某某省某某市某某机场改扩建工程非民航专业工程PPP项目财政承受能力论证报告

　 某某机场改扩建工程

　 非民航专业工程 PPP 项目财政承受能力论证报告

　 ．

　 某某 机场改扩建工程

　非民航专业工程

　PPP

　项目财政承受能力论证报告

　某某 市交通运输局

　某某

　2018

　年

　3 3

　月

　I

　 目 录 一、项目背景 ...................................... 1 二、项目基础信息.................................. 2 2.1 项目概况 .................................. 2 2.2 风险分配 .................................. 3 2.2.1 政府承担的风险 ....................... 3 2.2.2 社会资本承担的风险 ................... 3 2.2.3 双方共同承担的风险 ................... 4 2.3 运作方式 .................................. 4 2.4 交易结构 .................................. 5 2.5 合同体系 .................................. 6 2.6 监管架构 .................................. 6 三、评价依据...................................... 7 四、政府责任识别（定性）.......................... 9 4.1 股权投资 .................................. 9 4.2 政府付费支出 .............................. 9 4.3 风险承担 .................................. 9 4.4 配套投入 ................................. 10 五、政府支出测算（定量）......................... 10 5.1 股权投资支出 ............................. 10 5.2 政府付费支出 ............................. 10

　II

　 5.3 风险承担支出 ............................. 11 5.4 配套投入 ................................. 12 六、政府能力评估................................. 12 6.1 某某市本级一般公共预算支出情况 ............ 12 6.2 本 PPP 项目政府支出情况 ................... 12 6.3 某某市其他 PPP 项目政府支出情况 ........... 13 6.4 财政支出能力评估总结 ...................... 14 6.5 行业和领域平衡性评估 ...................... 15 附件 1-财政承受能力论证表 ........................ 16 附件 2-专家名单表 ................................ 17

　1

　一、项目背景

　某某机场2016年旅客吞吐量约为46.27万人次，根据《某某机场总体规划（2017年版）》，预测2025年国内旅客吞吐量将达到140万人次。现有航站楼面积约3900m2 ，目前运营已接近饱和，遇到高峰时刻或航班延误航站楼内已出现较为严重拥堵现象，因此航站楼面积过小，矛盾突出，加之某某经济的快速增长，现有航站楼已不满足机场未来十年的运营需求，急需扩建。此外，某某机场现状跑道长度2600m， 经过多年的运行，原道面损坏严重，部分道面处于中度脱空状态，造成一定的安全隐患，故机场跑道急需进行盖被处理，机场扩建是满足飞行安全的需要。

　某某机场改扩建工程包括飞行区工程（含跑道盖被、站坪扩建、附属设施（消防、排水、围界等））、助航灯光工程、航站楼工程工艺设备、民航专业弱电系统工程（航站楼弱电工程、中航信弱电工程、安防监控系统）、航管工程（航管楼及塔台、航管工艺设备）、气象工程、通信工程、货运库工艺设备、机场道口安检设备、特种车辆工程等民航专业工程，还包括航站楼工程、消防救援站工程、给水工程、雨污水工程、供热工程、供电工程、通航机库、飞行区保障用房工程、总图工程等非民航专业工程。2017年11月13日，某某机场改扩建工程可行性研究报告获河北省发展和改革委员会批复。

　某某市市长办公会纪要〔2017〕22号决定，某某机场扩建工程采用PPP模式进行融资、建设、运营，由市交通运输局（以下简称“市

　2

　 交通局”）作为项目实施机构。2017年11月29日，某某市市长办公会同意民航专业部分由政府投资建设，而非民航专业工程部分采用PPP 模式建设。某某机场改扩建工程非民航专业工程PPP项目（以下简称 “本项目”）总投资40002万元，主要包括：航站楼工程、消防救援站工程、给水工程、雨污水工程、供热工程、供电工程、通航机库、飞行区保障用房工程、总图工程等非民航专业工程。

　二、项目基础信息

　2.1 项目概况

　本项目范围包括：航站楼工程、消防救援站工程、给水工程、雨污水工程、供热工程、供电工程、通航机库、飞行区保障用房工程等。主要工程包括以下内容：

　（1）航站楼工程 新建航站楼面积为 18000m2 ，选用一层半式流程（二层结构）， 一层结构为钢筋混凝土框架结构，二层上部楼板与梁以上部分均为钢结构，大屋面为管桁架钢结构屋面，航站楼前车道边长 66m，宽度为 12m，设有 3 条车道。

　航站楼设计使用年限为 50 年，服务等级采用国际航空运输协会 （ IATA ）

　规定的 C 类标准， 满足《民用运输机场服务质量》MH/T5104-2013 和《民用机场工程项目建设标准》建标 105-2008 的规定要求。航站楼工艺流程包括旅客流程、行李流程、贵宾流程、工作人员流程、楼内垃圾处理流程、残疾人流程等。

　（2）消防救援站工程

　3

　某某机场现有消防保障等级为 6 级， 消防站的建筑面积为 1336m2，位于航管楼的北侧。本次拟在现消防站在南侧扩建 700m2 。

　（3）给水工程 满足 2025 年机场日高峰水量为 68.31m3 /d、高峰小时生活用水量将达到 6.77m3 /h 和一次消防用水 759m 3 的目标。本次设计拟新建消防泵站，满足新建航站楼等建筑和飞行区的消防用水。

　（4）总图工程 新建社会车辆停车场面积为 18000m2 ，新建贵宾停车场面积为 2170m2 。新建航站区道路 26092m 2 。绿化面积 24000 m 2 。新建航站区围界 1700m，采用 2.5m 高钢筋网围界。

　（5）其他配套工程 满足项目产出目标配套的雨污水工程、供热工程、供电工程、通航机库、飞行区保障用房工程等。

　2.2 风险分配

　2.2.1

　政府承担的风险

　本项目中，政府不负责项目投资、建设和运营，主要承担设计、法律、政策、国有化或没收、土地征收和整理等风险。此类风险可能导致项目撤销、延误、追加投资、成本增加等。

　2.2.2

　社会资本承担的风险

　在本项目中，社会资本在项目公司成立后，负责项目的投资、建设、运营和管理等工作，主要承担项目融资、投资、建设、运营和移交等相关商业风险。其中，建设风险包括质量、安全、造价、工期等方面的风险，可通过程承包合同等予以转移；融资风险包括融资结构、

　4

　 资本结构、金融市场、融资可行性等因素导致的风险，主要为资金筹措和利率变化风险；运营风险主要指机场运营失败或运营活动达不到预期的目标的可能性及其损失。

　2.2.3

　双方共同承担的风险

　政府和社会资本共同或分别承担不可抗力等风险，此类风险包括但不限于：包括台风、地震、洪水等自然灾害，战争、罢工、骚乱等社会异常现象，以及双方不能合理预见和控制的任何其他情形。

　2.3 运作方式

　本项目采用建设-运营-移交（BOT）的运作方式，政府与社会资本以股权合作形式成立项目公司，政府授予项目公司对本项目的经营权。项目公司负责项目融资、投资、建设、运营和移交等工作。项目公司运营范围涉及按照民航行业管理标准保证新建工程及设备设施维护保养运转、物业（商铺、办公室、柜台）租赁、停车收费、广告位出租等内容。政府对项目公司的运营维护进行监督考核，可行性缺口补助按绩效考核结果确定。本项目建成形成的项目设施产权归政府所有，项目合作期期满后项目设施无偿移交给政府指定机构。

　5

　 2.4 交易结构

　1、市交通局作为市政府授权的项目实施机构，依法按照资格预审和公开招标方式选择适合的社会资本，并与其草签PPP项目合同， 以明确双方的合作意向，固化PPP项目合同中的条款和条件。市政府指定政府出资代表河北光太路桥工程集团有限公司与中选社会资本共同出资组建项目公司，政府方占34%，社会资本方占66%。市交通局与项目公司签署PPP项目合同。

　2、在合作期限内，项目公司自行承担费用、责任和风险，负责本项目的融资、投资、建设、运营和移交等工作。在合作期限内，项目公司负责按照民航行业管理标准保证新建工程及设备设施维护保养运转以及物业（商铺、办公室、柜台）租赁、停车收费、广告位出租等经营内容。市交通局所属某某机场管理有限公司会同政府相关部

　6

　 门对项目公司的运营情况进行绩效考核，考核结果作为可行性缺口补助的依据。合作期届满后，项目公司应按照PPP项目合同的约定，将本项目设施完好、无偿、无担保、无质押、无债务的移交给政府指定机构。

　3、项目合作期限为12年（含建设期2年，运营维护期10年）。

　4、投融资结构：本项目估算总投资40002万元，资本金占总投资额25%，即10000.5万元；其他资金30001.5万元（总投资的75%），依靠债务融资解决。政府方现金出资占项目公司34%股权，社会资本方现金出资占项目公司66%股权；

　2.5 合同体系

　本项目合同体系主要包括PPP项目合同、股东协议、项目公司章程、融资合同、工程承包合同、设备采购合同、保险合同以及与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同，均是PPP项目合同体系必要的组成部分。

　PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，由市交通局与项目公司签署协议。

　项目公司由非单一股东出资，拟由政府出资代表和中标社会资本方共同出资组建项目公司，则须由各股东共同签署股东协议。

　2.6 监管架构

　PPP项目监管架构主要包括授权关系和监管方式。

　7

　 授权关系主要是市政府授权市交通局作为项目实施机构，以及市政府直接或通过市交通局对项目公司的授权。市交通局与项目公司签订PPP项目合同，授予项目公司经营权，并负责项目合同的履约监管等事宜。

　PPP项目监管主要包括履约监管、行政监管和公众监督三个方面， 涵盖PPP项目的整个生命周期。市交通局是履约监管的责任主体，其根据PPP项目合同的约定对社会资本/项目公司的融资、投资、建设、运营等义务进行定期监测和绩效考核。履约担保是政府方履约监管的重要手段，在PPP项目合同生效后，由项目公司向市交通局出具建设履约保函、运营履约保函和移交履约保函，以保证项目公司履行本合同项下融资、投资、建设、运营等义务。项目公司在合作期内应保持保函数额的固定性及保函的有效性。

　三、评价依据

　1、 《某某机场改扩建工程可行性研究报告》 2、 《某某市人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作 （PPP）模式的实施意见》(邯政办字〔2015〕83号) 3、 《某某市人民政府办公厅关于印发某某市2016年政府和社会资本合作项目推进计划的通知》（邯政办字〔2016〕40号）

　4、 《河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模 式的实施意见》（冀政〔2014〕125号）

　5、 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指

　8

　 导意见》（国发〔2014〕60号）

　6、 《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发〔2015〕42号）

　7、 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）

　8、 《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）

　9、 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 〔2014〕2724号）

　10、 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库 〔2014〕214号）

　11、 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库 〔2014〕215号）

　12、 《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）

　13、 《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》 （财金〔2015〕167号）

　14、 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令）

　15、 《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）

　16、 《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快

　9

　 推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）

　17、 《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金 〔2016〕92号）

　18、 《项目经济评价方法与参数》（第三版）； 19、 项目实施机构提供的其他基础资料。

　四、政府责任识别（定性）

　4.1 股权投资

　本项目政府出资代表河北光太路桥工程集团有限公司与中标社会资本方共同出资组建项目公司，拥有项目公司34%的股权。

　4.2 政府付费支出

　本项目采用可行性缺口补助模式，在项目运营补贴期间，政府承担部分运营补贴支出责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。

　4.3 风险承担

　本项目按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则分配风险。政府方承担设计、法律、政策、国有化或没收、土地征收和整理等风险。社会资本方承担项目投资、融资、建设、财务和运营维护等商业风险。政府方和社会资本方共同或分别承担不可抗力等风险，包

　10

　 括地震、洪水等自然灾害，战争、罢工、骚乱等社会异常现象，以及双方不能合理预见和控制的任何其他情形。

　4.4 配套投入

　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

　五、政府支出测算（定量）

　5.1 股权投资支出

　项目公司总投资额为40002万元，资本金占总投资额25%，政府方占项目公司的34%股权。若项目公司注册资本金等同于项目资本金， 则政府股权投资支出=40002×25%×34%=3400.17万元。

　若本项目公司注册资本金按照项目建设进度分两年缴纳注入，则项目合作期第1年和第2年政府股权投资支出均为1700.09万元。

　5.2 政府付费支出

　在项目运营补贴期间，政府承担部分运营补贴支出责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。

　11

　 当年测算可行性缺口补助数额=项目全部建设成本×i×（1+i）

　10 /((1+i) 10 -1)+年度运营维护成本×（1+合理利润率）-使用者付费= 可用性服务费+运营维护服务费-使用者付费

　本项目可用性服务费、运营维护服务费、使用者付费和可行性缺口补助如下表所示：

　详见附件 1-财政承受能力论证表。

　5.3 风险承担支出

　参照政府和社会资本合作项目物有所值评价实践，政府的可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%至 85%，取值为 80%，则政府自留风险承担成本的比例为 20%。

　经测算，本项目政府自留风险承担成本在建设期（合作期第 1-2

　年）均为 800.04 万元，在运营期均为 19.23 万元（合作期第 3-12 年）。详见附件1-财政承受能力论证表。

　运营年份

　可用性服务费

　运营维护服务费

　使用者付费

　可行性缺口补助

　1

　5747.18 513.61 300 5960.79 2

　5747.18 513.61 400 5860.79 3

　5747.18 513.61 500 5760.79 4

　5747.18 513.61 500 5760.79 5

　5747.18 513.61 500 5760.79 6

　5747.18 513.61 500 5760.79 7

　5747.18 513.61 500 5760.79 8

　5747.18 513.61 500 5760.79 9

　5747.18 513.61 500 5760.79 10 5747.18 513.61 500 5760.79 合计

　57471.81

　5136.13

　4700

　57907.95

　12

　 5.4 配套投入

　本PPP项目的配套工程等其他投入均已经纳入项目总投资，政府没有对配套工程等其他投入的支出责任，故政府配套投入为0。

　六、政府能力评估

　6.1 某某 市本级一般公共预算支出情况

　根据市财政提供的数据，2012-2017年期间某某市本级一般公共

　预算支出如下表6.1所示：

　表 表

　6.1 某某 市本级一般公共预算支出

　单位：万元

　 年度

　2012 年

　2013 年 年

　2014 年 年

　2015 年 年

　2016 年 年

　2017 年 年

　一般公共预算

　支出

　782664 654954 731917 930206 858335 981364

　 由上表可见，2012-2017年某某市本级一般公共预算支出波动起伏较大，近五年某某市本级一般公共预算支出年均增长率为5.82%。某某市本级一般公共预算支出增长幅度将扩大，故2018年及之后项目合作期的一般公共预算支出增长率取5.82%。

　6.2 本 本

　PPP 项目政府支出情况

　根据本PPP项目政府支出测算，本PPP项目政府支出及其一般公共预算支出占比情况见表6.2。

　表 表

　6.2 项目合作期政府支出及其一般公共预算占比情况

　合作期

　年份

　一般公共预算支出

　（万元）

　本项目政府支出

　（万元）* 一般公共预算支出

　占比% -

　2013 654954

　 -

　2014 731917

　 -

　2015 930206

　13

　 -

　2016 858335

　 -

　2017 981364

　 1

　2018 1038479 2500.13 0.24% 2

　2019 1098918 2500.13 0.23% 3

　2020 1162875 5980.02 0.51%

　4

　2021 1230554 5880.02 0.48% 5

　2022 1302172 5780.02 0.44% 6

　2023 1377959 5780.02 0.42% 7

　2024 1458156 5780.02 0.40% 8

　2025 1543020 5780.02 0.37% 9

　2026 1632824 5780.02 0.35% 10 2027 1727855 5780.02 0.33% 11 2028 1828416 5780.02 0.32% 12 2029 1934830 5780.02 0.30% * 本项目政府支出具体构成详见附件

　1- 财政承受能力论证表。

　由上表可见，如本项目实施，对某某市当前及今后年度财政支出影响极小，一般公共预算支出最大占比发生在合作期第三年（2020 年），只占当年一般公共预算支出的0.51%。

　6.3 某 某某 市其他

　PPP 项目政府支出情况

　除了本项目之外，某某市已推进某某市餐厨项目、国道G107项目赵王大街项目、某某中央商务区项目和某某东区防洪排涝项目等市本级PPP项目。因此在本项目合作期内，某某市本级其他PPP项目财政支出情况见表6.3。

　6.3

　某某 市其他

　PPP 项目政府支出及其一般公共预算占比情况 合作期

　年份

　一般公共预算支出

　 （万元）

　 某某 餐厨项目支出

　 （万元）

　 国道

　G107 项 项

　目支出

　（万元）

　赵王大街项目支出

　 （万元）

　 某某 中央商务区项目支出

　（万元）

　某某 东区防洪排涝项目支出

　 （万元）

　 一般公共预算支出占比% 1

　2018 1038479 105.25 2948.72

　6764.97 11725.31 3641.7

　2.43% 2

　2019 1098918 1540.91 1978.19

　782.75 7816.87 1793.67

　1.27% 3

　2020 1162875 1540.91 18058.37

　397.69 30985.98 19156.98 6.03% 4

　2021 1230554 1540.91 18066.56

　11737.02 31021.68 19156.98 6.62%

　5

　2022 1302172 1540.91 18075.92

　11743.37 31058.44 19156.98 6.26% 6

　2023 1377959 1540.91 18084.45

　11858.76 31096.31 19156.98 5.93%

　14

　 7

　2024 1458156 1540.91 27763.09 12076.91 31135.31 19156.98 6.29% 8

　2025 1543020 1540.91 18103.02 12081.14 31175.49 19156.98 5.32% 9

　2026 1632824 1540.91 18113.06 11865.10 31216.87 19156.98 5.02% 10 2027 1727855 1540.91 18122.29 11858.76 31259.5 19156.98 4.74% 11 2028 1828416 1540.91 18132.71 15151.76 31303.4 19156.98 4.66% 12 2029 1934830 1540.91 42624.23 11737.02 31348.6 19156.98 5.50%

　 由上表可见，某某市已推进的某某市餐厨项目、国道G107项目赵王大街项目、某某中央商务区项目和某某东区防洪排涝项目等五项目政府支出占一般公共预算支出最大占比发生在2021年，占一般公共预算支出的6.62%。

　6.4

　财政支出能力评估总结 根据6.2本PPP项目政府支出情况和6.3某某市其他PPP项目政府支出情况分析，本PPP项目及市本级其他PPP项目一般公共预算占比情况见表6.4。

　表 表

　6.4 本

　PPP 项目及市本级其他

　PPP 项目一般公共预算支出占比情况

　合作期

　年份

　本 本

　PPP 项目一般公共

　预算支出占比% 其他

　PPP 项目一般公

　共预算支出占比% 合计占比

　-

　2012

　-

　2013

　-

　2014

　-

　2015

　-

　2016

　-

　2017

　0.04% 0.04% 1

　2018 0.24% 2.43% 2.67% 2

　2019 0.23% 1.27% 1.49% 3

　2020 0.51%

　6.03% 6.55% 4

　2021 0.48% 6.62% 7.10% 5

　2022 0.44% 6.26% 6.71% 6

　2023 0.42% 5.93% 6.35% 7

　2024 0.40% 6.29% 6.68% 8

　2025 0.37% 5.32% 5.69% 9

　2026 0.35% 5.02% 5.37% 10 2027 0.33% 4.74% 5.08% 11 2028 0.32% 4.66% 4.98%

　15

　 12 2029 0.30% 5.50% 5.80%

　 由上表可知，2021年市本级本年度全部PPP项目每年需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例达最高值7.10%，不超过 10%，故本PPP项目在政府可支付能力范围以内。

　6.5

　行业和领域平衡性评估

　 目前某某市本级已启动某某市餐厨项目、国道 G107 项目赵王大街项目、某某中央商务区项目和某某东区防洪排涝项目等 PPP 项目。本 PPP 项目属于交通领域市政基础设施 PPP 项目，是国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。随着经济社会发展需要，环境综合治理、教育、旅游、水利、农业、城市景观等均可适应 PPP 模式建设。

　目前某某的潜在 PPP 项目相对分散，本项目政府支出责任在一般预算支出中所占比适中。根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，结合经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，某某市可开展环境综合整治、水利等 PPP 项目的建设，有利于平衡各领域及不同的行业需求， 可较好地防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。

　某某机场改扩建工程非民航专业工程 PPP 项目

　 附件

　1- 财政承受能力论证表

　财政承受能力论证表（单位：万元）

　 16

　某某机场改扩建工程非民航专业工程 PPP 项目

　 附件

　2- 专家名单表

　17