土地审计实施方案ㄟ(参考)

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　为加强土地资源管理，保障经济社会健康发展，根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定和我厅年度工作计划的安排，对 xx 市及所辖县（市）政府及其相关部门、单位贯彻执行土地管理和宏观调控政策情况，实施土地征收、供应情况，以及土地出让资金的征收、管理、使用情况进行审计。依据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《中华人民共和国国家审计准则》和《xx 省审计厅 xxxx 年度统一组织审计项目计划》的有关规定，编制如下审计实施方案：

　一、审计目标 通过审查 xx 市土地征收、供应、利用情况以及土地出让资金的征收、管理、使用情况，评价土地资源管理成效，揭露和查处违法违规问题，分析揭示体制、机制、制度及执行方面的缺失，提出审计意见与建议，促进各级政府进一步贯彻落实国家土地管理和宏观调控政策，推动经济发展方式转变，保障土地出让资金的安全、完整和效益，充分发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

　二、审计对象及范围 （一）

　审计对象 xx 市及所辖县（市）政府及国土、财政、发改、建设、规划、房产等主管部门和用地单位，必要时将延伸审计其他相关部门和单位。

　（二）

　审计工作范围 xxxx 至 xxxx 年度 xx 市及所辖县（市）政府及其相关部门、单位贯彻执行土地管理和宏观调控政策情况，实施土地征收、供应情况，以及土地出让资金的征收、管理、使用情况。必要时可追溯到以前年度。

　 三、审计内容、重点及审计措施 （一）地方政府履行土地管理职责，贯彻土地调控政策情况及取得的主要成效。

　了解和掌握 xx 市政府及相关部门在贯彻落实土地管理法律法规、制度和土地宏观调控政策，促进转变地方经济发展方式和产业结构调整，优化配置土地资源和集约节约用地，保障民生工程和维护地产市场平稳运行等方面所采取的具体措施，总结成效，反映存在的问题和困难。重点关注 xxxx年耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地面积等约束性指标的完成情况；落实产业供地政策及保障性住房供地任务完成情况。关注土地利用总体规划和土地年度利用计划的执行情况，分析各地可供出让的土地资源规模。重点审查产业供地政策的落实情况，保障性住房供地任务的完成情况，廉租房专项资金、本级农土专项资金、拆迁调节专项资金等涉及民生支农的专项资金制度的建立和执行情况。有无以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、以奖代投、补贴等形式变相减免土地出让收入等问题。对审计发现的国土政策执行中存在的普遍性、倾向性问题，审计组成员应采取走访、座谈等多种调研形式，充分了解产生问题的原因，客观分析政策要求与当地现实情况的差距，反映政策执行中存在的困难，提出具有针对性的审计建议。主要的审计事项有：

　审计事项 1：查阅党委政府及相关职能部门出台的土地管理政策、规章、制度，是否不符合国家的法律法规。

　审计方法与步骤：一是查阅市委市政府相关会议纪要及制发的文件，对照国家的政策法规进行检查。重点关注以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土

　 地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入的问题。二是审查国土资源管理、财政以及房地产管理、土地使用等部门(单位)在土地资源管理、土地市场运作以及国土资金管理过程中是否严格遵守国家法律、法规，有无超越法律、法规的规定行使管理职权，有无违反规定进行土地资源管理、土地市场运作及管理国土资金等行为。三是审查被审计单位制发的制度、规章是否符合国家宏观调控总的精神，分析其所制发的规定、制度的合法性与可行性，检查是否存在有从地方或部门利益出发侵占、损害农民利益的地方性法规。四是检查各审计对象在履行土地资源管理、土地市场运作及国土资金管理职责过程中，贯彻执行国家法律、法规及各项制度时存在的问题和由此产生的结果，分析产生这些问题的原因是制度本身所致还是执行者的主观所为，研究探讨体制改革与制度完善的可行性措施与建议。

　二是取得依据土地利用总体规划纲要分解下达的 xxxx年耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标和第二次全国土地调查和 xxxx、xxxx 年度土地利用变更调查成果，以及其他地籍资料，审查基本农田保护制度是否贯彻落实，有无将受保护的基本农田征用或批准作为非农业建设用地或以租赁形式占用基本农田情况。将规划期内当地政府与省政府签订的耕地保护责任状、省下达的有关规划计划与土地利用变更调查提供的各地区耕地面积、基本农田面积以及分等定级的数据对比，审查是否同时满足（一）行政区域内的耕地保有量不得低于上级下达的耕地保有量考核指标；（二）行政区域内的基本农田保护面积不得低于上级下达的基本农田保护面积考核指标；（三）行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的

　 面积与质量不得低于已占用的面积与质量。

　同时，还应分别从农业、统计等部门获取 xxxx 年、xxxx年各约束性指标的实际统计数据，与国土部门提供的数据进行对比，分析各部门数据差异比例及原因，对各种途径取得数据的真实性、完整性，以及数据信息整合提出审计建议。

　三是审查土地利用总体规划(含土地年度利用计划)的编制是否严格遵循《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定的五条原则，并根据国民经济和社会发展规划、国土整理和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求进行编制；审查土地利用总体规划(含土地年度利用计划)的审批是否符合规定的分级审批程序，总体规划的修改是否经过原批准机关审查批准；审查是否按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案并分批逐级上报审查批准；审查土地利用总体规划、土地利用年度计划的执行结果及执行过程中存在的问题，并进一步分析这些问题的主客观原因。

　审计事项 2：保障性住房供地任务完成情况。

　审查保障性住房供地任务完成情况。取得土地出让台账、xxxx 至 xxxx 年保障性住房用地供应计划及供应执行情况等资料，以及发改、规划、房产等职能部门提供的相关数据资料，对三类住房用地面积计划和执行情况进行统计，将结果与各地政府所签订的责任状及保障性住房用地供应计划进行对比分析，检查是否完成有关指标，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例是否低于 70%。同时检查报经市政府批准后的保障性住房用地供应计划，是否按要求及时通过中国土地市场网等媒体将供地计划向社会公开。国土部门在具体供地时，是否按规定将住房套型建筑面积、项目开竣工时间等土地使用

　 条件在《国有建设用地划拨决定书》中予以明确。以配建方式建设的廉租住房，是否按规定将配建的套数、建设标准、回购价格和收回条件等作为土地划拨或出让的前置条件，并在《国有建设用地划拨决定书》和《国有建设用地使用权出让合同》中明确约定。

　主要法规:《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3 号）、《国土资源部关于切实落实保障性安居工程用地的通知》(国土资发〔2010〕48 号)、《廉租住房保障办法》。

　审计事项 3：廉租房专项资金、本级农土专项资金、拆迁调节专项资金等涉及民生支农的专项资金制度的建立执行情况。

　审计方法与步骤：结合土地出让收入的资金审计，检查是否按要求建立了上述民生支农的专项资金的制度，各类专项用途的资金是否按国家规定用于民生支农的用途，资金是否存在长期闲置的情况。

　主要法规：廉租房，《财政部、建设部、国土资源部关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》（财综[2006]25号）、《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》（财综[2010]95 号）；国有土地收益基金《关于进一步规范国有土地使用权出让收支管理有关问题的通知》(湘财综[2007]65 号)、《湖南省财政厅关于进一步明确国有土地收益基金计提基数的批复》（湘财综函〔2008〕143 号——长沙市财政局）；农土资金，《湖南省财政厅、湖南省国土资源厅关于印发<湖南省用于农业土地开发的土地出让金管理办法>的通知（湘财建〔2004〕46 号）；拆迁调节专项资金，《湖南省人民政府办公厅关于建立征地拆迁补偿调节专项资金制度的通知》（湘政办发[2005]24 号）；教育资金，国务院《关

　 于进一步加大财政教育投入的意见》（国发〔2011〕22 号）；农田水利建设支出，《中共中央国务院关於加快水利改革发展的决定》(2011 年中央一号文件)。

　审计事项 4：产业供地政策执行。

　审计方法：取得会议纪要等党委政府决定性材料，以及发展改革部门的投资立项资料，研究各地近两年主要的招商引资项目和投资项目，在供地上是否未严格执行国家的宏观调控政策。一是对国家宏观控制的钢铁电解铝水泥行业、电石和铁合金行业、焦炭等行业，在供地上有否限制；二是未执行国家房地产市场调控政策，对禁止供地项目和限制供地项目有否供地。

　主要法规：《产业结构调整指导目录（2005 年本）》、《国家禁止和限制类产业目录》、《关于颁布实施〈限制用地项目目录（2006 年本）〉和〈禁止用地项目目录（2006 年本）〉的通知》、《限制用地项目目录(2006 年本增补本)》和《禁止用地项目目录(2006 年本增补本)》《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38 号）。

　（二）土地征收和供应情况。

　一是审查征地审批办理情况。向发展改革部门取得上级与本级审批立项的投资计划和项目名称地址等资料，将计划与国土部门取得征地审批、用地供应的台帐、地籍资料对比。

　（1）审查项目的用地情况，查找省批地下达的电子数据和实际用地的地籍数据的差异，并核对具体项目征地审批和开工时间，是否存在未批先用、以批代供的情况。

　（2）检查经发改部门审批立项的投资是否存在禁止、限制类征地、供地项目。

　（3）对征地项目核实应缴本级的开垦费和应缴上级的

　 新增费、开垦费是否按标准足额征缴。

　（4）审查农用地转为非农业建设用地、新增建设用地的审批、征用、管理情况，是否按规定办理审批，具体建设用地单位是否按规定程序、内容办理建设用地申请。农用地转为非农业建设用地在总量上是否超出土地利用总体规划和土地年度利用计划确定的农用地转用指标。

　（5）检查征地以后是否按申报的用地项目安排供应，是否改变原定征地用途。

　（6）统计供地率，即截至 2011 年底，累计供应出去的2010 年度新增建设用地应达到 2010 年度省批复下达的 80%，2011 年应达到 50%（省国土厅要求是 40%、20%），是否存在批而未征、征而未供的情况，揭示国土部门重审批、轻监管、重指标、轻供地的现象。

　二是审查 xxxx 至 xxxx 年市（含区）、县（市）土地供应总量，分别按用途和供地方式进行结构分析。计算分析保障性住房、棚户区改造、中小套型商品房用地面积占住宅用地的比重，土地储备供应量占供地总量的比重。审核以“招拍挂”、协议出让和划拨方式供地的合法性、合规性，重点关注超范围划拨土地、违规协议出让、低价出让、出让程序不合规，超出用地控制标准供地，向高耗能、高污染、产能过剩或别墅、高尔夫球场等项目供地，以及违规发证等问题。

　三是审查征地拆迁安置情况。向征地拆迁部门或者征地拆迁前期工作责任主体（储备中心、开发园区、城建投、交投等单位）取得征地拆迁资金账务核算资料和地块的拆迁档案资料。向劳动和社会保障部门取得征地农民社会保障资金的相关资料，主要抽查征地拆迁安置款物和征地农民社会保障资金是否是否按标准执行，是否存在挤占挪用或者拖欠的问题。检查是否按照国务院有关要求制定被征地农民社会保

　 障制度，审查被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，是否按要求纳入征地报批前告知、听证等程序，市政府呈报征地报批材料时，是否按规定就上述情况专门作出说明。

　四是审查实施征收土地情况。取得国土部门提供的征地审批台帐、土地违法案件查处案卷、征地拆迁档案等相关资料，检查征地程序是符合规定。建设项目需要征收的土地，是否根据总体设计一次申请批准，有无化整为零。分期建设的项目，是否分期征地，有无先征待用。征收土地公告程序、内容是否符合相关规定。土地前期开发是否引入市场机制、是否通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位。

　五是延伸调查部分土地使用项目，重点关注用地单位违规自行改变土地用途、容积率等规划用地条件进行土地开发，未批先用、“以租代征”等非法占地，以及违规转让，特别是违规以“股权转让”等方式变相转让国有土地使用权等问题；闲置一年以上的土地是否征收闲置费、闲置两年以上的土地是否收回。）

　六是审查储备土地情况。取得征收储备计划和有关储备台帐，检查计划与实际执行情况。⑴检查当地职能部门（国土、财政及当地人民银行相关分支行等部门）是否按规应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划并报市政府批准，国土部门是否按照土地储备计划编制项目实施方案，经市政府批准后，作为办理相关审批手续的依据，实施土地储备是否超计划；⑵检查纳入土地储备范围的土地其储备程序、开发利用是否符合有关规定；⑶检查土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款是否

　 符合规定，抵押贷款项目有无合法的土地使用证；⑷检查举借的贷款规模，是否与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，有无超计划、超规模贷款；⑸检查土地储备是否实行项目预决算管理，国土资源管理部门是否于每年第三季度根据年度土地储备计划，编制下一年度土地储备资金收支预算，报财政部门审核；每年年度终了，是否按照规定向财政部门报送土地储备资金收支决算；⑹检查储备资金是否挤占挪用。

　七是审查园区土地管理情况。了解各类开发园区（产业聚集区）的设立情况，取得设立各类园区的的批复性文件，对照征地、出让等台帐及其他有关统计报表或资料，检查有无擅自设立开发园区，或者扩大园区面积；检查开发园区组织土地征迁、收储与出让情况、国土出让收入与支出安排的管理体制，是否存在弱化、肢解甚至取代国土部门行政管理的职能的问题。

　八是审查耕地占补、复垦情况。取得征地和供地卷宗资料，占毁耕地的应核对相应的土地整理、复垦、开发等事务相关的各类财务、工程、台帐、统计资料。审查占用耕地补偿制度的落实情况，是否贯彻落实“占多少，垦多少”的平衡原则，查证落实经批准占用的耕地与实际开垦的耕地是否在数量与质量上保持动态平衡，是否占而未补或占优补劣，对毁损耕地是否进行复垦。经批准占用耕地的单位没有条件开垦或开垦耕地不符合要求的是否按规定足额交纳耕地开垦费。

　九是审查土地供应情况。查阅土地出让案卷资料，审查土地供应程序、方式是否合规。⑴检查供应土地的范围，土地供应的用途是否符合国家土地供应政策，对限制性产业或行业是否出让供用土地，是否投向“两高一资”行业或者向

　 别墅、高尔夫球场供应土地；是否存在超出用地控制标准供应土地的问题。⑵检查宗地供应前规划情况，城乡规划行政主管部门是否依据控制性详细规划出具规划设计条件和附图；规划设计条件是否明确出让宗地的面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界线、开发期限等要求；附图是否标明宗地区位与现状、地块坐标及标高、道路红线坐标及标高、出入口位置、建筑界线以及周围地区的环境与基础设施条件。⑶检查供地方式的合法性，划拨用地是否符合划拨用地目录，协议出让是否符合协议出让土地使用权范围、是否应当以招标拍卖挂牌方式出让；⑷检查供地过程的规范性，土地出让是否符合规定的程序；出让计划、出让公告及出让结果是否按照规定在中国土地市场网公布以及其他媒体上公布；出让底价是否经过评估、是否经过集体决策；宗地的出让价格是否低于最低价标准或是否低于向社会公示的基准地价；基准地价是否每 3 年更新一次，并根据市场变化适时进行调整；签订出让合同的行为及缴款的期限是否符合规定，是否存在欠缴土地出让收入发放国有土地使用证的问题。

　十是审查土地使用情况。查阅土地出让卷宗资料，查阅有关执法案卷资料，延伸部分土地使用项目，以房地产项目为重点，检查是否存在供地后擅自改变用途、容积率等规划条件的情况；经批准改变用途、容积率等规划条件后，是否重新签订合同并按照市场价补交土地出让金；供地后是否存在改变建设要求、规避土地有偿使用和招标拍卖挂牌出让的情况，有无经济适用房用地改变为商品房用地的行为。延伸发改、建设等部门批准立项的工程项目，对照国土部门的土地供应情况，延伸调查是否存在“以租代征”或其他违法用

　 地的情况。此外，还应检查闲置一年以上的土地是否征收闲置费、闲置土地两年以上的土地是否收回等政策制度的执行情况。

　审计事项 1：土地征用情况。

　审计方法与步骤：一是将分解下达市本级（含城区）、县（市）的年初新增建设用地计划、年中调整计划、单独选址项目的审批单，作为计划指标，与实际办理的农用地转建设用地以及征收土地面积，进行对比，检查是否按照计划或审批单实施土地征收及办理农用地转用，是否存在未批先征的情况。二是向发改委等部门取得上级与本级审批立项的投资计划和项目名称、地址、立项、开工时间等资料，与国土部门提供用地项目的土地征用审批单的时间对比，查找相关线索，是否存在未批先征（用）的问题。三是对征地项目抽查核实应缴本级的开垦费和应缴上级的新增费、开垦费是否按标准足额征缴。四是抽查建设项目需要征收的土地，是否根据总体设计一次申请批准，有无化整为零。分期建设的项目，是否分期征地，有无先征待用。

　主要法规：《关于推进节约集约利用土地的通知》（湘政发[2007]12 号）、《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第 37 号）、《湖南省土地年度计划管理办法》（湘国土资发[2005]11 号）。

　审计事项 2：耕地占补平衡和复垦情况。

　审计方法与步骤：取得征地审批台帐、耕保台帐、征地批单、耕保档案、项目任务书及验收材料等资料。通过对比征地批单、征地审批台帐、耕保台帐，确认耕地征用面积和耕地占补项目的完整性，是否贯彻落实“占多少，垦多少”的平衡原则，是否占而未补；审查耕保台帐、耕保档案、项目任务书及验收材料，审查补充的耕地和基本农田的质量是

　 否低于原有耕地质量，是否占优补劣；因用地而毁损耕地是否进行复垦；通过现场查踏，审查是否位置不当或者效益不高。

　主要法规: 《耕地占补平衡考核办法》（国土资源部令33 号）、《湖南省土地开发条例》、《《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（国办发〔2005〕52 号）、《实际耕地与新增建设用地面积确定办法》（国土资发〔2007〕207 号）、《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》（国土资发[2010]168 号）、《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》、《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发[2010]167 号）。

　审计事项 3：征地拆迁安置补偿情况。

　审计方法与步骤：向征地拆迁部门或者征地拆迁前期工作责任主体（土地储备中心、开发园区、融资平台公司等单位）取得征地拆迁资金账务核算资料和地块的拆迁档案资料，主要抽查征地拆迁安置款物的发放，是否存在挤占挪用或者拖欠的问题，有无降低标准进行拆迁补偿，有无用地单位直接支付拆迁安置补偿和企业改制安置支出等现象。检查征地拆迁的各个环节的程序是否符合规定，土地前期开发是否引入市场机制、是否通过政府采购及以招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位。

　主要法规：《征用土地公告办法》（国土资源部令第 10号）、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238 号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31 号）、《国土资源听证规定》、《劳动和社会保障部 国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14 号），以及各地制定实施的各类规章制度、《湖南省人民政府办公厅关于

　 发布湖南省征地年产值标准的通知》（湘政办发[2005]47号）、《湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2010]43 号）及各地制定的符合国家与省级法规规定的标准、《湖南省征地程序暂行规定》（湘政办发[2005]51 号）。

　审计事项 4：储备土地情况。

　审计方法与步骤：取得土地征收储备计划和有关储备台帐，检查计划与实际执行情况。一是检查当地职能部门（国土、财政及当地人民银行相关分支行等部门）是否根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划并报政府批准，国土部门是否按照土地储备计划编制项目实施方案，经政府批准后，作为办理相关审批手续的依据，实施土地储备是否超计划；二是纳入土地储备范围的土地、土地储备程序、开发利用是否符合有关规定；三是检查土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款是否为担保贷款，抵押贷款项目有无合法的土地使用证；四是举借的贷款规模，是否与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，有无超计划、超规模贷款。五是检查土地储备是否实行项目预决算管理，国土资源管理部门是否于每年第三季度根据年度土地储备计划，编制下一年度土地储备资金收支预算；六是检查储备资金是否被挤占挪用。七是计算储备土地供应占全年土地供应的比率。

　主要法规：《土地储备管理办法》（国土资发[2007] 277 号）、《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综[2007] 17 号）、《土地储备资金会计核算办法（试行）》（财会[2008]10号）、《湖南省国有建设用地储备办法》（湖南省政府令 224

　 号）。

　审计事项 5：开发园区土地管理情况。

　审计方法与步骤：了解各类开发园区（产业聚集区）的设立情况，取得设立各类园区的的批复性文件，对照征地、出让等台帐及其他有关统计报表或资料，检查有无擅自设立开发园区，或者扩大园区面积；检查开发园区（融资平台公司）组织土地征迁、收储与出让情况、国土出让收入与支出安排的管理体制，是否存在弱化、肢解、取代国土部门行政管理的职能的问题。

　主要法规：《国务院关于暂停审批各类开发区的紧急通知》（国办发[2003]9 号）、《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发[2003]70 号）。

　审计事项 6：土地供应情况。

　审计步骤与方法：查阅土地出让案卷资料，审查土地供应程序、方式是否合规。一是检查供应土地的范围，土地供应的用途是否符合国家土地供应政策，对禁止性、限制性产业或行业是否出让供用土地，是否投向“两高一资”行业或者向别墅、高尔夫球场供应土地；是否存在超出用地控制标准供应土地的问题。二是分析宗地供应结构，检查两年度邵阳市城区按照供地政策、规定程序和用地标准供应的土地总量、用途及结构；计算土地储备出让占全年土地出让的比例和 2010、2011 年度供地率。三是审查供地方式的合法性，检查划拨用地是否符合划拨用地目录，协议出让是否符合协议出让土地使用权范围、是否应当以招标拍卖挂牌方式出让；四是审核供地过程的规范性，检查土地出让是否符合规定的程序；出让计划、出让公告及出让结果是否按照规定在中国土地市场网上公布；出让底价是否经过评估、是否经过集体决策；宗地的出让价格是否低于最低价标准或是否低于

　 向社会公示的基准地价；基准地价是否每 3 年更新一次，并根据市场变化适时进行调整；签订出让合同的行为及缴款的期限是否符合规定，是否存在欠缴土地出让收入情况下，违规发放国有土地使用证的问题。

　主要法规：《划拨土地目录》（国土资源部 9 号令）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002 年国土资源部令 11 号）、《招标拍卖挂牌出让国有土地规范（试行）和协议出让国有土地规范（试行）》（国土资发[2006]114 号）及其说明、《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令 21号）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令 39 号）、《关于分布实施〈限制用地项目目录（2006 年本）〉和〈禁止用地项目目录（2006 年本）〉的通知》（国土资发[2006]296 号）、 《限制用地项目目录(2006 年本增补本)》和《禁止用地项目目录(2006 年本增补本)》、《湖南省土地市场管理办法》、《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100 号）、湖南省人民政府办公厅关于建立征地拆迁补偿调节专项资金制度的通知》（湘政办发[2005]24 号）、《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》（财综[2004]49 号）、《湖南省人民政府关于将部分土地出让金用于农业开发有关问题的通知》（湘政发[2004]24 号）。

　审计事项 7：土地使用情况。

　审计步骤与方法：查阅土地出让卷宗资料和有关执法案卷资料，延伸部分土地使用项目，以房地产项目为重点，检查是否存在供地后是否存在擅自改变用途、容积率等规划条件的情况；经批准改变用途、容积率等规划条件后，是否重新签订合同并按照市场价补交土地出让金；供地后是否存在改变建设要求、规避土地有偿使用和招标拍卖挂牌出让的情

　 况，有无经济适用房用地改变为商品房用地的行为。延伸发改、建设等部门批准立项的工程项目，对照国土部门的土地供应情况，延伸调查是否存在“以租代征”、“未批先用”或其他违法用地的情况。此外，还应检查闲置一年以上的土地是否征收闲置费、闲置两年以上的土地是否收回等政策制度的执行情况。

　主要法规：《湖南省土地市场管理办法》、《湖南省人民政府关于加强土地市场建设和管理的意见》（湘政法[2001]15 号）、《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》（国土资电发[2006]22 号）、《闲置土地处置办法》（1999年国土资源部令第 5 号）、《湖南省国土资源厅关于认定和处置闲置土地的若干意见》（湘国土资发〔2003〕8 号）。

　（三）土地变更情况。

　审查变更土地用途、容积率、出让年限、出让范围、出让面积以及土地使用权人的情况。重点关注改变土地用途、容积率，是否报经原批准用地的人民政府批准，其中改变城市规划区内土地用途，是否事先报经有关城市规划行政主管部门同意；划拨用地因发生转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，是否依法在土地有形市场实行公开交易有偿出让；转让和处置抵押划拨国有土地使用权、利用原划拨土地进行经营性建设，以及改变出让土地用途和容积率等土地使用条件的，是否按规定补缴土地价款。

　审计事项 1：土地变更程序审批情况。

　取得供地台帐，调阅案卷资料，审查土地出让变更程序是否合规，改变土地用途、容积率，是否报经原批准用地的人民政府批准，其中改变城市规划区内土地用途，是否事先报经有关城市规划行政主管部门同意。划拨用地因发生转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，是否依法

　 在土地有形市场实行公开交易有偿出让。

　主要法规：《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15 号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28 号）。

　审计事项 2：土地变更应补缴价款的征收情况（参见土地出让资金审计）。

　（四）土地出让资金征收管理使用情况。

　审计两年度土地出让资金的期初结存金额，两年度应收、实收土地出让收入金额（含出让土地价款、土地租金收入、土地收益和以划拨方式取得国有土地使用权应向政府缴纳的补偿补助等费用），土地出让收入纳入财政基金预算管理情况，计算土地出让收入占当地财政收入的比重，分析土地出让支出的结构与规模。重点关注土地出让和变更应征缴的土地出让收入有无减免、缓收、欠收、先征后返，以及隐瞒、截留和未纳入财政基金预算管理的问题；出租划拨用地上的房产应征缴的土地收益，是否足额征收；土地出让收入使用是否合规，应筹集的专项资金是否足额提取，应解缴上级的专项资金是否足额解缴；土地出让资金管理是否严格，有无挤占挪用、贪污私分等重大违纪违规问题。

　审计事项 1：土地划拨、出让、变更应缴价款的征收情况。

　主要审计方法与步骤：一是取得国土部门的土地出让台帐和卷宗，以及财政部门土地价款征收入库的原始票据（不能只看复印票据）和金库报表，检查市本级土地出让收入的期初结存金额，应收、实收土地出让收入金额，要求逐一核对每一宗出让土地所征收入库的土地价款，对欠收金额及原因进行审计分析，是否存在违规减免缓或者虚假开具土地出让票据的情况，是否存在由开发区管委会、融资平台等非财

　 政部门收取土地出让收入的现象。二是取得财政部门的基金收支预算和决算报表，检查土地出让收入是否全额纳入财政基金预算管理，是否存在坐支基金预算收入的情况；有征收任务的部门（国土、财政）是否在规定的时间内将国土出让收入足额缴入金库；计算国土出让收入占当地财政收入的比重，分析当地财政是否主要依靠买地获得发展。

　审计事项 2：土地出让资金安排使用情况 审计方法与步骤：一是取得财政部门对国土出让收入的支出安排情况和收入入库前在专户中的提留划拨情况，是否按比例从国土收入中足额安排应当安排的各项资金，如廉租房建设资金、农业土地综合开发资金等等，城乡建设用地增减挂钩试点土地置换所得收益是否按规定返还农村用于农村基础设施建设。从国土收入中筹集的本级各类专项资金是否及时足额划缴到各专项资金专户并按规定及时安排支出，安排到项目的资金是否大致符合专项资金使用的范围，有无挤占挪用；应上缴省财政的农土资金，是否严格按土地出让面积真实计提并通过财政结算上缴。二是取得财政部门的基金预算支出安排和其他相关资料，检查财政安排国土出让收入的具体项目。对照当前的文件规定，土地出让收入安排使用范围是否超出规定的范围而用于平衡预算、弥补经费、购建固定资产、出借、对外投资等用途；或是超出规定的比例安排安排征收经费。

　主要法规：《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100 号）、《财政部国土资源部人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》（财综[2006]68 号）、《财政部国土资源部关于落实规范土地收支管理文件等有关问题的通知》（财综[2007]49 号）、《湖南省国有土地使用权出让收支管理办法》（湘财综[2007]26 号）。

　 审计事项 3：土地收益的征收情况。

　审计步骤与方法：取得市、县国土所或国土局提供的台帐、财政部门提供的资金帐务，以及随同基准地价标准公布的土地收益水平和征收单位明细，抽查单位出租划拨土地上的应缴纳土地收益是否即使足额征收到位，有无拖欠或降低标准征收、违规减免等问题。

　主要法规：《湖南省城镇划拨土地使用权管理条例》。

　（五）其他审计事项。

　根据现场审计实施情况，经审计组讨论后，按照《中华人民共和国国家审计准则》规定的程序办理。

　四、审计工作组织实施与分工及时间安排 （一）审计组人员

　审计组长：

　主 审：

　审计组成员：

　本次审计由 xx 担任廉政监督员。

　（二）审计时间与分工

　第一阶段：xx 月 xx 日至 xx 月 xx 日。主要任务：完成对市本级国土出让资金审计。

　1、第一组：负责对用地供应、变更和收入入库情况开展审计工作，并填写基础数据表格中除土地储备和土地出让资金支出情况以外其他内容的填写工作。一是查阅土地划拨、出让及变更案卷，完成土地供应的审计工作；二是完成土地价款征收情况的审计工作；三是对保障性住房供地情况进行审计；四是对耕地占补平衡情况进行抽查；五是对征地批单实际办理情况进行审计；六是向其他审计小组提供用地项目的信息资料。

　2、第二组：一是负责审计邵阳市近几年出台的土地管

　 理和优惠政策；二是审计财政安排的土地基金预算和其他支出情况（主要是总量和支出结构分析，并从总体上关注本级筹集的专项资金是否按规定使用），完成基础数据表格中土地出让资金支出情况的填写工作；三是获取发改、建设等部门的数据资料，为土地使用延伸和第一组审计办理征地情况，提供情况；四是选取用地项目延伸调查土地利用情况和土地收益的征收情况。

　3、第三组：负责审计拆迁中心、储备中心、融资平台、开发园区与土地管理、出让相关的业务。一是审查土地储备预算和计划的执行情况，并从整体上关注拆迁资金和储备资金管理使用情况，资金的支出使用范围是否合规，重点关注资金的安全性，有无挤占挪用；二是延伸四个征地拆迁项目，要求一查到底，审查是否按照规定的标准发放补偿和补助费用，有无拖欠、降低标准发放、挤占挪用、贪污私分的问题；三是审查四个土地储备项目，关注储备资金是否按制度规定进行管理和使用，土地开发是否引入市场机制，有无实行招投标、监理、审计等制度；四是对融资平台和开发园区参与土地管理、拆迁、储备、融资的情况予以延伸审计，其中征拆项目和土地储备可按上述要点进行检查，也可与上述要求延伸的征拆和储备项目的工作任务结合。具体审计内容应按审计实施方案确定的审计事项和审计表格的相关内容开展审计工作，并负责填写基础数据表格中与土地储备规模相关的数据。

　第二阶段审计事项分工表 序号 审计内容 审计组

　 1 党委政府及部门出台的土地管理政策、规章制度 第二组

　 2 保障性住房供地任务完成情况 第一组

　 3 专项资金制度的建立执行情况 第一组负责直接提取部分、第二组负责预算安排部分

　 4 产业供地政策执行 第二组

　 5 土地征用情况 第一组（第二组向第一组提供发改委立项时间资料）

　 6 耕地占补平衡和复垦情况 第一组

　 7 征地拆迁安置补偿 第三组

　 8 土地储备 第三组

　 9 开发园区土地管理情况 第三组

　 10 土地供应情况 第一组

　 11 土地使用情况 第二组

　 12 土地变更程序审批情况 第一组

　 13 土地价款征收情况 第一组

　 14 土地收益征收情况 第二组

　 15 土地出让资金安排使用情况 第二组

　 其他未尽事项根据现场审计实施情况在确定分工

　 第二阶段：每组各负责完成一个县（市）的审计任务，具体工作分工应参照市本级执行。

　 第三阶段：xxxx 年 xx 月 xx 日至 xxxx 年 xx 月上旬。其中 xxxx 年 xx 月 xx 日至 xxxx 年 xx 月上旬汇总审计情况，与被审计单位交换审计意见，出具征求意见稿（不含 xxxx年全年度的完整数据）。xxxx 年 xx 月上旬补充调整 xxxx 年度基础数据后，出具正式审计报告。

　五、工作要求 （一）坚持全面审计，突出重点，确保质量。要在全面了解有关地方政府贯彻落实土地法律制度、中央宏观土地调控政策，以及征收管理使用土地出让收入和土地整治相关资金情况的基础上，突出对重点地区、重点项目、重点资金的

　 审计。对重大问题要查深查透，审计评价要全面客观，确保审计报告和信息反映的情况事实清楚、定性准确、证据完备。

　（二）关注敏感信息，重视宏观分析。要加强与国土、财政、发展改革等部门的沟通交流，多方面了解用地项目信息，关注媒体和近几年群众反映的问题。要注重宏观层面的研究分析，在全面检查了解、客观评价有关地方政府贯彻执行国家有关政策、保护利用土地资源、管理使用土地专项资金等情况的基础上，注意从体制、政策、管理等方面分析存在的问题，提出完善制度、加强管理的建议，充分发挥审计的建设性作用。

　（三）及时沟通交流，创新审计方法。审计人员要加强交流沟通，在本组审计过程中发现的与其他审计小组审计内容相关的审计线索和资料，应该及时通报和传递相关情况，其中第一组主动向第二、三组提供用地项目的信息资料，第二组主动向第一组和第三组提供外部调查线索和资料，做到信息互通、及时反馈，共同提高审计质量和审计效率。

　（四）严格审计纪律，注意工作方法。审计人员要切实执行国家审计准则和审计纪律“八不准”的有关规定，严格审计程序、规范审计行为。本次审计涉及的相关事项较为敏感，社会关注度高，要注意工作方法，切实做好有关审计资料、信息的保密工作，不得擅自向外披露审计情况，切实维护稳定。

　 寻一处清幽，觅一分杳然 孤独，是沉淀心性的一剂良药 孤独时的寡言罕语更甚过侃侃而痛不言，笑不语，此时无声胜有声