实施方案（修订）-某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设PPP项目
来源：三年级 发布时间：2020-08-31 点击：
某某 市住房和城乡建设局
某某 中建政研信息咨询中心
2020 年
6 月
1
目
录
前
言
................................ ....................
3 一、项目背景 .......................................... 3 二、编制说明 .......................................... 5 第一章
项目概况
................................ .........
10 一、项目基本情况 ..................................... 10 二、项目经济技术指标 ................................. 18 三、采用 PPP 模式的必要性和可行性 ..................... 23 第二章
风险分配框架
................................ .....
29 一、风险分配基本原则 ............ 29二、项目风险识别与分配 29 三、风险分配结果 ..................................... 36 四、风险防范措施 ..................................... 38 第三章
项目运作方式
................................ .....
41 一、运作方式的选择 ................................... 41 二、具体实施安排 ..................................... 42 第四章
交易结构
................................ .........
53 一、项目投融资结构 .................................... 54 二、项目回报机制 ..................................... 56 三、价格及测算 ....................................... 70 四、相关配套安排及政府承诺和保障 ..................... 89 第五章
合同体系
................................ ........
96 一、合同体系 ......................................... 96
1
二、PPP 项目合同框架草案 ............................. 97 三、PPP 项目合同主要权利义务划分 .................... 100 四、项目公司 ........................................ 103 五、交易条件边界 .................................... 103 六、履约保障边界 .................................... 104 七、调整衔接边界 .................................... 104 八、其他合同 ........................................ 106 第六章
监管架构
................................ ........
107 一、授权关系 ........................................ 107 二、监管方式 ........................................ 107 第七章
采购方式选择
................................ ....
112 一、采购方式 ........................................ 112 二、采购程序 ........................................ 113 三、项目采购中的关键事项 ............................ 117 附件
建设期考核标准表及运营绩效考核标准表
..............
120
3
前
言
一、项目背景
某某位于山西省北部，地处黄土高原东北边缘，晋陕蒙地区的交界地区。地理坐标为东经 112°34′到 114°33′，北纬 39°03′到 40°44′之间，平均海拔 1056 米，是首都经济圈西部的重要门户、
晋北煤炭能源基地的重要中心城市。古都某某是 1982 年某某院批准
的第一批 24 座历史文化名城之一，有着数百年的建都史，在中国古都发展进程中占有重要的地位；作为国家首批历史文化名城，某某有着值得骄傲的历史积淀。
某某是典型的资源枯竭型城市，有着“中国煤都”称号，他与其它资源枯竭型城市有着相似的发展阶段特征与面临的问题。同时其厚重的历史文化底蕴，如云冈石窟、悬空寺、北岳恒山、平城遗址等历史文化遗产，又使得某某拥有更为丰富的城市内涵与品质。某某在历史上一直是我国北方的中心城市，有着“一代京华、两朝陪都、华夏重镇，京畿重地”之称，特别是南北朝时期某某（平城）为北魏的都城，使得某某跨入了我国重要古都的行列；也是历朝历代北方地区重要的军事重镇和商贸中心城市。但自某某建矿以来，某某城市却逐步由传统的政治、商业中心向煤炭工业型城市转变。这种转变具有长期惯性，对城市的再次转型造成了巨大的壁垒。当前某某的城市发展面临区域交通地位下降、城市产业依然偏重、矿区的人居环境条件差、 古城保护压力大、生态环境保护压力大等等问题。这一系列问题反映
4
在城市空间上形成了“高度单中心聚集与分散郊区”的“困兽”局面， 同时又叠加不合理的行政区划管理，使得某某的城市转型发展步履维艰。立足于京津冀区域一体化与山西省煤炭工业可持续发展示范区建设的要求，围绕城市转型发展和文化复兴，某某城市发展着眼国家新型能源基地与国家循环经济示范区、现代先进制造业基地、世界文化遗产旅游城市和国家历史文化名城、中部地区重要的区域性中心城市、京津上游的重要生态屏障,某某市以城区为主，以古城保护和修复为纽带，着力改善民生、提升了城市综合实力，重点发展旅游经济， 形成新的经济增长点。
随着旧城改造、新区建设、旅游经济的发展，以及人民生活水平的提高带来的精神文明需求层次的升级，在城市整改过程中出现一些新的问题：如基础设施配套跟不上、民生设施配套不足、休闲运动健康娱乐设施不配套等现象比较突出。为此，某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目（以下简称“本项目”）拟从着力改善民生、提升城市综合水平的角度出发，在城区范围内（环城高速以西，大塘路以北，十里河以东，京包铁路线以南）配套、完善、建设民生等基础设施，进一步满足民生需求的同时，让某某更加适宜居住生活，城市更具吸引力、更具古城魅力，进一步提升某某市城市的综合竞争实力，挖掘、传承、发扬国家历史文化名城、古都、新能源示范城市、优秀旅游城市、园林城市、双拥模范城市、交通枢纽城市、雕塑之都等的核心内涵。
5
结合棚户区改造及配套基础设施的建设，实施古城保护，发展旅游经济，必将对某某经济社会发展产生极大的推动作用和深远的影响。此外，加快某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施的建设， 作为某某古城保护和修复的重要内容，既是重大的民生保障工程，也是拉动投资、促进消费、扩大需求，应对当前经济下行压力的有效举措，更是改善人居环境、发展旅游产业、形成新的经济增长点的需要。
某某市政府承诺要为百姓办十二件实事，本项目所包含的社区公园、停车场（楼）、公共服务设施（便民市场）、社会服务中心（社区卫生服务用房）就是其中的几件。本项目以老城区棚户区改造为契机，便民设施设计通过科学规划，在老城区范围内配套完善便民市场、停车场（楼）、划线停车位、体育设施、社区卫生服务用房、幼儿园、小游园及绿地等基础性服务设施，弥补老城区基础性配套设施不足的缺点，符合某某市城市整体规划。
为了充分利用政府和社会资本合作（PPP）模式的政策优势，通过引入社会资本，充分发挥社会资本的专业建设运营能力和融资能力，市政府拟采用 PPP 模式运作本项目。
二、编制说明
某某中建政研信息咨询中心（受托人）接受某某市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”，原实施方案为某某市房产管理局）委托，为某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目提供 PPP 咨询服务。为此，受托人委派了财务、法律、投融资、工程造
6
价等方面的人员，以委托人提供的项目资料为基础，结合项目实际情况和受托人类似项目经验，依据国家现行法律、法规和 PPP 相关政策， 编制了本实施方案，供委托人参考。
本方案遵循合法合规、适用实用的原则进行编制，主要依据的政策法规和基础资料有：
1、某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）； 2、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行令第 25 号）； 3、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金[2014]113 号）； 4、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库[2014]215 号）； 5、国家发展和改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）； 6、国家发展和改革委员会《关于切实做好<基础设施和公用事业特许经营管理办法>贯彻实施工作的通知》 （发改法规[2015]1508 号）； 7、财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金[2016]92 号)；
7
8、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90 号）； 9、财政部、住建部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通
知》（财综 [2016]11 号）； 10、《某某院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》 （国办发[2017]21 号）； 11、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）； 12、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23 号）； 13、《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金[2018]54 号）； 14、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》 （财金[2019]10 号）； 15、《关于依法依规加强 PPP 项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098 号)； 16、《山西省财政厅关于开展政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理的通知》（晋财金[2019]32 号）； 17、财政部关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知（财金〔2020〕13 号）； 18、《某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设项目可行性研究报告》及批复。
三、修订情况说明
某某市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目是将部分拆迁
8
后的土地统一规划和利用，改造成满足人们日常生活需要的城市基础配套公益性设施的某某市重点项目。
经过政府和社会资本方等各方的努力，项目前期工作稳步推进， 社会资本方已采购完毕并完成了项目公司的组建。现由于某某城市发展规划变动，原方案中很多项目无法实施，故根据某某城市发展规划需要调整本项目实施方案。市住建局作为项目实施机构，再次委托 PPP 项目专业咨询机构某某中建政研信息咨询中心对项目的实施方案进行了修订。
1.项目公司通过现金购买部分政府存量资产进行运营，盘活政府存量资产，化解地方政府债务，缓解当前财政支出压力较大的状况。
2.合理配置医疗资源，新增平城区人民医院等事关民生经济发展大计的公共服务项目，引入国内知名医疗团队，解决居民“看病难、看病贵”的问题，提升公共服务质量，增进民生福社。
3.整合政府公共停车资源，将路侧停车、保障房地下停车场、东西城墙停车场及某某市现有公共停车资源纳入项目公司统一运营、智能化管理，按照成熟一批，运营一批的思路在 2020 年底前全部投入运营，从而改善“停车难、停车乱”的现状，为某某市民提供一个良好的生活工作环境，还市民一个整洁的停车环境，为某某市创建一张靓丽的停车名片。同时增加项目公司收益，减少政府财政支出。
该项目属于保障性安居工程，调整后项目总投资不变，采用建设
-运营-移交（BOT）和移交-运营-移交（TOT）运作模式进行操作， 配套基础设施建设项目运营有一定的经营性收入，但是这部分使用者
9
付费不足以满足项目公司建设和运营成本回收并获得合理回报，因此修订后的项目投资回报机制仍为可行性缺口补助。
10 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
第一章
项目概况
一、项目基本情况
1 1 、项目名称
某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目。
2 2 、项目类型
本项目为新建+存量项目。
3 3 、项目所在地
本项目各个建设内容分布在某某市市本级城市范围内，为环城高速以西，大塘路以北，十里河以东，京包铁路线以南。
4 4 、项目所属行业
本项目属于保障性安居工程。
5 5 、项目公共产品或服务内容
本项目为棚户区改造及其配套基础设施建设项目，对公益性配套设施进行建设、运营管理。
本项目提供的公共产品和服务内容为满足人们日常生活的城市配套基础设施的需要。
11 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
6 6 、投资规模及资金来源
依据《某某市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设项目可行性研究报告》，项目总投资 490,908.37 万元，其中工程费用及存 量资产购置费用 264,782.17 万元，工程建设其他费用 211,891.42 万 元（包括征收拆迁费 196,363.35 万元），预备费 14,234.78 万元。项目总投资估算构成见表一。
根据某某市政府批复的《某某市住房和城乡建设局关于某某市市
本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目方案调整的请示》，经过评估，通过盘活保障性住房小区的地下车位（库）、某某南站及永泰门广场车位、永泰南门广场及高铁南站公共服务业态和城墙带状公园停车场，共盘活存量资产 7 亿元。
项目建设期，项目资本金由政府方出资代表和社会资本按约定比例承担；除项目资本金之外的其余资金，由项目公司依据项目资金需求自行选择融资方式，社会资本对项目公司的融资予以保障。
12 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
项目总投资估算表（表一）
序号
工程或费用名称
估
算
价
值( ( 万元) )
建筑工程
安装工程
存量资产购置、设备购置
设备安装
其他费用
合
计
第一部分工程及存量资产购置费
用
154627.9
12797.68
97356.59
264782.17
1 棚改项目 90527.67
6943.75
97471.42 2 平城区医院 38926 8803.04 8000
55729.04
3 康养加体检 中心
18919
3127.85
10000
32046.85 4 中医院 3000
3000
5 永泰门南广 场改造
1486
723.04
162.84
2371.88
6 保障性住房 地下车库改造
1280
1280
7 智慧停车管 理中心平台
180
2250
2430 8 高铁站改造 309.23 143.75
452.98
9 永泰门南广场建设项目- 停车场
5879.43
5879.43
10 永泰门南广场建设项目
25714.16
25714.16
11 高铁站站前 广场-停车场
8809.38
8809.38
12 高铁站站前 广场
3890.61
3890.61
13 城墙带状公 园-停车场
5490.68
5490.68
14 保障性住房- 停车场
20215.74
20215.74
第二部分
其他费用
0 0
0 0
0 0
0 0
211891.42
211741.42
1 征地拆迁费
196363.35 196363.35 2 建设管理费
5538.78 5538.78
2.1 建设单位管 理费
2971.33
2971.33
13 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
2.2 工程监理费
1918.44 1918.44 2.3 招标代理费
649.01 649.01
3 可行性研究 费
127.52
127.52 4 节能评估费
108.36 108.36 5 勘察设计费
5593.19 5593.19 5.1 工程勘察费
492.73 492.73 5.2 工程设计费
5100.46 5100.46
6 建筑物沉降观测及四至 测量费
400
400
7 施工图预算 编制费
407.81
407.81
8 竣工图编制 费
326.27
326.27
9 PPP 实施方案 费用
450
458 10 规划费
300 300
11 环境影响评 价费
93.91
93.91
12 劳动安全卫 生评价费
194.81
194.81
13 场地准备及 临时设施费
1696.02
1696.02 14 工程保险费
291.4 291.4
第三部分
预备费
14234.78
14384.78
总
投
资
490908.37
7 7 、实施机构
市政府授权市住建局为本项目实施机构。由市住建局具体统筹组织项目准备、项目采购、项目监管、项目移交等。
14 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
8 8 、政府出资代表
市政府授权某某市保障性安居投资有限公司作为政府出资代表。
9 9 、项目当前进展情况
本项目于 2017 年 9 月 5 日完成前期可行性研究报告编制、立项等工作，2017 年 12 月完成社会资本方采购工作，确定山西三建集团有限公司（联合体牵头人，原名称为山西省第三建筑工程公司）和山西财惠资本管理有限公司（联合体成员，原名称为山西晋财惠晋资本管理有限公司）为本项目中标社会资本。经政府授权，某某市保障性安居工程投资有限公司为政府方出资代表，各方于 2018 年 12 月成立项目公司，即某某市城镇建设有限责任公司。各方已在规定时间内完成注资。目前，本项目部分子项目已按原建设计划开工，但部分子项目由于实施条件发生变化，需要进行必要调整。目前本项目所有建设内容已基本重新确定完毕。
10 、本项目协调机制
为加快推进本项目政府和社会资本合作工作，建议由市政府和社会资本合作（PPP）项目推进工作领导小组负责整个项目的统筹和决策，统一部署并建立协调推进机制，形成合力，保障项目积极稳妥推进。各部门按照职能分工开展各自工作，具体的部门职责如下: （1）市住建局
市住建局作为该项目的实施机构，主要承担职责如下：
15 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
A.主导推进前期基建手续的办理；
B.负责规划，可行性研究报告，PPP 咨询等项目前期手续的报批工作； C.负责协调项目前期已投入费用的整理和上报；
D.项目实施方案编制，会同市财政局组织评审会议；
E.会同咨询服务机构等落实项目实施方案；
F.负责项目采购，作为采购主体负责社会资本的招标采购工作， 合理设定社会资本资格条件，组织专家评审，并与社会资本进行充分磋商、谈判，将项目中标信息进行公示和公告； G.代表政府签署《PPP 项目合同》；
H.作为合同甲方监督项目投融资、建设、运营等工作，建立监管体系并负责后期绩效考核工作； I.组织资本金筹集和转账，并督促社会资本按合同约定按时足额出资； J.监督社会资本或项目公司履行合同义务，检测项目产出绩效指标，并编制季报和年报报财政局备案； K.审核项目公司提供的运营维护方案，并监督实施情况；
L.在项目执行过程中，负责协调解决合同修订、违约责任和争议协商等工作； M.每 3—5 年对项目进行中期评估；
N.根据市政府安排组建项目移交工作小组，对项目资产进行评估和性能测试，代表政府收回项目合同约定的项目资产和股权。
16 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
（2）市财政局
财政部门负责项目识别论证、社会资本方的采购监管、按约定付费等工作。
A.开展投资评审、项目物有所值评价和财政承受能力论证；
B.会同市住建局、发改委等相关职能部门审核项目实施方案；
C.协助并监督市住建设局会做好社会资本方及相关的采购工作；
D.履行合同约定的政府支付义务；对项目执行过程中的资金、股权、债权等运作进行全过程监督； E.协助实施机构对 PPP 项目实施进行绩效评价工作；
F.录入、修改财政部 PPP 项目库项目信息和资料。
（3）市发改委
A.负责办理项目立项批复等；
B.协助审核本项目 PPP 模式实施方案。
（4）市规划局
A.项目规划选址意见书发放；
B.项目建设用地规划许可证发放。
（5）市审批局
项目建设工程规划许可证发放。
（6）市环保局
项目环评报告的批复等。
（7）政府出资代表
A.与社会资本方共同出资成立项目公司；
17 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
B.负责按照合同约定按时足额出资；
C.选派人员进入项目公司股东会、董事会、监事会及参与财务管理。
18 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
二、项目经济技术指标
1 1 、项目地理位置
19 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
2 2 、项目建设规模及内容
（1）建设规模
新建项目规划用地面积 607909.2 ㎡，其中便民市场用地面积 8752 ㎡，停车场（楼）用地面积 312329 ㎡，社区卫生服务用房 用地面积 2926 ㎡，幼儿园用地面积 19712 ㎡，绿地用地面积 27237 ㎡，体育设施用地面积 8179 ㎡，划线停车位用地面积 145344 ㎡， 平城区人民医院及康养加体检中心用地面积 76760.60 ㎡，平城区 中医院用地面积 6666.6 ㎡。
新建公益性配套设施规划总建筑面积为 356988 ㎡，包括便民 市场建筑面积 19043 ㎡，停车场（楼）建筑面积 198441 ㎡，幼儿 园建筑面积 9614 ㎡；社区卫生服务用房建筑面积 1904 ㎡，平城 区人民医院及康养加体检中心项目总建筑面积 115836 ㎡，平城区 中医院项目总建筑面积 12150 ㎡。
存量化债项目：永泰门南广场改造工程面积 14053.78 ㎡，高 铁站改造工程面积 2752.82 ㎡。
同时，本项目对市区存量公共服务业态进行盘活，包括永泰门南广场建设项目停车场，面积为 14053.78 ㎡，车位 675 个；高 铁站站前广场停车场，面积为 2752.82 ㎡，车位 1347 个；城墙带 状公园停车位 1141 个；保障性住房停车场车位 13228 个。
（2）建设内容
项目规划建设各种配套设施主要包括：便民市场 3 处；停车
20 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
场（楼）46 处；社区服务用房 2 座；幼儿园 5 座（6 班制）；绿地 17 处；体育设施 4 处；划线停车位 9084 个（包含路侧停车主干线抓拍设备及系统）。
永泰门南广场改造工程和高铁站改造工程主要建设内容包括：装饰装修工程、消防、电气、通风、污水等改造工程以及导视系统建设等。
平城区人民医院及康养加体检中心项目建设内容包括：门急诊住院综合楼、康养综合楼、体检中心及其其附属用房（污水站、垃圾站、门卫室等）工程。
平城区中医院项目建设内容主要为综合楼。
智慧停车管理中心平台建设内容包括：某某市智慧停车信息管理平台建设、智慧停车管理系统、公众出行服务系统、诱导应用系统、智慧泊车应用系统、数据处理与储存应用系统以及网络信息安全等级保护应用系统的建设。
同时，项目建设内容还包括相配套的水、电、暖、气等配套设施。
具体配套设施建设内容（表二）
序号
项目
备注
1 棚户区改造及配套基础设施
建设 便民市场 3 处 2 停车楼 46 座
21 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
序号
项目
备注
3
划线停车位 9084 个 4 社区服务用房 2 处 5 幼儿园 5 座 6 公园绿地 4 处 7 绿地 13 处 8 体育设施 4 处 9 永泰门南广场改造项目 1 处 10 保障性住房地下车库改造项目 28 处 11 智慧停车管理中心平台项目 1 处 12 高铁站改造项目 1 处 13 平城区人民医院建设项目 1 处 14 平城区中医院 1 处 15 平城区康养加体检中心 1 处 16 智慧停车管理中心 1 处 17
盘活存量资产 永泰门南广场建设项目-停车位 675 个 18 永泰门南广场建设项目 14053.78 ㎡ 19 高铁站站前广场-停车位 1347 个 20 高铁站站前广场 2752.82 ㎡ 21 保障性住房-停车位 13228 个 22 城墙带状公园停车场-停车位 1141 个
3 3 、主要产出说明及技术指标
（1）产出说明：
本项目能够完成对棚户区住户搬迁安置、改善居住条件、保护古城、改善民生、发展某某旅游经济，使之形成新的经济增长点。配套
22 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
基础设施的建设，能够缓解市区停车困难、方便市区儿童就近入学、改善城市绿化环境、方便市民购物买菜等益处，并促进当地产业结构调整、经济转型发展。
（2）基础设施配套建设技术指标：(表三)
序号
项目
单位
指标值
备注
1 新建项目用地面积 ㎡ 607909.2
其中 便民市场 ㎡ 8750 1 处独立市场 停车场（楼）
㎡ 312329 46 座 社区卫生服务用房 ㎡ 2926 2 处 幼儿园 ㎡ 19712 5 座 绿地 ㎡ 27237 10 处 体育设施 ㎡ 8179 4 处 划线停车位 ㎡ 145344
平城区人民医院及康养加 体检中心项目
㎡ 76760.6
平城区中医院项目 ㎡ 6666.6
2 新建配套设施总建筑面积 ㎡ 356988
其中 便民市场 ㎡ 19043 钢架结构 1F 停车场（楼）
㎡ 198441
社区卫生服务用房 ㎡ 1904
幼儿园 ㎡ 9614 框架结构 2F 平城区人民医院及康养加 体检中心项目 ㎡ 115836
平城区中医院项目 ㎡ 12150
3 存量项目建筑总面积
16806.6
其中 永泰门南广场项目总建筑 面积 ㎡ 14053.78
高铁站面积 ㎡ 2752.82
4 总投资 万元 490908.37
其中 工程费用及存量资产购置 费用
万元 264782.17
工程建设其他费用 万元 211891.42
23 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
序号
项目
单位
指标值
备注
预备费 万元 14234.78
4 4 、原方案与修订方案建设内容调整情况
1）拟取消部分项目 根据某某城市规划变动要求，取消“老城组团内旧住宅区改造项目”，涉及 2 个住宅区（新风里住宅区，玄冬花园住宅区，改造户数 3943 户）；原有垃圾转动站（6 处）、小游园（37 处）拟全部取消。
2）拟调整部分项目数量 根据某某城市规划变动要求，调整部分基础公共服务设施数量如下：
一是停车场（楼）由原 105 处调整为 46 处（停车楼 19 处，地面停车场 17 处，林荫式停车场 6 处，地下停车库 4 处），减少 59 个，变动率 56%； 二是便民市场由原 14 处调整为 3 处（独立便民市场 1 处、 停车楼合建 2 处），减少 11 个，变动率 79%； 三是社区服务用房由原 13 座调整为 2 座，减少 11 座， 变动率 85%； 四是绿地由原 305 处调整为 17 处（公园绿地 4 处、小型 绿地 13 处），减少 288 处，变动率 94%； 五是体育设施由原 11 处调整为 4 处，减少 7 处，变动率
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64%； 六是幼儿园由原 1 座调整为 5 座，增加 4 座。
3）拟新增盘活存量项目 拟购买保障性住房小区的配建地下车位（库）13228 个、高铁站站前广场面积 2752.82 ㎡及 1347 个停车位、永泰南 门广场面积 13524.56 ㎡及 675 个停车位，共计盘活存量资 产化解地方政府债务 69986.49 万元。
其中保障性住房小区的配建地下车库共计 28 个，为满足 运营需求需进行相应配套升级改造，改造费 1500 万元；为满足运营需求，需对高铁站及永泰门南广场进行升级改造， 改造内容主要包括装饰装修工程、消防、电气、通风、污水等改造工程以及导视系统建设等，改造费总计：3370.44（其中高铁站改造费用548.9 万元、永泰门南广场改造费2821.54 万元）。
4）新增建设项目 （1）新增配套建设医疗项目 根据平城区人民政府《关于申请某某市市本级棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目配套医院的请示》（平城政发【2019】101 号），经市政府批准，同意将平城区人民医院、康养及体检中心和中医院纳入市本级棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目。一是配套建设平城（区）人民医院项目，项目估算总投资 6.31 亿元，总建筑面积 78706m2 ，设
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置医疗床位 510 张；二是配套建设平城（区）康养及体检中心，总建筑面积 37130m2 ；计划投资 3.63 亿元；三是配套建设一所综合性中医院，计划投资 5079.82 万元（其中 1500 万元由平城人民政府补贴，不占用本可研总投资），规划占地 10 亩，建筑面积 12150m2 ，设置医疗床位 80 张。
（2）拟新增路侧停车项目 本次首批新增的路侧划线停车位约 9084 个，按照 0.9275 万元/个的预算进行投资建设，首批以御河西路、天祥街、永宁街三条主干道为主，最终按交警部门提供的全部路侧停车数据为准进行投资建设。计划以高位球机加枪机的配套解决方案，实现路侧停车的无人化管理和智能化运营。
（3）新增智慧停车管理中心 根据目前规划的路侧停车项目，结合新增盘活存量项目中包含的停车场，需新建某某市智慧停车管理中心，总投资 约为 2800 万元。
（五）相应的测算内容进行调整。
三、采用
PPP 模式的必要性和可行性
1 1 、项目采用
PPP 模式的必要性
本项目采用 PPP 模式与采用传统政府投资模式相比，可以减轻财政压力、增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争等。
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一是减轻政府财政压力。本项目投资规模巨大，估算总投资为
490,908.37 万元，2016 年市财政一般公共预算支出为 912,018.00 万元，如果全部由政府一次性投入本项目，将会占用较多的财政资金， 增加政府负债，给市政府带来较大的财政压力，也会减少政府在其他行业的投入，导致政府投资不均衡，降低政府的应急能力。本项目通过 PPP 模式引进社会资本参与项目的投资建设，将融资风险和偿债压力转移给社会资本，将会大大减轻政府的财政压力，降低政府负债， 增强政府融资能力，促进政府在各行业均衡投资，同时有利于当地经济持续健康发展。
二是政府引入社会资本有利于提高项目建设和管理的质量、效率。通过 PPP 模式引入经验丰富的社会资本来建设、运营维护本项目， 可以实现资源的优化配置，充分发挥社会资本在棚户区改造的安置及配套设施运营维护管理方面的专业优势，提高项目建设运营的质量和效率。
三是可以实现政府职能的转换。本项目如果采用传统的政府投资模式，政府需要负责项目的投资、融资、建设、运营维护等，需要政府指派大批不同专业的人参与到各个环节，政府将大部分精力放到工程建设、运营维护上面，势必会影响政府对其他行业、单位的监管， 也会影响政府对公众的服务质量。采用 PPP 模式，通过引进社会资本政府不仅减少资金压力，而且不用承担大量人工成本，由专业的建设运营团队承担本项目的投资、融资、建设、运营维护等。另外政府既是一个行业的监管者，也是一个行业的参与者，政府既当裁判员也当
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运动员，肯定会影响其他行业参与者的积极性，不利于创新和公平竞争。采用 PPP 模式政府可以从繁重的事务中脱身出来，把主要精力放在服务、监管上面，可以提高政府信誉，促进行业健康发展。采用 PPP 模式促使政府职能转换也充分的响应了十八大报告和中央经济工作会议提出的“政府应从生产型政府转变为服务型政府”的号召。
2 2 、项目实施的可行性
一是政策环境越来越成熟。国家及各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与公共基础设施建设和经营的政策，如财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金[2016]92 号）、财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、 《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
（国发[2014]60 号）、《某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）等一系列文件，为 PPP 模式的推广和应用提供了日趋成熟的政策环境。
二是项目符合政策精神。根据《某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的精神，为推进经济结构
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战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、市政基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，重点明确推进市政基础设施投资运营市场化，吸引社会资本投入。本项目符合政策规定的鼓励推广运用 PPP 模式范畴，适宜采用 PPP 模式运作。
三是有成熟投资人市场。国内的市政基础设施行业市场化逐渐发展成熟，投资人市场已经培育发展起来。通过竞争性采购，选择具备丰富的建设、投资、运营维护经验的投资人，其经验可以继续在 PPP 项目中加以借鉴，促使政府和社会资本能有效结合，互惠互利，实现共赢。
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第二章
风险分配框架
一、风险分配基本原则
根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金〔2014〕113 号），原则上，项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。
本项目风险分配的基本原则是：
1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；
2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；
3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；
4、承担风险的一方承担最有效率；
5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
二、项目风险识别与分配本项目主要存在以下风险：
30 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
1 1 、政策风险
政策风险指由于国家宏观政策变化对项目产生影响，或由于某种政治或经济政策等原因，导致国家、地区的政策发生变化。如由于宏观经济调控需要，中央或地方政府在合作期没有结束的情况下，以征用等方式强制收回经营权，或由于政策变化导致审批难以获得或延误获得，土地使用权纠纷等。
政策风险主要影响企业的财产所有权或企业的正常业务收益。政策风险主要由政府方承担。
2 2 、财务风险
项目的财务风险主要包括建设及运营维护期的资金筹措风险（即融资风险）。
财务风险具体又包括融资失败、成本过高、融资不及时等。本项目财务风险由社会资本承担。
3 3 、征收拆迁风险
征收拆迁风险具体又包括征收拆迁失败、成本过高、征收拆迁无法进行，拖延工期等。
本项目征收拆迁风险由政府方承担。
31 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
4 4 、设计风险
项目的设计风险主要是设计标准不当，设计质量缺陷，设计变更等风险。
设计标准过高将浪费投资，设计标准过低不满足功能需求。设计文件存在缺陷，不满足相应的技术规范，会影响工程使用寿命，甚至发生危及生命财产的安全事故。
根据《某某院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》国办发〔2017〕19 号文，第三条完善工程建设组织模式，加快推行工程总承包。设计施工一体化具有先天项目执行优势，成本控制优势，质量控制优势，工期控制优势。本项目任务分项多，建设工期紧，采用设计施工一体化，既能顺应国家政策，又能促进项目进行。故本项目中标的社会资本方如具有相应的建筑行业工程设计资质，能够完全满足本项目的设计、施工要求，经实施机构同意后，根据《中华人民共和国招投标法实施条例》第二章，第九条，第三款，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的服务，不需要进行招投标。
5 5 、建造风险
项目建造风险主要包括用地取得、施工质量、施工成本、施工进度等风险。
项目用地包括项目永久占地和临时占地，是工程建设的前提。本
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项目用地主要为永久占地，如果不能取得用地或用地获得迟延，将对施工产生重大影响。
施工质量、成本、进度、安全是工程实施过程中主要控制目标， 也是主要风险点。一旦发生这些方面的风险，对项目建成交付使用会产生重大不利影响。
社会资本通常拥有技术和管理经验，对建设风险的识别和控制能力更强，应当承担主要的建设风险。项目用地的获取需要进行征收拆迁，属于政府特有的行政权力，该部分风险应当由政府方承担。因此， 本项目的建设用地取得延迟风险由政府方承担。其他建设风险均由社会资本方承担，原材料价格波动风险在下文中另行说明。
6 6 、原材料价格波动风险
原材料价格波动风险是建设风险中一类。由于近年来我国建筑市场价格波动较大，该风险很难控制。目前我国各地均有相对公开透明的建材价格形成和查询机制。本项目的建设成本将与政府付费金额的关联度较高，如果将材料价格波动风险分配给社会资本，势必增加社会资本的风险成本，继而社会资本会提高价格应对风险，最终导致政府付费增加的可能性更大。因此，由社会资本承担一定范围内的原材料价格波动风险更为合理。具体如下：
①材料价格发生波动幅度在±5%以内（含 5%）的，其价差由社会资本承担或受益；幅度在±5%以外的，其价差中超过 5%的部分由
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政府方承担或受益。
②主要材料单价差额的计算：
可调价材料价差=评审价中确定的材料价格×施工期材料信息价调整系数； 价格上涨时，施工期材料信息价调整系数=（施工期市材料信息价的加权平均价格－投标期市材料信息价）/投标期市材料信息价－| 合同约定材料的风险幅度值|； 价格下跌时，施工期材料信息价调整系数=（施工期市材料信息价的加权平均价格－投标期市材料信息价）/投标期市材料信息价+| 合同约定材料的风险幅度值|。
7 7 、运维风险
运维风险主要包括运维技术、运维质量、运维成本、运维安全、因物价浮动导致运营费用浮动等方面的风险。
本项目的运营工作由社会资本方负责，运维风险中的技术、质量、成本、安全等风险由社会资本方承担。
8 8 、最低需求量风险
本项目的需求主要是项目运营过程中对便民市场、停车楼、划线停车位、平城区人民医院、康养加体检中心、平城区中医院及幼儿园租赁的需求；对平城区人民医院、康养加体检中心、平城区中医院的 食堂、超市、洗衣房等物业承包的需求。原则上最低需求
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风险由政府方承担，政府方可通过保证最低需求量的方式承担最低需求风险。对于本项目，最低需求量设定为年度实际租赁面积（数量）/停车位使用率。
年度实际租赁面积（数量）/停车位使用率低于预测数值 80%时， 政府方应针对不足预测值 80%的部分对项目公司进行补偿（补足到年使用率 80%）。
补足单价的确认：
当实际计量单价（包括但不限于租赁单价、停车位单价）高于采购文件中预测时选取的单价，则最低需求量补贴按照采购文件中预测时选取的单价确认。
当实际计量单价（包括但不限于租赁单价、停车位单价）低于采购文件中预测时选取的单价，则最低需求量补贴按照实际计量单价确认。
9 9 、移交风险
项目移交风险主要分为项目移交时不能满足即时的新要求、由于涉及到项目资产评估费用及移交费用过高和项目移交时不能达到使用标准等风险。
项目移交时若政府对项目的移交标准提出比双方约定的标准更高的要求，此风险由政府方承担。
35 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
当项目移交时不能达到使用标准时的风险由社会资本方承担。
36 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
涉及到项目资产评估费用及移交费用过高时的风险由社会资本方承担。
10 、付费风险
根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》 （财金［2016］
92 号）要求，政府方按照流程将本项目政府支出责任纳入某某市政府年度财政预算，并取得某某市人大常委会对政府中期财政规划的批复。按照《PPP 项目合同》约定，及时、足额的向项目公司进行可行性缺口补助。
付费风险由政府方承担。
11 、法律变更风险
本项目的建设和运营维护均需要遵守法律法规，由于项目合作期较长，期间存在法律变动的可能。法律变动可能会导致项目建设、运维成本发生较大变化。
本项目中本级政府可控的法律风险应当由政府承担；本级政府不可控的法律风险（不包含税费），由政府和社会资本合理共担。
12 、不可抗力及其他风险
不可抗力风险通常分为两类：
①因自然因素导致的不可抗力风险
37 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。
②因非自然因素导致的不可抗力风险
由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。
不可抗力风险应当由政府方和社会资本方合理共担。
其他风险还包括建设过程中发现文物等风险，也应当由政府和社会资本合理分担。
三、风险分配结果
根据风险分配原则，结合本项目风险分析，本项目风险分配如下表所示：(表四)
风险类别
项目
政府承担
社会资
本承担
共同承担
备注
政策风险 征用和公有化 √
宏观经济调控 √
审批获得延迟或无法获
得
√
财务风险 未筹足所需资金
√
融资成本超过预算
√
再融资不确定性
√
征地及拆 迁
补偿风险 拆迁失败、成本过高、
征收拆迁无法进行，拖
√
38 大同市市本级城市棚户区改造及配套基础设施建设 PPP 项目 实施方案（修订）
风险类别
项目
政府承担
社会资
本承担
共同承担
备注
延工期
设计建设风险 可研设计 √
初步、施工图设计标准
√
施工质量
√
工地安全
√
原材料价格波动风险
√
√
按照约定的价 格变动幅度分别承担风险 施工成本（除原材料外）
√
完工风险，工期滞后
√
由政府方 原因造成的情形除外 缺陷与隐蔽缺陷
√
施工技术不过关
√
迟延提供施工图纸
√
设计变更
√
√
变更责任方承
担 分包商违约
√
工地发生事故
√
大气污染防治及扬尘治
理
√
运维风险 运营维护成本
√
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风险类别
项目
政府承担
社会资
本承担
共同承担
备注
运营商违约
√
服务质量
√
运维效率
√
设备维护状况
√
运维技术更新
√
由于设计缺陷引起运维
不达标
√
设计责任方承
担 由于运维人员不遵守规
程引起运维不达标
√
最低需求 风
险
有收益项目的最低需求
√
移交风险 项目移交时不能满足即
时的新要求
√
移交费用过高
√
没有达到移交标准
√
法律变更 本级政府可控的法律变
更
√
本级政府不可控的法律
变更（不包含税费）
√
不可抗力 不...
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