某某市河西污水处理厂PPP项目,财政承受能力论证
来源：环球网校 发布时间：2020-08-14 点击：
某某 市河西污水处理厂
PPP 项目财政承受能力论证报告
委托单位：某某市财政局 编制单位：某某 2017 年 04 月
I
目
录
前言
................................ .....................
1 第一章
项目基本情况
................................ ......
2 一、项目概况 ........................................... 2 二、项目投资估算及资金筹措 ............................. 2 三、本项目提供的公共服务 ............................... 3 四、项目运作意义 ....................................... 3 五、项目运作模式 ....................................... 4 六、项目主要交易结构 ................................... 5 （一）项目公司组建 ..................................... 5 （二）投融资结构 ....................................... 5 （三）项目经营权获得 ................................... 5 （四）项目投资建设 ...................................... 6 （五）项目运营维护 ..................................... 6 （六）回报机制 ......................................... 6 七、风险分配框架 ...................................... 12 第二章
评价方法
................................ .........
15 一、评价依据 .......................................... 15 二、评价方法及流程 .................................... 15 （一）责任识别 ........................................ 17 （二）支出测算 ........................................ 17 （三）能力评估 ........................................ 19 第三章
责任识别
................................ .........
20 一、股权投资支出责任 .................................. 20 二、运营补贴支出责任 .................................. 20 三、风险承担支出责任 .................................. 20 四、配套投入支出责任 .................................. 21 第四章
支出测算
................................ .........
22 一、股权投资支出 ...................................... 22 二、运营补贴支出 ...................................... 22 三、风险承担支出 ...................................... 26 四、配套投入支出 ...................................... 27 五、测算结果汇总 ...................................... 27 第五章
财政承受能力评估
................................. .
29 一、财政支出能力评估 .................................. 29
II
（一）某某市本级一般公共预算支出能力评估 .............. 29 （二）市本级所有 PPP 项目一般公共预算支出责任 .......... 30 （三）财政支出能力评估结果 ............................ 31 二、行业和领域均衡性分析评估 .......................... 32 第六章
论证结论
................................ .........
33 附件：财政承受能力论证意见
..............................
34
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前言
某某市河西污水处理厂 PPP 项目（以下简称“本项目”）拟采用 PPP 模式运作，政府通过与社会资本方合作，由社会资本方与政府出资人代表成立项目公司负责建设、运营和维护本项目。
根据财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92 号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金 [2014]113 号）等政策文件的规定，为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。
为论证本项目采用 PPP 模式下，财政支出责任是否能够通过财政承受能力评价，根据财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92 号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113 号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）等政策文件的规定，现编制本报告以深入评价项目采用 PPP 模式是否满足财政支出能力要求和行业均衡性要求，为政府是否继续采用 PPP 模式实施本项目提供决策参考。
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第一章
项目基本情况
一、项目概况
项目名称：某某市河西污水处理厂 PPP 项目项目性质：新建 项目地点：位于某某市汾河西岸，尧都区金殿镇伍级村；滨河西路与规划一路交叉口西南角空地。
项目建设规模：本项目设计处理规模为 4 万 m 3 /天，分两期建设， 其中一期处理规模为 2 万 m 3 /天。
项目投资规模：依据项目（一期）初步设计概算，一期总投资 9739 万元，其中静态投资 9539.11 万元，建设期利息 167 万元，铺底 流动资金 33.1 万元。
项目实施机构：山西省某某市市政公用局。
项目合作期限：17 年，其中建设期 2 年，运营期 15 年。二、项目投资估算及资金筹措
本项目新建污水处理厂，一期规模 2 万 m 3 /天，根据项目（一期）
初步设计概算，分类投资金额汇总如下：
表 1-1 项目分类投资汇总表
费用名称
金额（万元）
工程费用 6825.4 工程建设其他费用 2259.5 基本预备费 454.2 建设期利息 167.0 铺底流动资金 33.1 合计 9739 注：最终工程投资额以审计部门出具的审计报告为准。
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项目资本金由项目公司股东以自有资金投入，本项目的资本金不低于项目总投资的 30%，即 2997 万元；其中政府方出资代表某某市第三污水处理有限公司出资 100 万元，占资本金比例约 3.34%；社会资本方出资 2897 万元，占资本金比例约为 96.66%。
项目总投资与项目资本金间的缺口部分由项目公司以银行贷款等方式筹措。
三、本项目提供的公共服务
项目正式投入运营后，由社会资本方与政府方出资代表合资成立项目公司具体负责本项目的运营维护工作。运营维护期内，按照“安全、环保、高效”的管理原则，确保本项目正常运行，污水处理出水水质达到国家的相关标准，实现安全生产和环保达标排放。
四、项目运作意义
1、专业的人做专业的事，提高城市污水处理服务水平。
某某市汾河以西片区为本项目收水范围。当前，该范围内污水均由西向东排入汾河河道，不仅对排污口周围环境造成污染，同时影响整个城市的水环境系统。
通过采用 PPP 模式，引入社会资本参与污水处理厂的设计、建设、运营和管理。充分发挥企业在资金、技术、管理方面的专业优势， 提升城市污水处理服务水平。
2、创新融资渠道，缓解政府短期的财政支出压力。
通过采用 PPP 模式，引入社会资本参与市政基础设施领域是国家倡导的政府投融资体制改革方向。通过 PPP 模式创新了城市建设融资模式，拓宽了融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制， 有利于整合社会资源，缓解政府财政投资压力，提升经济增长动力。
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3、推广 PPP 模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。
根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告。从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向中长期财政规划。PPP 项目合作周期一般较长，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
五、项目运作模式
依据《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 [2014]2724 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113 号）、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92 号）等文件精神，结合本项目实际情况，拟采取“建设+运营+移交”（BOT）的运作方式实施，具体如下：
由山西省某某市政府授权某某市市政公用局作为本项目的实施机构，通过政府采购的方式选定社会资本方。
社会资本方采购完成后，由社会资本方与政府方出资代表合资成立项目公司。由市政公用局与项目公司签署 PPP 合同，授予本项目设施的经营权。
由项目公司负责本项目的设计、投融资、建设和运营管理，并通过政府支付的污水处理服务费收回投资及获得合理回报。
合作期结束后，项目公司按照移交要求将项目资产无偿移交给政府或政府指定机构。
增信措施：①本项目实施方案报某某市人民政府审核，审核同意
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后，由市人民政府授权实施机构某某市市政公用局依法组织开展实施
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工作；②某某市人民政府将 PPP 项目合同中约定的财政支出责任纳入中长期财政规划和当期财政预算，并报人大进行决议，出具人大决议文件。
六、项目主要交易结构
（一）项目公司组建
项目公司由中标社会资本与政府方出资代表合资设立，按照《公司法》及相关文件规定制定公司章程和管理制度，组建经营管理团队。
项目公司的注册资本不低于项目总投资的 30%，即 2997 万元。其中政府方出资代表出资 100 万元，占 3.34%的股份；社会资本方出资 2897 万元，占 96.66%的股份。股东出资的具体方式以 PPP 合同为准。
作为项目实施的主体，项目公司负责项目的设计、投融资、建设、运营维护、管理工作。
（二）投融资结构
依据项目初步设计概算，项目静态投资额为 9539.11 万元，铺底 流动资金为 33.1 万元。项目建设期利息以实际发生的利息为准，按 照中国人民银行发布的 5 年期以上贷款基准利率计息。由于本项目建 设工期由 1 年调整为 2 年，重新测算建设期利息后，项目建设期利息 为 417 万元。
项目资本金为本项目总投资的 30%，即 2997 万元，其中政府方出资代表出资 100 万元，社会资本方出资 2897 万元。
项目总投资与资本金之间的差额通过银行贷款等外部融资方式筹措。
（三）项目经营权获得
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完成社会资本方采购后，某某市政公用局应与中选社会资本签署
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经政府审核同意的 PPP 项目合同。待项目公司成立后，由项目公司与某某市政公用局重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同，获得本项目的经营权。
某某市市政公用局授予项目公司在合作期内独家的权利以对本项目进行融资、设计、建设、运营管理和维护项目设施，行使约定的权利，并收取污水处理服务费。
项目公司应在合作期内自行承担费用、责任和风险，其经营权在整个合作期内始终保持有效。
（四）项目投资建设
本项目全部建设成本包括工程建设费、工程建设其他费用、建设期利息，最终以政府审计结果为准。如最终审计投资额低于设计概算的投资额，则按减少投资额重新计算污水处理服务费的金额；如审计最终的投资额增加，则增加部分由项目公司自行承担。若增加的投资额为政府方额外要求增加建设内容的投资以及征地拆迁费用超出概算部分的投资等，此类原因增加的投资额双方另行协商。
如未来实施机构利用本项目申请国家专项资金的，项目公司必须无条件配合，申请的专项资金可用于冲抵政府支付给项目公司的可用性服务费或污水处理服务费补贴。
（五）项目运营维护
运营期由项目公司负责项目设施的运营维护工作。项目公司可委托第三方负责运营维护，但并不因此免除项目公司的运营维护责任。
某某市市政公用局在运营期对运营维护工作进行监管考核，同时根据绩效考核结果支付项目公司污水处理服务费，以激励项目公司提供优质的污水处理服务质量以激励项目公司提供优质的运营服务。
（六）回报机制
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1、污水处理服务费的构成 污水处理项目的回报来源于政府向项目公司支付的污水处理服务费。项目公司通过运营、维护污水处理工程，按照合同约定的水质、水量等提供污水处理服务；政府方按照合同约定的水量和水价支付污水处理服务费。项目公司通过政府方支付的污水处理费收回投资并获取合理回报。
（1）本项目污水处理服务费由可用性服务费（固定资产投资收入）和运营服务费构成。
1）可用性服务费单价（固定资产投资单价）按照项目的全部建设成本，在 15 年运营期内，根据中标社会资本投报的年综合投资回报率核算。为便于政府列支预算，建议每期可用性服务费的支付金额采用等额本息付费的方式执行，年综合投资回报率原则上在中国人民银行发布的五年期以上贷款基准利率上浮不超过 30%。本项费用按月结算。
可用性服务费单价按如下公式计算：
Q i =P i /730×12 每期支付的可用性服务费为：
P i =[A×r/12× （1+r/12）
n1 ]/[（1+r/12）
n1 -1] 每期支付的可用性服务费用于支付全部建设成本的本金为：
A i =（Pi－A×r/12 ）×（1+r/12）
N-1
每期支付的投资收益为：
R i =P i - A i
注：A 为经审计确认的项目全部建设成本，r 为年综合投资回报率，n 为运营期的总期数，N 为用于计算的运营期的当期期次，P i
为每期支付的可用性服务费、A i
为每期可用性服务费中用于支付的全部
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建设成本的本金，R i
为每期用于支付的投资收益。
2）运营服务费单价根据运营期供水量分段核算的运营成本确定。当实际日供水量为 6000 吨时，运营服务单价根据日处理 6000 吨污水 时的单位运营成本确定；当日供水量达到 20000 吨时，运营服务单价 根据日处理 20000 吨污水时的单位运营成本确定。这样可以有效防范供水量变化对运营回报的影响，从而保障运营服务的合理收益保持在合理水平。
本项目分段运营服务单价设计如下：
表 1-2 分段运营服务单价
项号
每日运营水量（吨/ 天）
运营服务费单价（元/ 吨）
1
0 至 4000 P o =P 4000
2
4000 至 6000 P o =P 4000 +（Q-4000）/2000×（P 6000 - P 4000 ）
3
6000 至 10000 P o =P 6000 +（Q-6000）/4000×（P 10000 - P 6000 ）
4
10000 至 15000 P o =P 10000 + （Q-10000）/5000× （P 15000 - P 10000 ）
5
15000 至 18000 P o =P 15000 + （Q-15000）/3000× （P 18000 - P 15000 ）
6
18000 至 20000 P o =P 18000 + （Q-18000）/2000× （P 20000 - P 18000 ）
注：
Q 为计量的每日污水处理量，P o
为不同供水量时核算的每吨污水运营服务单价。
（2）本项目处理水量按日计量，按月结算支付。
月应付污水处理服务费＝可用性服务费单价×设计水量×当月公历日数+∑分段运营服务单价×每日实际计量水量。
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其中：设计水量为 20000 吨/天； 每日实际计量水量为运营期每日从出水点实际计量的当日处理水量，并应以进水水量校核出水水量。
2、政府付费的来源 政府向项目公司支付的污水处理服务费首先来源于向使用者征收的污水处理费，根据日计月结的污水处理服务费，若存在支付不足部分，则安排政府财政专项补贴。
向使用者征收的污水处理费按物价部门定价向居民和非居民征收，应专项用于向项目公司支付污水处理服务费。根据《某某市物价局关于调整污水处理费征收标准的通知》（临市价字[2009]124 号)等文件要求: 从 2010 年 1 月 1 日起将污水处理费征收类别重新划分为 居民用水和非居民用水两类，居民用水污水处理费征收标准为 0.80 元/吨，非居民用水污水处理费征收标准为 1.00 元/吨。
根据某某市河西污水处理厂工程初步设计方案对本项目收水范围污水量的预测。近期河西片区综合生活用水平均日污水量 1.03 万 吨/天，工业企业实际废水生产量 0.9 万吨/天，污水处理中使用者污水量比例为居民 53.37%、非居民 46.63%。使用者付费部分的价格计算公式为：
使用者付费单价=居民污水处理比例×居民污水处理单价+非居民污水处理比例×非居民污水处理单价 =53.37%×0.80 元/吨+46.63%×1.00 元/吨 =0.893 元/吨 3、投资收益水平 PPP 项目的收益原则为盈利但不暴利，政府方可通过财务审计和绩效考核，调整污水处理服务费的支付额度使项目公司的投资收益处
12
于合理空间内。回报机制的设计原则上确保项目资本金税后内部收益率处于 6%至 8%之间，本项目应不高于 7%。
4、水量基本假设 本项目设计日处理能力 2 万吨/天。在项目投产正式商业运营第 1 年假设水量为项目设计日处理能力的 75％，第 2 年增至 85％。考虑河西新城为城市新区，随着城区社会经济发展和污水管网建设进度， 第 3 年至第 7 年假设水量增至项目设计日处理能力的 90％，第 8 年 至第 12 年假设水量增至项目设计日处理能力的 95％，第 13 年至运营期结束假设水量达到项目设计日处理能力的 100％，即 2 万吨/天。
5、不同情景下污水处理服务费结算 （1）正常商业运营期间的污水处理服务费结算：
1）该期间的实际处理水量<该期间的可供水量<设计水量：
期间应付污水处理服务费＝可用性服务费单价×设计水量×期间公历日数+∑运营服务单价×每日实际计量水量， 市政公用局应从污水处理服务费中扣除的处理水量不足违约金：
当日水量不足违约金＝（当日实际可供水量－当日实际处理水 量）×运营单价 运营服务单价按照实际计量水量所处的区间价格执行； 2）该期间的实际处理水量＝该期间的可供水量≤设计水量 期间的污水处理服务费＝可用性服务费单价×设计水量×期间公历日数+∑运营服务单价×每日实际计量水量； 3）期间的可供水量>该期间的实际处理水量>设计水量 期间的污水处理服务费＝可用性服务费单价×设计水量×该期间公历日数+∑运营服务单价×每日实际计量水量 其中超过设计水量部分为超进水量，污水处理服务费价格按满负
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荷运营时的运营单价执行。针对污水处理超额收益部分，政府有权对超额收益部分进行分成。
（2）法律变更和不可抗力事件期间的污水处理服务费结算：
因发生法律变更和不可抗力事件，致使项目公司无法处理污水或 处理能力受影响，则某某市市政公用局应按实际处理达标的水量向项目公司支付污水处理服务费，并在项目公司运营受到不可抗力和其他事件影响的限度内免除项目公司处理水量不足和水质不合格违约金。
期间的污水处理服务费＝可用性服务费单价×设计水量×该期间公历日数+∑分段运营服务单价×每日实际计量水量。
（3）削减和暂停服务期间的污水处理服务费结算：
项目公司在经营期发生计划内的重大维护和设施更新等事件造成污水处理量削减甚至暂停期间：
期间的污水处理服务费＝可用性服务费单价×设计水量×该期间公历日数+∑分段运营服务单价×每日实际计量水量 在削减服务期间，如果某日实际可供水量超过设计水量的 50％， 而实际处理水量未达到设计水量的 50％，导致部分污水未得到处理； 或者，可供水量未超过设计水量的 50％，而实际处理水量未达到可供水量，导致部分污水未得到处理。则市政公用局按如下公式结算当期从污水处理服务费中扣除的处理水量不足违约金：
可供水量超过设计水量 50%：当日水量处理不足的违约金＝ （设计水量×50%－当日实际处理水量）×运营单价 可供水量为超过设计水量 50%：当日水量处理不足的违约金＝ （当日可供水量－当日实际处理水量）×运营单价。运营服务单价按照实际处理水量所处价格区间段执行。
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6、调价机制 为减缓物价变动风险，通过调价机制稳定项目公司收益预期。项目调价拟从项目运营期首年开始，每 2 年进行一次价格调整。每次调 价工作自价格调整年前一年的 11 月 1 日开始，并于该年的 12 月 31 日之前确定调整后的污水处理价格，调整后的污水处理价格自每个价格调整年的 1 月 1 日起执行。价格调整主要根据人工、电费等成本变动幅度进行调整。由项目公司提交调价申请，阐明成本变动情况和调价幅度，政府方应履行必要的审核、审批程序并在一定时间内给予答复。
此外，为了预防未来实际水量大幅变动的风险，若连续两年内实际污水处理量高于或低于协议预测水量 20%以上，由政府和项目公司共同协商，根据实际水量重新测算确定污水处理服务价格。
七、风险分配框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素， 在政府和社会资本间合理分配项目风险。风险分配的基本原则为：
1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力； 2、承担风险的一方能够将该风险合理转移； 3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机； 4、由该方承担风险最有效率； 5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
本项目风险分配的建议如下表：
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风险
风险描述
风险分配方式与降低风险措施
项目进度风险 1、项目审批程序过于复杂， 决策周期长、成本高 由政府承担：成立专门的协调机制，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。
2、前期工作不到位导致项目迟迟未能开展
由政府承担：项目实施机构做好沟通协调工作。
3、由于项目管理不善，造成项目进度被延迟 由项目公司承担：项目公司应制定科学合理的项目实施进度计划，并根据项目实施情况进行优化， 提高项目管理水平降低此类风险。
建设风险 4、由于施工控制不当或质量问题返工等原因导致成本上升。
由项目公司承担：项目公司应加强施工组织管理， 制定严格的预算管理办法，加强工程质量监管， 降低这类风险。
运营风险 5、由于管理不善造成运营维护成本超支。
由项目公司承担：制定科学的运营管理制度，以降低这类风险。
6、由于人工等主要成本因素价格上涨导致运营成本超支。
由政府方与项目公司共同承担：根据直接成本因素来调整运营维护费用。
7、维护维修、设施可用性保 障风险 项目公司承担：制定设施可用性绩效考核方法， 由项目公司确保可用性。
8、运营安全风险 由项目公司承担；通过完善生产安全管理制度， 加强生产安全管理工作，降低这类风险。
9、利率、汇率等外部市场因素变动 由项目公司承担。基准利率的调整由政府方承担。基准利率调整以外的变动由项目公司承担。
10、原水水质超出污水处理厂工艺的处理能力 未超出一定范围内，由项目公司承担；超出一定 范围，项目公司免于承担处理水质不达标的责任， 政府方按处理量付费。
融资风险
11、项目资金不能足额按时到位 由项目公司承担；政府方要选择融资能力较强的社会资本方。同时，设置相应保障机制来减少此类风险发生概率，如选定社会资本方后，政府与选中的社会资本方签署 PPP 合同，选中的社会资本方需凭 PPP 合同在规定的融资期限内组建项目公司完成融资，PPP 合同方可正式生效。社会资本方应具备优良的信用，制定合理的融资方案， 拓展更多的融资渠道。
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风险
风险描述
风险分配方式与降低风险措施
政府信用风险
12、政府方难以履行项目合同中的支付义务
由政府承担；财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）
和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。
项目移交风险 13、项目移交未达到相应的标准 项目公司承担，合同中明确项目移交标准，并设立移交保证机制，并通过设立移交保证金或保函 等方式来约束项目公司按照相关标准进行移交。
14、移交期间持续安全服务保障 项目公司承担，合同应明确规定移交流程及标准， 移交后的保证正常运营的期限。
最低需求风险
15、污水进水量不足 由政府承担；本项目建立污水处理量分段付费机制。按照实际污水供水量核算运营成本，确定不 同污水量时的运营服务单价，保证运营收益维持在合理水平，有效防范此类风险。
法律变更及不可抗力 16、建设运营标准提高，导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本。
由政府承担：增加的一次性投资和运行费用由政府承担，由项目公司负责实施。
17、政策性不可抗力 由政府承担：项目公司在受不可抗力影响的范围 内免于承担未能履约的责任，政府方按约定支付费用。
18、非政策性不可抗力，如自然灾害、战争及外供电中断等。
由政府方与社会资本方共担：要求项目公司为项目设施购买相关保险，用以灾后设施修复。不可抗力期间，项目公司在受不可抗力影响的范围内免于承担未能履约的责任，政府方按约定支付费 用。
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第二章
评价方法
一、评价依据
1.某某院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）
2.某某院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕 43 号）
3.国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 （发改投资〔2014〕2724 号）
4.财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21 号）
5.国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》 6.财政部《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）
7.财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 8.财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库 〔2014〕215 号）
9.财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112 号）
10《 . 号）
政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》 （财金[2016]92
11.本项目相关文件资料。二、评价方法及流程
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财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。按照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21 号）的要求，财政承受能力论证分为责任识别、支出测算、能力评估、信息披露四个步骤。
PPP 项目财政承受能力论证工作流程图
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（一）责任识别
PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下， 政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。
（二）支出测算
应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
1、股权投资支出 应当依据项目资本金要求以及社会资本方股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评
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估，合理确定价值。计算公式为：
股权投资支出＝项目资本金×政府占项目公司股权比例（公式 1）
2、运营补贴支出 应当根据项目建设成本、运营维护成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
对政府付费模式的项目，在项目合作期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营维护成本和合理利润。
计算公式为：
当年财政补贴支出额
+ 年度成本×（1+合理利润率）（公式 2）
对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营维护补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营维护成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：
当年财政补贴支出数额=
+
年度成本×（1+合理利润率）-当年使用者付费额（公式 3）
n 代表折现年数，财政补贴周期指财政提供补贴的年数。
3、风险承担支出 应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。
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4、配套投入支出 应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：
配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本-社会资本方支付的费用（公式 4）
（三）能力评估
财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的 PPP 项目，各级财政部门应当将其列入 PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
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第三章
责任识别
在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入。
一、股权投资支出责任
本项目由中标社会资本与政府出资代表共同出资注册成立项目公司，并获得经营权。因此在项目公司组建中，政府承担股权投资支持责任。
二、运营补贴支出责任
本项目的回报来源为政府向项目公司支付污水处理服务费：即项目公司通过运营、维护污水处理工程，按照项目协议约定的水质、水量等提供污水处理服务，政府方按照项目协议约定的水量和水价向项目公司支付污水处理服务费，项目公司收回投资并获取合理回报。
政府方支付的污水处理服务费资金主要来源于对用户收取的污水处理费，若存在不足部分，由某某市财政安排专项资金进行财政补贴，并将该补贴资金纳入政府财政预算。
三、风险承担支出责任
由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合本项目实际，按照可转移风险、以及自留风险进行分类，采用分类比例法进行测算。
可转移风险包括：项目运营期间可能发生的运营风险、项目全生命周期内可能发生的融资风险及部分不可抗力风险。
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政府自留风险包括：项目的全生命周期内可能发生的政治风险、法律风险及部分不可抗力风险。
就本项目而言，通过 PPP 模式，政府可将可转移风险部分转移给社会资本方，但仍需承担自留风险部分的支出责任。
四、配套投入支出责任
对本项目而言，政府方不涉及包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接等各类政府提供的配套工程及投资补助、贷款贴息等支出责任。
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第四章
支出测算
一、股权投资支出
本项目在 PPP 模式下资本金比例为项目总投资额的 30%，项目由中标社会资本与政府出资代表共同出资注册成立项目公司，并获得经营权。其中政府方出资 100 万元，占资本金比例 3.34%。故政府的股权投资成本为：
股权投资成本=项目总投资×资本金比例×政府股份占比 =9989 万元×30%×3. 34% =100 万元。
二、运营补贴支出
1、污水处理服务费的测算 污水处理类项目的回报来源为政府向项目公司支付污水处理服务费。本项目污水处理量按日计量，污水处理服务费按月结算支付。污水处理服务费由可用性服务费（固定资产投资收入）和运营服务费构成。
（1）可用性服务费单价（固定资产投资单价）的测算 按照项目的全部建设成本，在 15 年运营期内，根据中标社会资本投报的年综合投资回报率核算。年综合投资回报率原则上在中国人民银行发布的五年期以上贷款基准利率上浮不超过 30 %。
当本项目运营期 15 年，资本金税后内部收益率 7%时，测算建设投资的年综合投资回报率 6.30%，为基准利率上浮 28.65%。
每期按等额本息测算的可用性服务费：
P i =[A×r/12× （1+r/12）
n ]/[（1+r/12）
n -1]
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=[9956 万元×6.30%/12×（1+6.30%/12）
180 ]/[（1+6.30%/12）
180 -1]
26
=85.66 万元 折算每吨污水处理的可用性服务费单价为 1.408 元/吨：
Q i =P i /730×12 =85.66 万元/730×12 =1.408 元/吨 注：A 为经审计确认的项目全部建设成本，r 为年综合投资回报率，n 为运营期的总月数，P i
为每期支付的可用性服务费，Q i
为可用性服务费单价。
（2）运营服务单价的测算 根据运营期供水量分段核算的运营成本确定。
运营期运营成本项主要包括污水处理生产成本和管理费用。其中，污水处理生产成本主要包括职工薪酬及福利、动力费、药剂费、泥渣清运费、修理费等；管理成本主要包括管理人员薪酬及福利、工会费用、职工教育费、日常管理费等。
运营成本参照可行性研究报告财务分析结论，本项目单位污水处理的运营成本 0.891 元/m 3 。
表 4-1 项目单位运营成本假设
费用名称
金额（万元）
比例
动力费 0.256 28.78% 药剂费 0.161 18.03% 人工费 0.137 15.37% 泥渣清运费 0.051 5.72% 日常维修和大修费 0.173 19.43% 管理费 0.113 12.66% 单位运营成本合计
0.891 100% 其中：可变成本 0.468 52.53% 固定成本 0.423 47.47%
分段运营服务单价按每吨水运营成本利润率 3%测算，分段运营
27
服务单价测算结果如下：
表 4-2 分段运营服务单价
项号
每日运营水量（吨/ 天）
运营服务费单价（元/ 吨）
1 4000 2.660 2 6000 1.934 3 12000 1.353 4 15000 1.063 5 18000 0.966 6 20000 0.918
本项目分段运营服务单价的测算公式见：第一章第六节的回报机制部分。
（2）本项目处理水量按日计量，按月结算支付。
月应付污水处理服务费＝可用性服务费单价×设计水量×当月公历日数+∑分段运营服务单价×每日实际计量水量。
其中：设计水量为 20000 吨/天； 每日实际计量水量为运营期每日从出水点实际计量的当日处理水量，并应以进水水量校核出水水量。
2、运营补贴的测算 在合作期内，政府方向项目公司支付的污水处理服务费来源于使用者缴纳的污水处理费，在不足的情况下，由某某市本级财政安排运营补贴，并将该补贴资金纳入政府财政预算。
向使用者征收的污水处理费按物价部门定价向居民和非居民征收，应专项用于向项目公司支付污水处理服务费。根据《某某市物价局关于调整污水处理费征收标准的通知》（临市价字[2009]124 号)等文件要求: 从 2010 年 1 月 1 日起将污水处理费征收类别重新划分为 居民用水和非居民用水两类，居民用水污水处理费征收标准为 0.80 元/吨，非居民用水污水处理费征收标准为 1.00 元/吨。
28
根据某某市河西污水处理厂工程初步设计方案对本项目收水范
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围污水量的预测。近期河西片区综合生活用水平均日污水量 1.03 万 吨/天，工业企业实际废水生产量 0.9 万吨/天，污水处理中使用者污水量比例为居民 53.37%、非居民 46.63%。使用者付费部分的价格计算公式为：
使用者付费单价=居民污水处理比例×居民污水处理单价+非居民污水处理比例×非居民污水处理单价 =53.37%×0.80 元/吨+46.63%×1.00 元/吨 =0.893 元/吨 运营补贴的计算公式为：
当期运营补贴=当期应支付污水处理服务费—当期使用者缴纳污水处理费 经测算，在 15 年运营期内，政府运营补贴共计 16041 万元。
表 4-2 某某市河西污水处理厂污水处理服务费 单位：吨、万元
年份
运
营负荷
日
处理量
（ 1 ）
）
可用性服务费
（ （2 ）运
营
服
务费
（ （1+2）
）污 污
水处理服务费
其中 ：
（ 3 ）
使用者付费
（ （1+2-3）
）
政府补贴
2016 0% 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2017 0% 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2018 75% 15000 1028.02 581.96 1609.98 489.00 1120.98 2019 85% 17000 1028.02 619.51 1647.53 554.20 1093.33 2020 90% 18000 1028.02 634.75 1662.77 586.80 1075.97 2021 90% 18000 1028.02 634.75 1662.77 586.80 1075.97 2022 90% 18000 1028.02 634.75 1662.77 586.80 1075.97 2023 90% 18000 1028.02 634.75 1662.77 586.80 1075.97 2024 90% 18000 1028.02 634.75 1662.77 586.80 1075.97 2025 95% 19000 1028.02 653.23 1681.25 619.40 1061.85 2026 95% 19000 1028.02 653.23 1681.25 619.40 1061.85 2027 95% 19000 1028.02 653.23 1681.25 619.40 1061.85 2028 95% 19000 1028.02 653.23 1681.25 619.40 1061.85 2029 95% 19000 1028.02 653.23 1681.25 619.40 1061.85 2030 100% 20000 1028.02 669.94 1697.96 652.00 1045.96 2031 100% 20000 1028.02 669.94 1697.96 652.00 1045.96 2032 100% 20000 1028.02 669.94 1697.96 652.00 1045.96 合计
15420.30 9651.19 25071.48 9030.20 16041.28
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三、风险承担支出
风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任。参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 〔2015〕21 号）第二十一条有关计算风险承担成本的规定，风险承担支出计算方法包含比例法、情景分析法和概率法。其中后两者需对风险发生概率进行评估预测，就本项目而言，各类风险支出数额和概率难以进行准确测算，因此本报告采取比例法，即：根据项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。通常全部风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%，本项目风险承担成本为占建设运营成本的 5%，据此测算的全部风险成本为 965.96 万元，计算公式为：
风险承担成本=项目建设运营成本×风险承担比例 =（9989 万元+9364 万元）×5% =965.96 万元 可转移风险是指所有转移给私人部门的风险总价值，保留风险是指所有未能转移给私人部门的风险价值，通常可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%-85%。计算公式为：
可转移风险承担成本=项目全部风险承担成本×可转移风险承担成本 =965.96 万元×80% =772.77 万元 本项目可转移风险承担成本占全部风险承担成本的比例拟定为 80%，政府保留风险占全部风险承担成本的 20%。据此测算的政府保留风险支出承担成本为 193.19 万元。
政府自留风险承担成本=项目全部风险承担成本—可转移风险承
31
担成本
=965.96 万元—772.77 万元 =193.19 万元
项目风险发生的时间存在不确定性，因此项目风险成本按项目建设运营成本支出进度在项目合作周期内列支。
四、配套投入支出
配套投入成本是指政府因提供项目配套工程等其他投入产生的成本，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目不存在上述配套投入成本。因此，政府在本项目中的配套投入成本为 0 万元。
五、测算结果汇总
（一）股权投资支出 在项目生命周期内，政府股权投资支出为 100 万元。
（二）运营补贴支出 按照目前财务测算情况，在项目生命周期内，为满足社会资本方的合理收益，政府需要向项目公司支付污水处理服务费，所以存在政府财政补贴支出，具体支出数额详见本章表 4-2。
（三）风险承担支出 在项目生命周期内，政府的风险承担成本为自留风险成本，全生命周期内政府保留风险支出承担成本为 193.19 万元。
（四）配套投入支出 在项目生命周期内，政府的配套投入支出为 0 万元。
32
表 4-3 合作周期内政府支出金额汇总表
单位：万元 自然
年
运营
期
股权投资支
出
运营补贴支
出
风险承担支
出
配套投入支
出
财政支出责任
合计
2016 0 0.00 0.00 5.86 0 5.86 2017 0 100.00 0.00 5.86 0 105.86 2018 1 0 1120.98 11.51 0 1132.49 2019 2 0 1093.33 11.85 0 1105.18 2020 3 0 1075.97 12.02 0 1087.99 2021 4 0 1075.97 12.02 0 1087.99 2022 5 0 1075.97 12.02 0 1087.99 2023 6 0 1075.97 12.02 0 1087.99 2024 7 0 1075.97 12.02 0 1087.99 2025 8 0 1061.85 12.19 0 1074.04 2026 9 0 1061.85 12.19 0 1074.04 2027 10 0 1061.85 12.19 0 1074.04 2028 11 0 1061.85 12.19 0 1074.04 2029 12 0 1061.85 12.19 0 1074.04 2030 13 0 1045.96 12.36 0 1058.32 2031 14 0 1045.96 12.36 0 1058.32 2032 15 0 1045.96 12.36 0 1058.32 合计
100.00 16041.29 193.21 0 16334.50
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第五章
财政承受能力评估
一、财政支出能力评估
财政支出能力评估是评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）的规定：每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。
（一）
某某 市本级一般公共预算支出能力评估
根据《指引》的规定：在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。
为评估某某市本级未来年度的一般公共预算支出能力，首先分析某某市本级近五年一般公共财政预算支出实际金额，计算其平均值和平均增长率，然后以此数据为参照，计算在本项目合作期间内的政府一般公共预算支出预测值。具体步骤如下：
1、某某市本级近五年一般公共预算支出情况 根据某某市本级的预算决算数据，目前 2012 年至 2016 年一般公共预算决算支出情况如下所示。
表 5-1 某某市本级 2012 年至 2016 年一般公共预算支出情况 单位：万元
年份
一般公共预算支出
同比增长率
2012 227826 8.21% 2013 316471 38.91% 2014 357924 13.10% 2015 340984 -4.73% 2016 499856 46.59% 平均值 348612 20.42%
30
2、某某市本级一般公共预算支出预测 基于某某市的经济形势分析及一般公共预算支出平均增长率，对项目合作周期内某某市本级一般公共预算支出作出以下预测：
表 5-2 某某市本级一般公共预算支出预测值
单位：万元
年份
一般公共预算支出预测
年增长率预测
2017 574834.40 15% 2018 661059.56 15% 2019 760218.49 15% 2020 874251.27 15% 2021 1005388.96 15% 2022 1136089.52 13% 2023 1283781.16 13% 2024 1450672.71 13% 2025 1639260.16 13% 2026 1852363.99 13% 2027 2037600.38 10% 2028 2241360.42 10% 2029 2465496.46 10% 2030 2712046.11 10% 2031 2983250.72 10% 2032 3221910.78 8% 2033 3479663.64 8%
（二）市本级所有
PPP 项目一般公共预算支出责任
目前某某市本级财政负有支...
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