惠州市林业发展“十三五”规划（2016-2020）征求意见稿

　惠州市 林业发展“十三·五”规划

　（ 2016- - 2020 ）

　（ 征求意见 稿 ）

　 惠州市林业局

　惠州市林业科学研究所

　二○一 六 年 十 一 月

　前

　言

　 林业是一项具有特殊功能的公益性事业，也是一项重要的基础产业，承担着保护自然生态系统、实施重大生态修复工程、构建国土生态安全格局、促进绿色发展、改善民生福祉和维护生态安全的重大职责，肩负着建设生态文明和美丽惠州的重大使命。

　“十三五”时期惠州林业将 按照省委、省政府对惠州提出的“生态建设要保持领先地位”的要求， 以市委、市政府新一轮绿化惠州大行动为引领，积极实施“红线立林、创新活林、产品强林、文化繁林”发展战略，以政策引导和制度保证为手段，以维护区域生态安全和兴林富民为目标，全面推进生态文明建设，加快发展现代林业，提高森林覆盖率，强化资源管理，增加森林碳汇，优化林分质量和森林布局，促使林业发展进入新模式，努力创建国家生态文明示范市。

　《规划》是在分析惠州林业的发展现状、面临的机遇与挑战的基础上，与《广东省林业发展“十三五”规划》进行衔接，提出“十三五”时期惠州林业发展的总体思路、建设任务、重点工程及保障措施，是全市各级政府推进林业现代化建设的行动纲领，是制定林业相关政策和安排重点项目投资的重要依据。

　在《规划》编制过程中得到了省林业厅、省林规院和市林业局及其他有关部门的大力支持和配合，得到了有关专家和学者的指导与帮助，在此表示衷心的感谢。

　I

　目

　录

　第一章 林业“ 十二五” 建设回顾 ............................................................................. 1 1.1

　主要发展建设成就 ............................................................................................. 1 1.1.1 绿色生态惠州建设成果显著 ...................................................................... 1 1.1.2 林业惠民工程取得新突破 .......................................................................... 2 1.1.3 行业综合实力不断增强 .............................................................................. 3 1.1.4 林业灾害应对稳妥有力 .............................................................................. 3 1.1.5 林业行政执法规范有序 .............................................................................. 4 1.2

　主要发展建设经验 ............................................................................................. 5 1.2.1 始终坚持把林业工作放在全市经济社会发展的大局中来谋划统筹，提高林业在政府和社会中的认知度......................................................................... 5 1.2.2 始终坚持把改革创新作为强大动力，为林业发展赢得宽广空间 .......... 6 1.2.3 始终坚持把生态林业及民生林业作为根本宗旨，为林业发展赢得广泛支持......................................................................................................................... 6 1.2.4 始终坚持把科技创新作为驱动林业发展的内生动力，为林业发展注入源源活力................................................................................................................. 7 1.2.5 始终坚持把队伍建设作为根本保障，为林业发展营造核心竞争力 ...... 7 第二章 发展形势 ................................................................................................... 9 2.1

　发展机遇 ............................................................................................................. 9 2.1.1 绿色发展理念为林业发展带来新机遇 ...................................................... 9 2.1.2 全球应对气候变化赋予了林业重大使命 .................................................. 9 2.1.3 “三个定位、两个率先”明确林业发展奋斗目标 ................................ 10 2.1.4 新型城镇化为林业拓展提供广阔空间 .................................................... 11 2.1.5 生态红线制度为林业发展提供更坚实的保障 ........................................ 12 2.1.6 社会对林业的广泛关注、认同和支持为林业发展营造了良好氛围 .... 13 2.2

　面临挑战 ........................................................................................................... 13 2.2.1 全社会对生态的战略思考，森林资源保护压力加剧 ............................ 13 2.2.2 国民经济发展新形势下，林业产业转型升级变成为当务之急 ............ 14

　II

　2.2.3 生态资源总量和消费需求总量之间的矛盾依然严峻 ............................ 15 2.2.4 划定生态红线，生态修复和资源监管任务繁重 .................................... 15 2.2.5 基层服务能力有待加强 ............................................................................ 16 2.2.6 国有林场改革任重道远 ............................................................................ 17 第三章 总体构想 ................................................................................................. 18 3.1

　指导思想 ........................................................................................................... 18 3.2

　基本原则 ........................................................................................................... 18 3.2.1 坚持生态优先，科学发展 ........................................................................ 18 3.2.2 坚持统筹兼顾，集成创新 ........................................................................ 18 3.2.3 坚持整体部署，承前启后 ........................................................................ 18 3.2.4 坚持分类指导，分步实施 ........................................................................ 19 3.2.5 坚持政府主导，综合推进 ........................................................................ 19 3.3

　发展定位 ........................................................................................................... 19 3.4

　发展目标 ........................................................................................................... 21 第四章 发展战略 ................................................................................................. 24 4.1

　战略方针 ........................................................................................................... 24 4.1.1 依法治林 .................................................................................................... 24 4.1.2 红线立林 .................................................................................................... 24 4.1.3 创新兴林 .................................................................................................... 25 4.1.4 文化繁林 .................................................................................................... 26 4.2

　战略任务 ........................................................................................................... 26 4.2.1 构建林业生态安全体系 ............................................................................ 26 4.2.2 构建绿色生态经济体系 ............................................................................ 29 4.2.3 构建林业生态文化体系 ............................................................................ 30 4.2.4 构建林业综合治理体系 ............................................................................ 31 4.2.5 构建林业基础保障体系 ............................................................................ 34 第五章 总体布局 ................................................................................................. 37

　III

　5.1

　连绵山体森林生态屏障体系（山）

　............................................................... 37 5.1.1 区域范围 .................................................................................................... 37 5.1.2 建设重点 .................................................................................................... 37 5.2

　东江水系等主要水源地森林生态安全体系（水）

　....................................... 37 5.2.1 区域范围 .................................................................................................... 37 5.2.2 建设重点 .................................................................................................... 38 5.3

　沿海防护林生态安全体系（海）

　................................................................... 38 5.3.1 区域范围 .................................................................................................... 38 5.3.2 建设重点 .................................................................................................... 38 5.4

　市域道路第一重山森林生态体系（路）

　....................................................... 38 5.4.1 区域范围 .................................................................................................... 38 5.4.2 建设重点 .................................................................................................... 39 5.5

　城市森林绿地体系（城）

　............................................................................... 39 5.5.1 区域范围 .................................................................................................... 39 5.5.2 建设重点 .................................................................................................... 39 第六章 主要工程 ................................................................................................. 40 6.1

　惠州森林城市建设工程 ................................................................................... 40 6.2

　重点区域生态安全体系工程 ........................................................................... 40 6.3

　湿地保护与修复工程 ....................................................................................... 41 6.4

　野生动植物保护和自然保护区建设工程 ....................................................... 43 6.5

　森林可持续经营工程 ....................................................................................... 44 6.6

　森林资源保护建设工程 ................................................................................... 46 6.7

　绿色生态产业建设工程 ................................................................................... 48 6.8

　森林生态旅游产业工程 ................................................................................... 49 6.9

　植物园建设工程 ............................................................................................... 51 6.10

　生态文化教育示范建设工程 ......................................................................... 52 6.11

　林业基础设施及能力建设工程 ..................................................................... 54 6.12

　智慧林业建设工程 ......................................................................................... 55

　IV

　第七章 效益分析 ................................................................................................. 58 7.1

　生态效益分析 ................................................................................................... 58 7.2

　经济效益分析 ................................................................................................... 58 7.3

　社会效益分析 ................................................................................................... 59 第八章 保障措施 ................................................................................................. 60 8.1

　法治保障 ........................................................................................................... 60 8.2

　组织保障 ........................................................................................................... 60 8.3

　政策保障 ........................................................................................................... 60 8.4

　资金保障 ........................................................................................................... 61 8.5

　科技保障 ........................................................................................................... 62 8.6

　管理保障 ........................................................................................................... 62 8.7

　宣传保障 ........................................................................................................... 63 8.8

　人才保障 ........................................................................................................... 63

　 附表：

　1.惠州市 2015 年森林资源主要数据统计表 2.惠州市林业“十三五”规划主要指标一览表 3.惠州市林业“十三五”规划主要工程一览表 附图：

　1.惠州市区域位置图 2.惠州市 2015 年森林资源分布现状图 3.惠州市 2015 年林种分布现状图 4.惠州市 2015 年主要水源地森林分布图 5.惠州市 2015 年湿地分布现状图 6.惠州市 2015 年森林公园分布现状图 7.惠州市 2015 年湿地公园分布现状图 8.惠州市 2015 年自然保护区分布现状图 9.惠州市 2015 年森林碳汇建设工程分布图 10.惠州市“十三五”林业生态布局规划图

　1

　第一章

　林业“十二五”建设回顾 1.1 主要发展建设成就 1.1.1 绿色生态惠州建设成果显著 “十二五”期间，响应省委省政府“绿色发展，生态立省”的号召，我市牢固树立绿色发展理念，坚持规划先行，把城乡绿化和森林建设纳入城市总体规划、社会经济发展规划。2011 年以来，先后制定了森林城市总体规划、森林生态旅游发展规划、城市园林绿地系统规划、生态景观林带建设规划、建设自然保护区示范市实施方案、珠江三角洲绿道网惠州段规划建设方案、绿道规划建设实施方案等 30 多个林业规划建设方案。2013 年以来，为深入贯彻落实省委省政府新一轮绿化广东大行动精神，我市由上而下启动新一轮绿化惠州大行动，并以此为契机，成功作为广东省第一个地级市获得“国家森林城市”称号。

　通过实施森林碳汇、生态景观林带、森林进城围城、乡村绿化美化四大重点林业生态工程，大力推进新一轮绿化惠州大行动。“十二五”期间，全市累计完成营造林8.48万公顷，中幼林抚育14.33万公顷，封山育林3.362万公顷。建设生态景观林带783.4公里，面积2.436万公顷，完成高速公路节点绿化25个；实施森林碳汇建设工程3.36万公顷；森林进城围城完成新建森林公园11个，建设森林家园100个，实施绣花工程8个，建成区新增绿地面积0.29万公顷，新增公共绿地面积0.19万公顷；乡村绿化美化建设完成村庄绿化建设318个，完成村庄风景林造林0.626万公顷，村道绿化983公里；完成扶贫苗圃和保障性苗圃建设35个，育苗12070万株；完成义务植树2815多万株，全社会植树添绿、发展林业的积极性不断高涨。至2015年底，全市有林地面积达到71.02万公顷，森林覆盖率由60.44%提高到62.34%，活立木总蓄积由2011年的2706.3万立方米提高到3456.96万立

　2

　方米，完成“双增目标”，实现林业产业总产值215.17亿元。林业生态体系逐步完善，重点区域生态状况恶化趋势得到有效遏制，生态环境明显改善。

　1.1.2 林业惠民工程取得新突破 一是投入惠民。中央和省市级林业投入的不断加大，特别是纳入补偿范围的省级和市级生态公益林从 2011 年的 28.93 万公顷增加到 30.83万公顷，增加 1.91 万公顷。根据省政府《关于贯彻落实党的十七届三中全会精神，加快农村改革发展的意见》，从 2009 年起省政府在每年每亩生态公益林补偿 10 元的基础上，每年增加 2 元/亩。2010 年每亩生态公益林补偿标准为14元，全市每年可增加生态公益林补偿近1500多万元。同时，投入林业建设的社会资金规模也是历史性扩大，带动了林业发展的动力不断增强。

　二是产业惠民。林农收入与产业产值实现同步增长。据调查，全市已建成商品林基地 40.19 万公顷。2015 年，全市林业产业总产值达215.17 亿元；特别是森林旅游、竹业、林下经济等给老百姓带来了直接的经济收入。

　三是改革惠民。林业改革是给林农最大的红利。集体林权制度改革继续深化，在保持林地集体所有制不变的前提下，依法将集体林地使用权和林木所有权通过均股、均利等方式，落实到农户，确立其经营主体地位。成立林权交易机构，规范林地流转。通过林改、清理整治乱收费，每年为林农减负让利近 1200 万元。

　四是科技惠民。通过近年来实施林地测土配方、油茶增产、森林经营等科技创新工程和标准化示范，围绕油茶、白木香、粉单竹等林业实用技术，实施了科技进村入户、科技特派员、技术普及等多项助民工

　3

　程，每年免费培训林农和技术人员 1600 人次。目前，市、县林业科研所和区域性林业试验中心 6 家，林业科技推广机构 1 家，乡(镇)林业站 72个，基本形成了市、县、乡镇三级林业科技推广服务网络。林农在家门口就能享受林业政策、科技、信息等综合服务。

　1.1.3 行业综合实力不断增强 惠州市始终坚持以“人与自然和谐相处”理念，秉持“弘扬生态文化，倡导绿色生活，建设生态文明”的宗旨，以“科学性、群众性、继承性、借鉴性、时代性”为原则，确立了以生态建设为主的林业发展战略，行业综合实力不断增强。近年来，依托良好的生态环境和林业工作者的辛勤努力，惠州市获得“广东省林业生态市”、“全国造林绿化十佳城市”、“全国绿化先进集体”、“中国人居环境范例奖”、“全省林业工作先进集体”、“全国林业科普基地”、“国家森林城市”等诸多荣誉。

　1.1.4 林业灾害应对稳妥有力 全市林业有效应对了林业火灾、病虫害叠加的复杂形势。在森林火灾防治方面，“十二五”期间，顺利完成森林防火数码通信网络组建工作，市、县区相继建立了森林防火指挥中心。2011-2015 年，市、县区共投入森林防火建设资金 1570 万元，用于消防队伍和装备建设。目前，我市森林消防专业队伍 8 支 420 人，半专业队伍 71 支 2270 人，形成了“以专为主、专群结合”的森林消防队伍体系。建有 9 个物资储备库，其中国家级、市级各 1 个，县区级 7 个。全市先后开展了 10 次森林火险（灾）隐患大排查。年均林火受害率控制在 0.02‰以下，全市没有发生重大以上森林火灾，林火灾害得到有效控制。

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　在森林病虫害防治方面，“十二五”期间，全市累计投资 7300 多万元，实施松材线虫病防治2.13万公顷、薇甘菊防治2.53万公顷，全市森林病虫害防治率为 86%，林业有害生物成灾率控制在 6.48‰以下，重大林业有害生物快速扩散传播的严峻态势得到有效控制。

　1.1.5 林业行政执法规范有序 一是加强立法立规。制定了《惠州市古树名木保护管理办法》、《惠州市省级自然保护区管理规定》、《惠州市林业局规范行政处罚自由裁量权实施办法》、《惠州市林业局关于市级生态公益林建设管理的办法》等涉林规范性文件。

　二是强化执法监管和执法力度。对行政执法活动进行了严格规范，严厉禁止乱审批、乱检查、乱收费等行为。开展了非法占用林地、林木采伐等多项专项行动，保持了对涉林违法犯罪的严打态势。加强了野生动植物保护执法力度，每年多次开展专项打击破坏野生动植物资源犯罪活动。“十二五”期间，行政案件查处成效显著，林业行政案件查处力度不断加大，案件数量逐年下降，森林资源得到有效保护。据统计，2011 至 2015 年，全市共发生林业行政、刑事案件 1486 起，共查处 1486起，案件查处率为 100%；共没收违法所得金额 52 万元，罚款 4891 万元，行政处罚 1486 人次。

　三是推行行政管理公开、透明、制度化。持续推进政府信息公开、行政审批公开。公布了行政执法投诉举报电话和电子信箱，完善了行政复议审理程序，维护了人民群众合理合法的利益诉求。

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　1.2 主要发展建设经验 1.2.1 始终坚持把林业工作放在全市经济社会发展的大局中来谋划统筹，提高林业在政府和社会中的认知度 “十二五”时期林业处于重要的战略机遇期和黄金发展期。从国内看，把发展林业作为实现科学发展的重大举措、建设生态文明的首要任务、应对气候变化的战略选择，习近平总书记对林业作出的“林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题”，“森林是国家、民族的最大生存资本”，“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来”等一系列至高定位，充分体现了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念要求，充分反映了林业在国家和全局中的占位有了新提升。从全省看，省委、省政府站在全省经济社会发展全局的高度，提出“绿色发展、生态立省”的战略决策。多年来，在国家林业局、广东省委、省政府、省林业厅的关心支持和指导帮助下，我市深入贯彻科学发展观，在推动经济社会持续快速发展的同时，始终把林业生态建设放在突出位置，大力实施“生态旺市”战略，特别是把创建国家森林城市作为尽快进入珠三角第二梯队、建设科学发展惠民之州的重要内容，写进了市党代会市委工作报告、市人代会《政府工作报告》。2013年以来，市委常委会、市四套班子碰头会中多次听取有关林业生态建设的汇报，惠州市委、市政府作出建设绿色生态惠州的战略部署，赋予了林业部门在建设绿色生态惠州中的主体地位，并在国家森林城市建设、节能减排、新农村建设等经济社会发展大局中充分考虑林业地位、发挥林业作用，着力提高生态文明水平。从全社会看，人们呼唤金山银山，更要绿水青山、鸟语花香；向往高楼大厦，更要蓝天白云、清新空气。在市委、市政府的正确领导下，全市各级林业部门坚持创新思路，改革工作方式，着眼济社会发展全局，根据全市经济社会发展对林业生态建设和林产品供给的要求，争取林业纳入党委政府政策文件、建设规划、资金安排、

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　机构设置的重要内容，实现林业有作为、有地位、有影响，大力推进现代林业建设，不断提高城市生态承载力和推动绿色增长，以满足全市经济社会发展对林业的需求。

　1.2.2 始终坚持把改革创新作为强大动力，为林业发展赢得宽广空间 推进改革是加快林业发展的动力之源。首先，工作机制上推行高位推动，通力合作。在市委、市政府的高度重视和高位推动下，全市各级党委政府认真履行主体责任，各级林业部门敢于担当，认真做好统筹、组织、协调、指导和监督等工作，推进各项林业重点生态工程建设。其次，林业各项工作坚持规划引领，周密部署。在科学规划的基础上，更加注重规划任务的布置和实施，通过召开现场会、电视电话会议、座谈会，举办专题培训等多种形式，分季节、分时段、分区域指导、部署工作，确保各项林业工作稳步推进。此外，在资金筹措上采取 “政府补、部门筹、企业引、社会集”的创新办法，坚持多元投入，分级负责。通过一系列的林业工作创新思路，林业生产力得到进一步解放，各种生产要素开始向林业汇集，林业投资主体日趋多元化，林业经济效益日益显著，全民动手，全社会办林业的发展格局基本形成，为全市林业发展赢得宽广空间。

　1.2.3 始终坚持把生态林业及民生林业作为根本宗旨，为林业发展赢得广泛支持 “十二五”时期，我市始终坚持把生态林业、民生林业作为林业发展的根本宗旨。在生态林业方面，惠州市实施了八三三生态工程、森林进城围城建设工程、生态景观林带建设工程、万村绿建设、沿海防护林建设工程、自然保护区建设及湿地保护工程、森林公园建设等一系列生态林业工程，大力开展了新一轮绿化惠州大行动和积极创建国家森林城市工作，不断优化城乡生态，林业已成为生态建设的主体，得到政府部

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　门高度重视，得到社会各界广泛支持。在民生林业方面，探索测土配方，推进科技惠民；发展林下经济，推进产业富民；加快争资引项，推进投入富民，把科学发展观贯彻落实到了山头地块上，极大地激发了林农“依山脱贫、靠林致富”的主动性和创造性，社会资本加速向林业聚集，“林业弱、林区困、林农穷”的状况逐步得到改善，林业部门已逐渐成为惠民利民的民生窗口，林业行业成了山区林农增收致富的主要渠道。

　1.2.4 始终坚持把科技创新作为驱动林业发展的内生动力，为林业发展注入源源活力 近 5 年来，惠州林业科技支撑能力不断增强。实施林业科技创新专项，开展林木良种选育、测土配方施肥等林业关键技术攻关，基本建成林业科技推广服务网络。目前，市、县林业科研所和区域性林业试验中心 6 家，林业科技推广机构 1 家，乡(镇)林业站 72 个，基本形成了市、县、乡镇三级林业科技推广服务网络。建立了惠州林业科技信息网和森林生态状况宏观监测体系，完善森林生态效益监测站建设。推进工作创新，初步形成科技推广与交流良性机制，林业科技工作活力不断涌现。

　1.2.5 始终坚持把队伍建设作为根本保障，为林业发展营造核心竞争力 “十二五”期间，全市紧密联系新时期惠州林业工作的实际，切实加强林业干部队伍和林业行风建设，努力增强敬业爱岗意识，履行职责意识，进取创新意识和执行服务意识，为林业发展提供了强有力的支持和保障。坚持讲党性、重品行、做表率，着力加强党员干部党性党风党纪教育，不断增强林业建设的创造力、凝聚力和战斗力。牢固树立以“人才资源是第一资源、人才资本是最重要资本”的思想，大力实施林业人才品牌战略，围绕培养、吸引、使用三个环节，从能力建设、结构

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　调整、制度创新三个方面入手，努力抓好林业行政管理、科技、执法的人才队伍建设，全面提升林业干部队伍的创新能力与服务水平，为林业生态建设和产业发展提供强力的组织保证和人才支持，保障全市林业快速、健康发展。

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　第二章 发展形势 2.1 发展机遇 2.1.1 绿色发展理念为林业发展带来新机遇 十八届三中全会以来，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，首次提出“协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”的战略任务，成为新常态下经济和社会发展的重要内容和发展动力。“新型工业化”强调处理好经济发展与人口、资源、环境之间的关系，并通过强大的技术支撑来降低资源消耗，是推动林业产业转型升级的必由之路。扩大森林、湖泊、湿地等城市绿色生态空间比重，提升城镇生态承载力，是推进“新型城镇化”的基本保障。信息化将推动林业的“智慧化”，带来林业生产力又一次深刻变革。“农业现代化”将增强农业生物多样性保护，发展有机农业、生态农业以及特色经济林、林下经济等绿色生态产业，实现农民增收、生态增优。“绿色化”推动国民理念绿色化、国土空间绿色化、生产方式绿色化、生活方式绿色化、制度建设绿色化。绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。

　2.1.2 全球应对气候变化赋予了林业重大使命 人类文明进程中大规模的使用化石燃料、破坏森林资源活动，促使大气中以二氧化碳为主的温室气体浓度持续升高，直接导致冰川退缩、海平面上升和生物多样性、粮食产量、可用水资源下降，引起热浪频率和强度、极端自然灾害、人类疾病增加等严重问题，全球气候变化已是人类面临的最严重的危机之一，“减排增汇”是应对气候变化的优选对策，而森林固碳以其特殊功能将发挥不可替代的作用。2015 年联合国森

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　林论坛讨论了未来 15 年全球森林政策，对森林在应对气候变化方面的关键作用达成共识。习近平总书记在气候变化巴黎大会上明确指出“中国 2030 年森林蓄积量比 2005 年增加 45 亿立方米左右”。随着我国经济又好又快发展、人民生活水平不断改善以及应对气候变化的需要，林业发展越来越受到社会的关注，地位和作用越来越重要，并且成为国际社会关注的焦点。党中央、国务院高度重视林业发展和建设，首次召开的中央林业工作会议进一步明确了林业的定位并赋予林业以重大使命：“在贯彻可持续发展战略中林业具有重要地位，在生态建设中林业具有首要地位，在西部大开发中林业具有基础地位，在应对气候变化中林业具有特殊地位”，从中央到地方，这是给惠州林业建设提出了积极信号和历史使命。

　2.1.3

　“三个定位、两个率先”明确林业发展奋斗目标 习近平总书记在2012年末视察广东时提出的殷切期望：广东要努力成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验区，为率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而奋斗。“十三五”时期是我省率先实现第一个百年奋斗目标（全面建设小康社会）并向率先实现第二个百年奋斗目标（基本实现社会主义现代化）迈进的重要转折时期。全面建成小康社会要在处于短板的“社会指标”和“民生指标”上有突破。林业肩负着与生态文明建设要求相适应的重大职责，承担着建设和保护森林生态系统、管理和恢复湿地生态系统、改善和治理荒漠生态系统、维护和发展生物多样性的重要职能，是生态文明建设 的首要任务和中坚力量。在新常态下，通过全面深化改革和创新发展，林业生态建设必将为改善生态环境、增强生态承载力、提升民生福祉做出更大的贡献，让老百姓真正感觉得到实惠，提升人民群众的幸福指数，真正

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　进入全面小康。

　2.1.4 新型城镇化为林业拓展提供广阔空间

　党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念，中央经济工作会议将新型城镇化建设列为年度经济工作任务之一，成为新时期的国家战略。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。其核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。习近平总书记指出“积极稳妥推进城镇化，合理调节各类城市人口规模，提高中小城市对人口的吸引能力，始终节约用地，保护生态环境；城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。实现城乡统筹和可持续发展，最终实现人的无差别发展”。其主旨要求在集约、智能、绿色、低碳等方面都应该贯彻到城镇化的生态文明过程与行动上，利用生态方法和技术在生态资源、生产关系及其经营方式、低碳循环等方面做到绿韵红脉相融合，推行生产高效循环、生活幸福低碳、生态绿色和谐的可持续发展。绿色林业建设则能确保新型城镇化发展模式科学合理，能具体体现生态文明、绿色、低碳、节约集约等要求。同时，新型城镇化致力于国内每个大中小城市、小城镇、村庄角落都是宜居宜业宜乐的森林城、园林城、山水城，这都进一步为林业发展和施展空间提供了最佳机遇期，城市的发展将体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让城乡居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，从而实现走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国

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　特色新型城镇化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步，为全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

　2.1.5 生态红线制度为林业发展提供更坚实的保障 森林、湿地、荒漠是十分复杂的生态系统，一旦遭到破坏，需要很长时间才能恢复，有的甚至永远无法恢复。习近平总书记指出，要牢固树立生态红线的观念，在生态环境保护问题上，不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。生态红线是我国继“18 亿亩耕地红线”后，另一条被提升到国家层面的“生命线”，体现了党和国家加强自然生态系统保护的坚定意志和决心。2014 年最新颁布的环保法中提及的生态红线范围包括：具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木等。生态红线的提出，有利于把需要保护的生态空间、物种严格保护起来，构建我国生态安全战略格局。目前我市通过自然保护区、湿地、森林公园、重要生态功能区的划定，建成了森林、湿地、野生动物、野生植物等各种类型的自然保护区 26 处、总面积88015.6 公顷，森林公园 68 个、面积 54443.86 公顷，湿地公园 4 处、面积 1031 公顷，划定了 30.83 万公顷生态公益林等，此等举措已成为保护自然生态系统的必然选择，为林业进一步又好又快发展指明了方向和拓展空间提供了经验及保障。通过林业建设，自上而下划定林业生态红线实现生态红线全面覆盖和全面贯通，切实增强用“生态红线”保护自然生态系统的责任感和紧迫感，采取有力措施严守林业生态红线，认真实施《推进生态文明建设规划纲要》，严守林业生态红线，切实担负起保护

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　自然生态系统、构建生态安全格局等重大职责，能够推动我市林业发展走向社会主义生态文明新时代。

　2.1.6 社会对林业的广泛关注、认同和支持为林业发展营造了良好氛围 集体林权制度深化改革，释放农村林地生产潜力，规范林地林木流转，改革林木采伐制度，大力扶持林业专业合作组织发展，搭建林业融资服务平台，健全森林保险保费补贴制度，降低农民涉林经营风险，各种生产要素开始向林业聚集，形成了全社会办林业的良好氛围。政府对生态建设与保护的投资，形成的是非常稀缺的生态资本和绿色生态基础设施，需求巨大，已成为新常态下公共财政投资的战略重点。“十三五”时期，我市产业转型将进入深度调整期和转型攻关期。林业产业是生态产业、生物产业、碳汇产业，是产业转型升级中国家鼓励发展的产业。随着城乡居民消费层次和消费结构的不断升级，社会对林业的需求已呈现出明显的多样化趋势，木材等再生性原材料、生物质能源、森林药材、森林食品需求显著增长，森林旅游蓬勃发展。社会对林下经济、珍贵树种、木本油料林、大径材林和森林旅游、森林文化高端服务业等绿色生态产业的投资，培育了林业新的经济增长点，可实现生态保护和产业发展的“双赢”。林业是全民共有、全民共建、全民共享的伟大事业，着力完善林业政策措施，充分调动全社会造林、育林、护林积极性，进一步形成全社会办林业的强大合力。

　2.2 面临挑战 2.2.1 全社会对生态的战略思考，森林资源保护压力加剧 森林是人类文明的摇篮，但近年来经济社会发展进程中，由于对生态的严重破坏，已经出现了森林锐减、土地沙化、湿地退化、水土流失、物种灭绝、干旱缺水、洪涝灾害、环境污染、气候变化、臭氧层破坏等十大

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　生态危机，其中有八大危机是破坏森林和湿地导致的恶果。“十三五”期间，在全省推进新型工业化和城镇化，交通大会战、产业转移等背景下，我市使用林地需求加大，林地定额难以满足建设项目使用林地的需求。加上毁林开垦、蚕食林地和非法占用林地现象时有发生，林地保护难度越来越大，如何巩固林业发展和生态建设成果，确保森林覆盖率、森林蓄积量双增目标实现是新时期林业发展必须面对的重大课题。同时，随着频繁的经贸活动和发达的物流业，林业有害生物跨区域传播的风险越来越高，防控形势日趋严峻，所造成的经济损失、对生态系统和景观的破坏、对经贸安全和食品安全的威胁日益凸显。因此，全市在当前和今后一段时期内，均需要深入学习、贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持以建设生态文明为总目标，认真实施《推进生态文明建设规划纲要》，创新林业体制机制，完善生态文明制度，推进林业治理体系和治理能力现代化。

　2.2.2 国民经济发展新形势下，林业产业转型升级变成为当务之急 近年来，全国GDP增速在减缓，国内经济进入新常态，财政补贴面临空前压力，林业事业要发展，则必须推动投融资体制改革创新，实现依靠政府投入为主到依靠市场投入为主的过渡期。当前，惠州的林业建设取得了显著成绩，但其林业产业的核心竞争力不强，主要表现在以下五个方面：一是原材料供应矛盾越来越突出，部分人造板企业因原材料不足处于停产、半停产状态；二是林产企业数量多，整体素质不高，技术装备水平低，自主创新能力弱；三是以森林旅游为代表的第三产业发展不够完善，没能形成自身特色的森林旅游品牌；四是林业产业管理机构不完善，扶持产业发展优惠政策不多，促进产业发展激励机制较少；五是当前我市林业科技进步贡献率仅为43%，提质林业建设与服务水平，改善生态，任重道远。随着全球资源市场争夺日趋严峻，碳关税、森林认证等绿色贸易壁垒将对

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　我市林业产生较大影响。如何提高木材自给能力，优化调整林业产业结构，提高林产品附加值，发展战略性新兴产业，出台林业产业扶持政策，将是我市林业产业转型升级亟需解决的关键问题。

　2.2.3 生态资源总量和消费需求总量之间的矛盾依然严峻 我市森林资源总量不足，增加森林面积任务艰巨。目前我市森林覆盖率为 62.34%，但监测结果还表明，生态功能好的森林比重较小，而且自然湿地面积面临萎缩、生态功能退化，在全面建成小康社会进程中，我市生态状况正处在一个各种矛盾互相交织、正能量与负能量相互博弈的恢复发展阶段。缺林少绿、生态脆弱、生态产品供应不足是当前和今后相当长一段时期内林业需要解决的问题；生态空间不足、生态承载力低、功能不强的基本特征没有根本改变，生态资源不足与日益增长的民生需求之间的矛盾仍然十分突出，林业在改善生态过程中仍然面临着许多矛盾。而生态消费需求多元化和林业生态产品供给不足的凸现期是新常态下人们对生态消费的渴望与认知；人们不仅对林产品粗放需求增加，而且对清新空气、清澈水质、清洁环境等生态产品的要求越来越高。当前，森林资源和林业产品严重不足是客观现实，系列化的生态产品需求问题只能通过对林产品消费结构详尽分析与结构调整，进一步满足人们对生态产品消费的需求；同时，应寻求诸如大力发展“以竹代木”研究与应用，做大做强竹产业的办法与举措，让森林休养生息，更好服务生态与民生。

　2.2.4 划定生态红线，生态修复和资源监管任务繁重 生态红线是党和人民的“生命线”，是林业事业的“目标线”，是政府执政的“高压线”，是保障和维护国土生态安全、人居环境安全、生物多

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　样性安全的生态用地和物种数量，构建我国生态安全战略格局的“底线”。俗话说只有‘留得青山在’，才能‘不怕没柴烧’，超越工业文明，生态文明建设的核心是尊重自然、顺应自然和保护自然，划定生态红线加以保护和修复，适度的人为调度失去平衡的自然，而林业部门则是承担这一工作，行使森林、湿地生态系统和野生动植物及其生物多样性保护的管理职责，监督和促进地方政府树立保护生态的责任意识，科学决策、依法行政，保护好生态文明建设成果。经过近年来强力推进的林分改造工程、森林碳汇重点生态工程，我市可用于造林绿化的地块越来越少，剩余可供造林的荒山、石山等存在造林技术要求高、施工难度大、投入资金多等诸多问题，造林绿化空间拓展困难。同时，林业传统的劳动力、用地等要素优势已基本失去，劳动力短缺问题也传递到农村、林业领域，造林抚育用工短缺，劳动力成本快速上升。集体林权制度改革后，集体林区生态建设存在用地协调难、群众配合差等不稳定因素。生产要素市场的变化已严重影响生态修复进程，一些地方甚至出现造林任务分解难、落实难的问题。随着各地生态红线划定和生态红线体系化后，生态的保护与恢复和生态资源监管任务的艰难险阻可想而知。

　2.2.5 基层服务能力有待加强 当前，我市基层林业服务体系建设与林业资源管理任务增多、保护难度增大等现实状况极不适应。林业工作站和木材检查站大多没有经过当地编制部门核定编制，人员经费也没有纳入财政预算，主要由所在林业主管部门自筹解决。乡镇林业工作站普遍存在人员编制少、基础设施薄弱、经费保障不足、服务手段欠缺等问题，林农急需的林业科技、林业法律、林产品信息、林地流转、林业生产专业合作社发展等相关服务欠缺，林业服务体系和林业科技推广网络的职能作用难以发挥。

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　2.2.6 国有林场改革任重道远

　 我市市属国有林场大多创建于上个世纪五六十年代，分布在东江、西枝江、增江的中上游，地理位置优越，拥有全市最好的林相，是东江流域在惠州境内的重要绿色屏障，在水土保持、水源涵养等方面发挥了重要作用。但是，随着生态建设的不断推进以及经济社会的转型，现行的国有林场体制也暴露出功能定位不准、管理机制不顺、经营机制不活、支持政策不健全等突出问题，这严重制约了市属国有林场生态安全保障能力的提升，越来越不适应时代发展的要求。为解决市属林场体制机制问题，根据中共中央、国务院《关于印发<国有林场改革方案>和<国有林区改革指导意见>的通知》（中发〔2015〕6 号）以及中共广东省委、省政府《关于印发<国有林场改革实施方案>的通知》（粤发〔2015〕9 号）精神，市林业局结合市属国有林场实际，代市政...