中国面临反补贴新形势

　 中国面临的反补贴新形势

　    2007年3月20日中国与美国和墨西哥在世贸组织总部就所谓“中国贸易补贴问题”举行了联合磋商。磋商源于2月2日美国就中国的出口补贴条款向世界贸易组织提起申诉，墨西哥后来加入美国对中国的诉讼，欧盟、日本、澳大利亚则作为第三方。这表明，中国在补贴问题上面临强大的国际压力，中国企业遭受反补贴的威胁迫在眉睫。

　　一、当前我国面临的反补贴威胁

　　（一）中国企业受到的反补贴调查逐年增多

　    中国2003年以前并没有受到国外反补贴调查，从2004年4月13日起，加拿大在不到半年时间内连续对我国出口烧烤架、碳钢及不锈钢紧固件和复合地板发起了反倾销、反补贴调查。这三起案件开启了国外对我出口产品发起反补贴调查并被征收反补贴税的历史，具有标志性意义，表明今后我出口产品除了面对国外反倾销调查外，还必须面对国外反补贴调查这一新的贸易保护手段。

　　2006年6月8日，加拿大边境服务署对原产于中国的铜制管件进行反倾销调查和反补贴调查。案件涉及我国25家企业，其中浙江12家。2006年10月20日，加拿大边境服务署作出初裁，对涉案企业临时反倾销税率、反补贴税率分别为39%和17%。在实地核查后， 2007年1月18日，加拿大边境服务署终于作出最终裁定。没有参加应诉的出口商反倾销税为37%，反补贴税为每公斤产品加征17.73元。乐清天力管件有限公司、诸暨浩海空调器制造有限公司零税率。

　    2006年11月20日美国商务部立案对来自中国的平张涂布纸（又名铜版纸）进行反倾销和反补贴立案调查。浙江涉案产品近1000万元。2006年12月15日，美国国际贸易委员会宣布，来自中国的平张涂布纸对美国纸业造成实质损害；2007年3月30日，美国商务部公布对中国出口的铜版纸产品反补贴初裁结果，决定对中国适用反补贴法，并开始对中国出口的铜板纸征收反补贴税。

　    （二）美欧通过多边和双边渠道对我反补贴压力逐渐增大

　    2007年2月2日，美国正式向WTO提出了申诉，指责中国政府向中国企业提供不公平的税收优惠及其他补贴措施，使中国企业的外国竞争对手受到了歧视。申诉所涉及的中国企业，是到目前为止范围最广泛的一次，包括钢铁、木材、纸业、信息技术产品、服装等行业。华盛顿国际经济研究所的研究员拉迪认为，一旦该申诉成功，中国55%的出口都将受到影响，有些专家预计更是高达60%。

　　这是美国第三次向世贸组织就与中国的贸易问题提出申诉。2004年3月，美国向世贸组织就半导体退税问题第一次对中国提出申诉，双方谈判后得到和解。2006年3月，美国又联合欧盟向世贸组织申诉中国汽车零部件关税问题，同年12月，世界贸易组织首次为中美贸易摩擦正式立案调查。

　    通过世贸组织机制解决争端是两个贸易伙伴间正常关系的一部分。中国和美国能够坦诚地就这一争端问题进行磋商，共同努力，说明中美贸易关系的成熟度很高。中美贸易争端有可能通过对话和磋商的方式解决。

　　（三）当前国际反补贴案件的特点

　    1、使用反补贴手段相对反倾销而言较少

　    据世贸组织统计，1995-2004年全球发起2646起反倾销案件，而同期仅有176起反补贴调查。主要是因为补贴是一种政府行为，在调查过程中要触及其他国家国内法和涉及大量政府间交涉，同时要考虑自身国家利益的整体平衡；另外反补贴的技术要求较高，证据要求必须确凿，程序要复杂得多。

　    2、少数国家使用频率较高

　    据世贸组织统计，1995-2004年全球发起176起反补贴调查。发达国家一共发起了143起反补贴调查，占同一时期的81.25%，其中美国、欧盟和加拿大三方发起调查128起，占73%；发展中国家发起33起，占18.75%。而在应诉国中，发达国家被调查的案例是78起，仅占44.32%，发展中国家被调查98起，占55.68%。

　    在WTO受理的64起反补贴案中，美国提起的有18件，欧盟15件，加拿大10件。

　    3、补贴案件上诉到WTO的比例较高

　    1995-2005年WTO争端解决机构一共受理335起国际贸易纠纷，其中64件与补贴和反补贴有关，占19.1%。同期WTO受理的案件中通过了专家组和上诉机构报告的有95件，其中30件与补贴和反补贴措施有关。

　　二、正确认识我国遭受反补贴问题

　　（一）中国出口的快速增长是反补贴案件上升的宏观背景

　    中国贸易摩擦增多主要原因是近年来中国外贸总量的扩大和增长速度远远超过世界平均增速。可以预计，未来中国贸易摩擦不但不会减少而且会不断增加。这是一个贸易大国崛起的历史中必经的一个阶段。

　    改革开放以来，中国外贸顺差发展大致经历了三个阶段，第一阶段是1980－1989年的十年，除个别年份外，中国外贸长期逆差；第二阶段为1990－1999年的十年，除个别年份外，以顺差为主，但规模较小；第三阶段是2000年以来，中国外贸高歌猛进，进出口总量连上台阶，外贸顺差连年大幅增长。2006年外贸进出口总额已达到17607亿美元，其中出口9691亿美元，进口7916亿美元。截至2006年底我国外汇储备余额为10663亿美元，一举突破万亿美元大关。

　    当一个国家出口量或进口量在世界进出口总量中所占份额较大时，它往往对国际市场就有举足轻重的影响力，这就是所谓的“大国效应”。一个大国持续快速增长必然会改变原有贸易格局，对既得利益者带来很大的冲击。

　    （二）我国特殊经济体制和入世承诺是法理根源

　    WTO是以市场经济为基础发展而来，中国从计划经济转向市场经济的时间不长，中国对自身经济体制的定义是社会主义市场经济，世界各国在认同上是有较大差距的。一般认为，中国是转型经济国家，也就是不完全的市场经济。中国入世议定书对这一问题虽然没有直接明确进行定义，但议定书和中国加入工作组报告书实际上体现了这一认知。

　    与其他成员相比，《中国入世议定书》可能是迄今为止文字最长、内容最多的有很多超WTO条款（plus-WTO），也就是对中国

　1专门适用的另类规定。这就是西方国家不承认中国市场经济地位的法理来源。比如议定书第15条《确定补贴和倾销时的价格可比性》规定，

　    WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法，而是使用替代国价格进行比较。这是使我国产品在反倾销应诉中处于不利地位的重要原因。此外还有第16条“特定产品过渡性保障机制”的规定，第18条“过渡期内政策评审机制”的规定等等。

　    具体到补贴问题，《中国加入议定书》第10条《补贴》第一款规定了中国政府对实行的补贴的通知义务，第二款明确指出对国有企业的补贴是专向性补贴，第三款明确中国不享有发展中国家在禁止性补贴上的例外待遇。 

　　（三）欧美国内政治是直接诱因

　    由于我国是正在崛起的贸易大国，外贸顺差又主要集中于美国、欧盟。欧美对华贸易逆差扩大在产业界以及政府和国会引起巨大反弹，这种信息和“中国威胁论”相结合后，被解读为“中国是欧美制造业工人失业的罪魁祸首”。欧美国家就要利用一切貌似合法和可能的办法限制中国产品的出口。一方面要求中国进一步开放服务及农产品市场，在知识产权保护问题上继续施压，坚持要求人民币升值；一方面利用“两反一保”和技术壁垒等措施限制我国产品进入其市场。

　    2006年中美双边贸易总额达到2626.8亿美元，比上年增长24.2%。其中我对美出口2191.4亿美元，增长24.9%，占当年我国出口总额的22.6%，美国继续保持我国第一大出口市场的地位；我自美进口592.1亿美元，增长21.8%，占当年我国进口总额的7.5%；对美实现贸易顺差1599.3亿美元，相当于全部对外贸易顺差的90.1%。而据美方统计，2006年中美贸易逆差在2300亿美元以上。统计差距在700亿美元以上。

　 

　　2006年美国中期选举，民主党控制国会参众两院。更加倾向中小企业和劳工权益的美国民主党，比共和党更加注重劳工权益和公平贸易，这为今后中美之间埋下了贸易摩擦增多的伏笔。仅今年前两月，美国国会议员就提交了十三项针对中美经贸关系的议案。2006年全年，诸如此类的议案才有十二项。在美国国会和制造商的双重压力下，美国终于对中国提出“一揽子”申诉。

　 

　三、对我国遭受反补贴形势的基本判断

　　(一)反补贴比反倾销更严重

　　反补贴措施连同反倾销、保障措施一起，被视为世贸组织允许的对本国产业实行保护的合法贸易救济措施之一。根据WTO的《补贴与反补贴措施协议》，对其他成员造成负面影响的补贴措施可以采取两种救济方式：一是通过WTO的争端解决程序进行多边救济，二是启动征收反补贴税的单边救济，在经过规定的调查程序后征收反补贴税。

　　按照世贸组织争端解决机制解决反补贴争端：在进口国对出口国提出诉讼并启动争端解决程序后，双方将先就有争议的问题进行磋商,磋商期可持续60天，如有需要磋商期还可延长。如果磋商无果，进口国可要求世贸组织成立专家组调查并裁决出口国贸易补贴是否违反世贸组织规则。如果最终裁决支持进口国，出口国又未取消补贴，进口国可对相关产品征收高额关税。整个过程料将进行两至三年。目前中美双方正在进行磋商。

　　启动单边反补贴调查程序：各国反补贴法规基本相同。以加拿大为例，加拿大对我国的反补贴调查首先是对涉案企业和相关政府部门发放调查问卷，规定在一个比较紧的时间内答复问卷；调查问卷要求提供必要的信息以证明是否存在任何程度的政府资助，以及由此产生的补贴是否具有专向性；然后根据问卷收集的信息对涉案企业和相关政府部门进行实地核查。如果反补贴调查当局经调查认定存在补贴，且对进口成员方国内产业已造成实质性损害或严重威胁，可采取反补贴措施，征收反补税。反补贴针对的是政府行为，目的是排除政府对自由经济的干预，恢复自由贸易秩序。

　　反补贴的危害：

　　1、反补贴被调查的主体是政府行为，由此，我国政府对经济的调控手段将会受到很大限制。

　　2、与反倾销只调查个别企业不同，反补贴调查将调查政府相关政策，甚至涉及整个行业、产业，据有更广泛性。

　　3、与反倾销案件之间互不适用不同，反补贴只要一个案件成立，证据就会被用到其他产品中。

　　4、反补贴调查范围广泛。不仅针对政府的出口补贴，还针对政府的生产补贴。

　　(二)欧美反补贴法律适用于非市场经济国家的发展趋势

　　长期以来，中国被视为非市场经济国家，西方国家认为中国生产资料价格受政府控制，难于将政府补贴和实际生产成本区分开来。根据中华人民共和国加入议定书的规定，中国在加入WTO15年内(即2006年12月11日前)可以被视为非市场经济国家，因而采取贸易救济措施时多采用反倾销调查而不是反补贴。

　　从WTO对补贴的相关规则来看，并没有对反补贴是否适用于非市场经济国家作出排除规定。

　　美国法律对反补贴的规定远远早于GATT和WTO，并形成了成文法和判例法规则。在是否适用于非市场经济国家这一问题上，美国现行成文法的规定是不明确的。1984年美国对当时的社会主义国家捷克和波兰的“碳钢盘圆”反补贴案件调查，美国商务部裁决，美国反补贴法不适用于非市场经济地位国家，这就是历史上著名的“乔治城钢铁案”。美国国际贸易法院对美国商务部“乔治城钢铁案”的评价：反补贴法不适用于非市场经济国家不是法律问题，而是技术问题，只要商务部制定了具体的补贴衡量标准，就能实施。2005年10月，美国商务部副部长表示，美国商务部有权对中国等非市场经济国家使用反补贴。

　　(三)不要对解决市场经济地位问题抱有过多期望

　　随着欧美对我反倾销案件的逐年增多，为了在反倾销应诉中获得较为有利的地位，越来越多的中国企业在争取市场经济地位，试图努力证明其生产经营均按市场机制运作，使用自己的成本，以避免被征收反倾销税。我国政府也加大游说力度，努力使WTO成员承认中国是市场经济国家。

　　截至2006年底，共有66个国家承认中国完全市场经济地位。但包括中国前三大贸易伙伴欧盟、美国和日本在内的WTO主要成员方都没有承认中国完全市场经济地位，仅有少数发达国家承认我国的部分行业具有市场导向地位，在部分案件中承认我国部分企业的市场经济地位。可以预计，欧美等主要成员方不可能放弃这一制约中国外贸出口的“合法”手段，在短期内不可能承认中国的市场经济地位。

　　不承认中国市场经济地位，不代表不会对中国使用反补贴，但使用上有一定的难度和局限，需要明确有关的规则，这也是美方对我反补贴案件还比较少的重要原因。必须给那些以为获得市场经济地位就天下太平的人们敲敲警钟。随着越来越多的国家和地区完全或部分承认我国市场经济地位

　，或许可以减轻我国企业在反倾销应诉中的不利处境，但在国际经济贸易宏观背景没有改变的情况下，反补贴案件将必然随之增多。这就是商务部发言人所说的中国产品可能遭遇反倾销和反补贴的双重歧视。

　　四、我国如何应对反补贴的新形势

　　(一)应对国外反补贴案件中存在的问题

　　与反倾销案件一样，仅仅是狼来了的呼吁不会引起有关方面的重视，只有实实在在的案例和受到的损失才能真正触动神经。由于涉案不多，缺乏应对实战经验，在应对过程中出现了一些问题。综合分析，问题主要有：

　　1、认识不足。由于长期以来国外对我提起反补贴调查很少，各级领导关注的重点和政府有关部门的工作主要围绕反倾销、技术壁垒等展开，对反补贴的重要性、长期性和目前的反补贴形势缺乏足够的认识和准备。反补贴主要针对政府补贴政策，政府是应诉主体。甚至在部分政府官员中存在不正确的情绪，主要是三方面，一是嫌烦，认为多一事不如少一事；二是害怕，怕在提交问卷和接受实际和查实自己出错承担责任；三是抵触，认为我是中国政府官员，为什么要按照你外国政府询问回答问题。

　　2、家底不清。中国政府的补贴可以说是一笔糊涂账。由于中国行政管理体制的复杂，政府不知道给予过企业哪些补贴、是否触犯WTO规则。甚至是一些政策性补贴，写在政府文件上，可能实际上企业并没有受惠；还有一些政府补贴，企业已经实际受惠但自己并不了解。中国入世之初进行过一轮政策法规的清理，但当时主要解决市场开放和关税下调问题，没有对照WTO反补贴规则对政策进行过全面调查和梳理，导致家底不清，情况不明。在接受调查时是上级问下级，下级问企业，企业反过来要告诉政府企业接受了哪些补贴。

　　3、协调不力。反补贴涉及部门多，不同级别、不同部门在应对工作中分工不同，对反补贴应对工作的认识也不尽一致。政府官员限于保密规定，很多材料不知道能否提供、应不应该提供。由于缺乏相应的跨部门协调应对机制，政府部门之间的协调难度甚至大于对企业的应诉动员，使得政府各部门之间以及政府与企业之间很难形成合力，政府和企业分别填写的调查问卷中无法完全做到相互印证、口径一致。

　　由于以上三个方面的原因导致在反补贴应对工作中陷入被动。政府和企业都难以在规定时间内掌握完整正确的信息和数据。在实地核查中，进口国官员问到的问题、让我方出示相关文件，都使我方感到非常棘手和被动。中国官员并不擅长即兴回答问题，不仅是缺乏这方面的锻炼，而且也与中国行政管理的文化相冲突。

　　(二)应对国外反补贴案件的建议

　　补贴是一种政府行为，反补贴与反倾销相比，最大的不同就是政府本身就是主要的调查对象，因此政府在反补贴案件应对工作中更应该主动发挥作用。建议：

　　1、加强培训，提高认识

　　要尽快熟悉游戏规则，通过培训，深入普及WTO有关补贴与反补贴措施的法律法规知识，培训内容应理论与实践相结合，既要讲《补贴与反补贴措施协定》，我国入世承诺和当前面临的形势，更要结合案例讲如何落实和开展应对工作，培养我国政府、企业和有关社会中介机构对应对反补贴的敏感性和主动性，提高反补贴应对能力。同时培养一批精通反补贴措施调查和应诉的律师和法律工作者，可以和反倾销培训结合进行。

　　2、梳理政策，摸清家底

　　补贴政策信息的收集和取证一直是反补贴申诉方和调查机关的工作难点。建议对各级政府部门现行的各项补贴政策作一次全面的调查和梳理。对调查收集的各项政策信息，可发挥WTO事务机构和大专院校的作用，请这些机构的专家协助进行审查，判断其是否符合我国入世承诺和《补贴与反补贴措施协定》，并根据实施效果提出相关政策调整意见。

　　3、调整政策，规范补贴

　　WTO的反补贴条款，说白了就是对政府如何花钱的约束。要调整补贴模式，在推进经济发展的同时，更好地避免贸易摩擦。调整的原则和方向应是：改直接补贴为间接补贴；取消与我国入世承诺和《补贴与反补贴措施协定》直接冲突的禁止性补贴，如与出口实绩挂钩的出口贴息等；用足用好可申诉补贴，如在研发、环保、扶贫、创品牌、公平贸易、环境建设、国际标准认证、市场开拓等方面加大对企业支持力度。

　　4、强化协调，健全预警

　　在解决反补贴争端中，政府不是旁观者，也不仅仅是协调人，更是直接的应诉主体。建议设立由政府牵头，相关政府部门组成的反补贴应对协调机制，统一协调反补贴应诉工作，保证不同级别、不同部门之间高效联动。加强国外反补贴预警工作，密切注意贸易伙伴的反补贴动向，包括对重点敏感出口产品要做好出口价格、出口国家和地区的监测工作和价格协调工作，提前做好各项准备工作，掌握反补贴主动权。

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