　（1）复议选择型

　即由行政相对人在行政复议和行政诉讼之间自由选择，在选择了行政复议之后如对复议决定不服仍可提起行政诉讼。我国绝大多数法律、法规是这样规定的。

　（2）复议前置型

　即行政复议是行政诉讼的必经程序，行政相对人必须先向行政机关申请复议，如不服复议决定，才能再提起行政诉讼；

　主要适用于：有关自然资源的所有权或使用权争议的行政裁决；有关纳税数额争议的行政征收问题。

　（3）行政复议为终局裁决的两种情形：

　一是法律规定相对人可以在复议和诉讼两者之间作出选择，但是选择了行政复议就不能再提起行政诉讼。如中国公民《出境入境管理法》和《外国人入境出境管理法》都规定被公安机关依法律处罚，对处罚不服，可选择行政复议，也可选择行政诉讼，若选择行政复议，复议裁决则为终局裁决，不能再提起行政诉讼。

　二是法律规定只能复议，复议裁决就是终局裁决，不能提起行政诉讼，如《商标法》就规定，对申请注册商标中的行政争议，商标评审委员会有终局裁决权。

　二、监察机关做好行政复议、行政应诉工作具有重要意义

　对监察机关来说，做好行政复议、行政应诉工作，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督监察机关依法行使监督职权，纠正和防止监察机关及其工作人员滥用行政监察职权，推进依法治国方略的实施，密切党和政府与人民群众的联系，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会，都具有极为重要的意义。概括地讲，其意义主要表现在三个方面：

　一是开展行政复议与行政应诉工作是监察机关依法行政的必然要求。行政复议和行政诉讼是一种事后救济手段，它们的作用旨在保护行政相对人的合法权益，监督行政权的正确行使。行政权在行使时具有支配性、强制性，这些性质决定了行政机关在行使权力时极易损害行政相对人的合法权益。在这种情况下，特别需要对行政权力的运用加以控制、规范、监督。行政复议、行政诉讼是防止、纠正违法和不当的行政行为的重要手段。监察机关作为监督行政机关及其工作人员的专门机关，更应将自己的行为置于法律法规的监督之下。认真开展行政复议和行政应诉工作，是监察机关推进民主政治建设、促进依法行政的必然要求。

　二是开展行政复议与行政应诉工作是保证监察机关依法履行职责的必要手段。行政复议和行政诉讼是对监察对象及其他行政相对人权益进行救济的手段，同时也是一种监督手段，它能够促使监察机关及其工作人员严格依照法律的规定履行职能，有利于保证和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为。另一方面，开展行政复议和行政应诉还能为监察机关开展工作提供足够的信息反馈，有利于进一步促进监察机关完善监察程序、规范监察行为。

　三是有利于全面推进依法行政，建设法治政府。行政复议和行政应诉是行政机关参加解决行政争议的活动，同时也是上级行政机关对下级行政机关、司法机关对其管辖范围内的行政机关的具体行政行为进行监督的一种有效方式，有利于提高依法行政能力和社会法制水平。认真贯彻执行行政复议法和行政诉讼法，对化解社会矛盾、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会有着十分重要而积极的作用。

　三、分析可能引起行政复议、行政诉讼行为发生的几种情形

　根据《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，能够引起行政复议或行政诉讼的行政行为，一般为具体行政行为，也就是行政主体作出的直接影响特定公民、法人或其他组织的具体权利义务的行为。监察机关具体行政行为主要有监察决定和监察决议两种。（比如根据检查、调查结果而作出的对相对人的监察决定。这种决定是建立在一定的事实和证据基础上作出的，会对相对人产生重大影响。由于行政监察决定可能涉及对相对人财物的处理，因而属于行政诉讼法中的具体行政行为，具有可诉性，相对人可选择复议或行政诉讼的方式来进行救济。）（争议比较大的问题在于监察建议是否具有可诉性。监察建议不同于公民、法人之间的建议，而是国家赋予行政监察机关的权责之一。监察建议作出后，对其他一些部门和人员来说具有一定的强制力，如果不执行或没有正当理由予以拒绝的，将会导致严重的后果，因而行政监察机关的监察建议是具体行政行为，具有可诉性。另外，行政监察法中所列的行政检查，行政强制措施等行政执法中的具体行政行为，亦应属于可诉行为。）

　而抽象行政行为：如行政主体针对不特定行政管理对象作出的具有普遍约束力的行为、行政机关内部人事行为如行政机关对其工作人员的奖惩、任免等行为，则不属于行政复议、行政诉讼的范围。因此，并不是所有的监察行为都可以被申请行政复议或被起诉的。根据行政诉讼法的规定，行政监察机关的下列行为不具有可诉性，：一是行政处分，引起争议的可以通过向监察机关提出申诉的方式解决（申诉复查）；二是内部行政行为，如监察机关作出的内部奖惩，任免决定；三是发布的具有普遍约束力的决定、命令；四是对当事人作出的调解意见；五是行政指导行为。

　总之，监察行为是指国家专门的行政监察机关行使监察职权的行为，其特殊性表现在两个方面。一是监察对象具有特定性。即只能是国家行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员、国家行政机关任命的其他人员，而不像其他国家行政机关的行为对象那样具有广泛性；二是监察行为具有内部性。它是国家行政机关系统内部的专门监察机关实施的行为。

　但是从行为的性质来看，监察行为仍然是一种行政行为，如果一些监察行为存在损害或妨害行政管理相对人合法权益，或者损害监察对象正当权益的可能，那么被申请复议、提起行政诉讼是理所当然。究竟哪些情形下监察机关可能被申请复议或被起诉？从监察机关的职权入手，结合《行政复议法》、《行政诉讼法》的相关规定，主要有以下几个方面：

　一是监察机关无正当理由不履行法定监察职责，即行政不作为。如监察机关对属于其职责范围内的事项，不在法定期限内依法定程序予以处理。如在收文过程中误将以信件形式出现的行政复议申请作为信访件处理，致使行政复议申请没有得到及时的审查受理；行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五天内进行审查，对不符合法律规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合法律规定，但不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。可见，在行政复议过程中，监察机关不但负有法定期限内的受理和处理的义务，而且负有相关的告知义务。忽视其中任何一项都可能引发行政诉讼。

　二是监察机关超越职权作出的行政监察行为，即越权行政行为。如监察机关超越了自身职权或管辖范围，行使了其他（公安、工商、执法等）行政机关的特定职权。像越权行政处罚，如果遇有“依照有关法律、法规的规定，应当给予行政处罚的”，只能提出监察建议，由有处罚权的部门实施行政处罚权，而不能越俎代庖，否则即使适用法律正确，由于实施处罚的主体错误，也会导致违法而引起行政诉讼乃至败诉。

　三是监察机关对非监察对象实施行政监察行为，即行政乱作为。如在办案过程中，监察机关以其名义对非监察对象开展“两指”谈话、立案调查、追缴涉案款物等行为。

　四是监察机关在履行调查、检查等工作职责时，手续不齐全、程序不到位。如监察机关出现单个工作人员进行调查取证，或在未出示行政监察证、未依法办理相关手续的情况下即对涉案单位或人员在银行等金融机构的账户情况进行查询；或违反办案期限为六个月的规定，随意延长办案期限；或是变通监察决定、监察建议送达的规定，因为怕麻烦而过份依赖委托送达或者在送达回证手续上弄虚作假；等等。

　五是由于监察机关工作人员的个人行为，侵害了监察对象的人身、财产等合法权利，从而引起监察机关被申请复议甚至成为被告而被提起诉讼。如监察人员在工作中公报私仇，实施了侮辱、诽谤监察对象的行为。

　除了上述列举的因监察机关及其工作人员的行政监察行为可能引起监察机关被申请复议或被提起诉讼的几种情形外，还有一种现象需要引起监察机关的关注。如近段时间，少数纪检监察网站未经著作权人的许可与授权，在纪检监察网页上登载一些文学作品，导致著作权人向人民法院提起民事诉讼，要求这些网站立即停止侵权、赔礼道歉并支付相应赔偿。虽然此类诉讼不是行政诉讼，但还是给纪检监察机关产生了不利的影响。

　四、做好行政复议和行政应诉工作的几点建议

　当今社会，发展是第一要务，和谐稳定是基础，是前提，监察机关必须要服从并服务于促进社会和谐稳定这个大局，认真履行行政复议和行政应诉工作职责，努力做好新形势下行政复议、行政应诉工作。

　（一）提高思想认识，增强政治责任感。目前，我国正处于改革发展的关键时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期。许多矛盾纠纷以行政争议的形式反映出来，行政争议呈现增多的趋势。行政复议和行政应诉工作是维护人民群众合法利益，化解社会矛盾、促进社会和谐的重要途径，也是行政机关接受人民和法律监督的重要体现。监察机关作为政府内部专门监督部门，其行政复议和行政应诉工作是对监督者的监督，尤其是行政诉讼，更是从司法层面上对监察机关依法行政、依法监察工作的一个检验，案件的胜诉和败诉都将对监察机关产生重大的政治和社会影响。因此，监察机关必须在思想上高度重视，充分认识加强行政复议和行政应诉工作的重要性和紧迫性，采取更加有力的措施切实抓好这项工作。

　（二）强化工作责任，加强组织领导。做好行政复议和行政应诉工作，关键在领导。监察机关的主要负责人是本机关行政复议和行政应诉工作的第一责任人，履行好领导职责是很重要的；同时还需要一名监察机关副职领导来具体分管行政复议和行政应诉工作，并明确专门从事行政复议和行政应诉工作的职能机构及人员，形成主要领导全面负责、分管领导具体指导、经办人员认真履责的工作格局。（市纪委去年12月成立了行政复议和行政工作协调小组，要求县区也成立相应的组织机构，审理室前段时间也初步拟定了组织机构的建议名单，因为审理室人员没到位，所以文件没有下发，下步这个文件要下发）。要做好行政复议和行政应诉工作，争取领导对开展好这项工作的大力支持，经办人员就要进一步强化工作责任，经常性地调查研究行政复议和行政应诉工作中遇到的困难和问题，经常性地向监察机关领导汇报工作，做到年初有规划部署，年底有检查总结。

　（三）坚持关口前移，注重源头预防。预防和减少行政争议，是有效避免监察机关行政复议和行政应诉发生的根本途径，关键在于监察机关坚持依纪依法办案，严格规范监察行为。因此，监察机关专门负责行政复议和行政应诉工作的机构要把强化监督、关口前移作为进一步做好行政复议和行政应诉工作的一个重要思路，通过办理相关事项，注意发现监察机关工作中存在的问题和薄弱环节，对可能引发行政复议或行政应诉案件的行为主动做好引导、协调工作；同时，还要注意归纳总结工作中带有普遍性的问题，并进行科学分析，在对行政监察行为进行科学分析和预见的基础上，给执纪人员打“预防针”，防止行政违法行为出现。通过一系列举措，最大限度地从源头上预防和减少行政争议，有效避免行政复议和行政应诉案件的发生。

　在这里，我想说明的是，我们在实际工作中要注意把握好以下四个方面的政策和规定：第一，监察机关在办案中不能对非监察对象采取初核、立案、“两指”等调查措施，不能对其行使处分权和财物收缴权。第二，监察机关不能超越职权替代其他职能部门处理违法案件。发现这些案件应及时移送有管辖权的机关依法处理。第三，监察机关只有对违纪所得款物的收缴权而无罚款权，除收缴违纪所得外，无权对监察对象或者其他人员进行罚款。第四，市一级监察机关没有惩戒性条规制定权，市级以下监察机关不能制定具有惩戒性内容的规定。

　另外，县级监察机关不能作为行政复议机关。根据《行政复议法》第十二条的规定，对县级以上监察机关的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该机关的同级人民政府或者其上一级监察机关申请行政复议。但是作为被申请人，县级监察机关负有作出书面答复、提供具体行政行为的证据、依据和其他有关材料等义务。

　（四）加强队伍建设，提高政治业务素质。做好行政复议和行政应诉工作，必须着力解决好行政复议和行政应诉工作人员的配备问题。建设一支政治可靠、业务精湛、作风过硬的高素质行政复议和行政应诉干部队伍，是监察机关履行行政复议和行政应诉工作职责的必要条件。在人员的选配上，应优先选拔一批政治坚定，既有法律专业知识、熟悉纪检监察业务，又有一定语言和文字表达能力的人员，充实到行政复议和行政应诉干部队伍中来，并保证队伍的相对稳定。在开展工作中，行政复议和行政应诉工作人员既要坚持依法办事，铁面无私，更要心中装着群众，满怀对人民群众的深厚感情，做到诚恳耐心，热情周到，清正廉洁。此外，为了不断提高行政复议和行政应诉工作人员的业务能力和素质，平时要注重加强对人员的培训和教育，深入开展调查研究，认真总结行政复议和行政应诉工作实践中好的做法和经验，积极探索符合监察机关行政复议和行政应诉工作特点的方式方法，通过多种途径切实提高行政复议和行政应诉工作人员的政治业务素质。

　总之，做好行政复议、行政应诉工作，是监察机关的一项重要工作职责。当前，人民群众的民主意识、法律意识、维权意识不断增强，通过行政复议、行政诉讼获得救济的需求和能力进一步增长，因此，监察机关作为政府的行政机关，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻科学发展观，紧密围绕党和政府中心工作，从发展和稳定的大局出发，坚持以人为本，严格依法行政，切实重视做好这项工作，从而减少和避免行政复议和行政诉讼。