城管执法善治模式研究基于t区分析

　I 城管执法的善治模式研究 ——于 基于 T 区的分析 摘 摘

　要 改革开放以来，我国经济社会结构发生深刻变化，城市管理面临着新的困难和挑战。一方面，城市化进程不断发展。据中国统计年鉴数据显示：1949 年新中国成立时，全国总人口只有 54167 万，其中城镇人口为 5765 万，农村人口为 48402 万，城镇化率 10.64%。而到 2011 年底，中国城镇人口达到 6.91 亿，城镇化率达到了 51.27%。人口城镇化率超过50%，这标志着中国社会结构发生历史性变化，表明我国逐渐结束了以乡村型社会为主题的时期，逐渐步入以城市型社会为主题的全新城市时期。到 2016 年，城镇常住人口 79298万人，和上年末相比增多 2182 万人，乡村常住人口 58973 万人，缩减 1373 万人，城镇人口占据综合人口比值（城镇化率）是 57.35%。城镇规模进一步扩大，城镇人口持续增加。另一方面，城镇快速扩张，造成的“城市病”问题日益突显。城市空间缺乏科学合理规划，人口过度集聚，造成城市交通拥堵问题严重；重经济发展、轻社会保障，使群体事件频发；重城市建设、轻公共服务，造成公共服务供给能力不足，城市管理运行效率不高，城管执法领域矛盾突出。第三，在全球治理危机的背景下，强调多元主体、合作性、互动性、法治化、管理手段多样性等治理方法，以实现公共利益最大化为目标的善治理论的兴起。

　这些情况的出现都对城市管理提出了新的要求。而城管执法作为城市管理工作中重要的一部分，也面临着这样的挑战。T 区城管在国家十八届四中全会良法是善治之前提及十九大报告以良法促进发展、保障善治，打造共建共治共享的社会治理格局的大背景下，以法治化、合作性、管理手段多样性等善治要素的治理方法对全区城管执法工作做出了实践探索，力图达到良好的城市治理效果，满足政府、市民、社会组织等多方面的利益诉求，实现公共利益最大化。本文主要对 T 区城管执法的善治要素实践进行分析，总结经验，研究不足，希望对我国的城管执法工作有所裨益。

　关键字：

　城市管理，挑战，T 区城管，善治要素，实践

　II Study on the Model of good Governance in Urban Management Law Enforcement—Analysis based on T-region

　 ABSTRACT

　 Since the reform and opening up, China"s economic and social structure has undergone profound changes, and urban management is facing new difficulties and challenges.On the one hand, the process of urbanization continues to develop.According to China statistics yearbook data show:When new China was founded in 1949, the total population of the country was only 541 million 670 thousand. Among them, the urban population was 57 million 650 thousand, the rural population was 484 million 20 thousand, and the urbanization rate was 10.64%.By the end of 2011, China"s urban population reached 691 million, and the urbanization rate reached 51.27%.The population urbanization rate of over 50%, which marks the Chinese social structure has undergone historic changes that Chinese has ended in rural society as the theme of the era, began to enter into the city to society as the theme of the new era of the city.By 2016, the number of urban resident population was 792 million 980 thousand, an increase of 21 million 820 thousand over the previous year, 589 million 730 thousand rural residents, a decrease of 13 million 730 thousand, and the proportion of urban population to the total population (urbanization rate) was 57.35%.The scale of cities and towns expanded further, and the population of cities and towns continued to increase.On the other hand, the problem of "urban disease" caused by the rapid expansion of cities and towns is becoming increasingly prominent.Lack of scientific and rational planning of urban space, excessive population concentration, causing serious urban traffic congestion problems;Heavy economic development and light social security have led to frequent occurrence of mass incidents;Heavy city construction and light public service cause insufficient supply capacity of public service and inefficient operation of urban management, and the contradiction of urban management and law enforcement is prominent.Third, the crisis in the context of global governance, emphasize the multiple subject, cooperation, interaction, the rule of law, management means diversity management method, the rise in order to achieve the public interest maximization as the goal of good governance theory. The emergence of these conditions has put forward new requirements for urban

　III management. As an important part of urban management, the law enforcement of urban management is also faced with such challenges. In the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee the national T district urban management law is good governance before mentioned nineteen report to promote the development of security law, good governance, social governance structure and build the background of shared governance under the rule of law, cooperation, management means diversity of good governance elements of the governance of the law enforcement methods work the practice and exploration, to achieve good effect of city governance, government, public interests to meet the demands, social organizations and other aspects, to achieve the maximization of public interest. This article mainly analyzes the practice of the good governance elements of the law enforcement in the T District, summarizes the experience and lacks the research, and hopes to be beneficial to the law enforcement of urban management in our country.

　 KEY WORDS ：

　city management, Challenge, T District Urban Management, Good governance factor, practice

　1

　目

　录 录

　摘

　要 .............................................................................................................................................. I ABSTRACT ................................................................................................................................... II 1

　绪论 ........................................................................................................................................... 1 1.1 选题背景 ........................................................................................................................... 1 1.1.1 我国城市化进程 ..................................................................................................... 1 1.1.2 城市化带来的城管执法难题 ................................................................................. 2 1.1.3 传统城管执法管理的局限 ..................................................................................... 3 1.2 研究内容与研究意义 ....................................................................................................... 4 1.2.1 研究内容 ................................................................................................................. 4 1.2.2 研究意义 ................................................................................................................. 4 1.3 国内外相关理论与研究综述 ........................................................................................... 4 1.3.1 国外研究 ................................................................................................................. 4 1.3.2 国内研究 ................................................................................................................. 5 1.4 研究方法与论文结构 ....................................................................................................... 8 1.4.1 研究方法 ................................................................................................................. 8 1.4.2 论文结构 ................................................................................................................. 8 1.5 研究创新与不足之处 ....................................................................................................... 9 1.5.1 可能的创新 ............................................................................................................. 9 1.5.2 论文的不足 ............................................................................................................. 9 2

　善治与城管执法的理论分析 ................................................................................................. 10 2.1 善治理论与城管执法概述 ............................................................................................. 10 2.1.1 善治理论 ............................................................................................................... 10 2.1.2 城管执法概述 ....................................................................................................... 11 2.2 善治理论指导城管执法实践分析 ................................................................................. 22 2.2.1 善治理论为什么可以指导城管执法实践 ........................................................... 22 2.2.2 善治理论指导城管执法实践重要性 ................................................................... 24 2.2.3 善治理论指导城管执法实践要求 ....................................................................... 25 2.2.4 善治理论指导城管执法实践意义 ....................................................................... 26 3

　城市治理善治实践中外比较 ................................................................................................. 27 3.1 国外城市治理善治实践 ................................................................................................. 27 3.1.1 德国：“元治理”+公众参与 ................................................................................. 27 3.1.2 日本：法治+社会组织 ......................................................................................... 27

　2 3.1.3 美国：市场化+信息化 ......................................................................................... 28 3.2 国内城管执法善治实践 ................................................................................................. 28 3.2.1 北京市：城市治理网格化 ................................................................................... 28 3.2.2 上海市：多元治理主体共治 ............................................................................... 29 3.2.3 T 区：以法治为抓手的综合治理格局................................................................. 29 4

　城管执法善治对策与建议 ..................................................................................................... 32 4.1 加强城管执法部门内部管理 ......................................................................................... 32 4.1.1 树立服务理念，提高执法和服务水平 ............................................................... 32 4.1.2 实施扁平化的组织结构 ....................................................................................... 32 4.1.3 加强人员教育、强化队伍管理 ........................................................................... 33 4.1.4 施行问题导向的长效治理机制 ........................................................................... 34 4.1.5 完善绩效考核方法 ............................................................................................... 34 4.2 完善城管执法社会环境支持 ......................................................................................... 35 4.2.1 完善城管执法法治体系 ....................................................................................... 35 4.2.2 培育公民社会，打造共治共享治理格局 ........................................................... 36 结语 ............................................................................................................................................... 38 参考文献 ....................................................................................................................................... 39 致

　谢 ........................................................................................................................................... 41

　1 1

　绪论 随着我国城市化进程的不断推进，城市治理矛盾逐渐凸显。如何对城市进行有效的、良好的治理，协调国家、社会、市民各方利益，达到公共利益最大化的善治，日益成为摆在城市管理者面前的难题。

　1.1 选题背景 1.1.1 我国城市化进程 美国城市学者诺瑟姆（Ray.M.Northam)在1979 年提出了“城市化过程曲线”。他认为：城市化水平达到 10%表明城市化进程开始启动，在城市人口占区域总人口的 30%以上时，城市化发展进入加速阶段，当城市人口占区域人口的 60%以上后，城市化发展就达到稳定阶段。当代中国的城市化发展进程也大概经历了类似的阶段，从新中国成立以来算起，中国的城市化进程大概经历了启动阶段、曲折发展阶段、快速发展阶段。

　1.启动阶段 中国统计年鉴数据显示：1949 年新中国成立，全国总人口只有 54167 万，其中城镇人口为 5765 万，农村人口为 48402 万，城镇化率 10.64%。此后，中国经济得到恢复和发展。到 1952 年底，城市化率达到 12.46%。1953 年，国内开始执行首个五年计划，国内发展中心开始转变到重工业领域，在工业化的推动下，城市化进程加快，到 1957 年城市化率达到 15.39%。

　2.曲折发展阶段阶段 曲折发展阶段又包含波动阶段、停滞阶段、过渡阶段三个阶段。

　波动阶段：1958-1960 年的“大跃进”和“人民公社化”运动，人力资源开始从农业进入工业，大批劳动力涌进城市，出现了一次城市化高峰，1960 年城市化率由 1958 年的 16.25%达到 19.75%。“大跃进”与“人民公社化”运动运动虽然客观上促进了中国城市化的进程，但也严重扰乱了国民经济秩序，浪费了大量的人力物力，造成了国民经济比例严重失调，使社会主义建设事业受到重大损失。1961-1965 年国家为了改正“大跃进”与“人民公社化”运动的错误，进行了国民经济的调整，决定对国民经济实行‘调整、巩固、充实、提高’的方针，全国开始进行全面的国民经济调整工作，全国共精简城市职工约 1887 万人，压缩城镇人口2600万人。到1965年全国城市数从1961年的208座减少至171座，减少了17.8%；城市化水平由 1960 年的 19.75%下降到 17.98%，中国的城市化水平出现了大幅

　2 波动。

　停滞阶段：1966 年长达十年的“文化大革命”发动，国家在长时间的社会动乱中，经济发展缓慢，城市化水平逐渐下降。1968 年 12 月，毛主席提出“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育，很有必要”的方针，国家开始有组织、大规模地把大批城镇青年送到农村去，据统计在文革中上山下乡的知识青年总人数为 1600 多万人，大概百分之十的城市人口进入乡村。其是人类发展历史极少数从城市到乡村的人口迁移活动。这使得我国城市化率到 1972 年降至 17.13%，在 1976 城市化率也仅为 17.44%。

　过渡阶段：1977 年为了纠正过去的错误，中央积极落实各项措施，开始允许知识青年逐步返回城市。1978 年 10 月，全国知识青年上山下乡工作会议提出暂停上山下乡运动且合理安置知青回城与就业工作。1979 年之后，大多数知青开始回到城市。知青人员的大规模返城，极大地促进了我国的城市化进程。到1981 年，我国的城市化水平已达到 20.16%。

　3.快速发展阶段 改革开放以来，特别是 90 年代以后，中国经济社会走上了快速发展的道路，城市人口不断增加，城市化水平逐年提高，我国的城市化进程进入到了持续稳定快速发展的阶段。到2011年，中国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到了51.27%。人口城镇化率超过 50%，这标志着中国社会结构历史性变化，说明中国已经结束了以乡村型社会为主题的时代，开始进入到以城市型社会为主题的新的城市时代。

　图 1 中国城市化发展诺瑟姆曲线 1.1.2 城市化带来的城管执法难题 统计资料显示，我国城市化的快速发展，往往伴随着城市人口的迅猛增长，城市规模的急剧扩大。而原有的城市基础设施建设的滞后以及城管执法的管理思

　3 想、管理水平的落后，逐渐跟不上日新月异的城市化进程，导致了一系列问题的产生。事实上，市容秩序混乱、交通拥堵、污染严重、公共资源紧张等“城市病”，已严重影响到城市居民居住的舒适感、幸福感，成为中国城市化发展的突出问题。

　一方面，城市化快速发展，导致人口大量向城市集中，市民日常生活产生的生活垃圾、城市建设产生的建筑垃圾日益增多，甚至超出了城管执法部门中环卫部门的处置能力，导致城市污染问题严重，由此催生了把本地城市垃圾向别的行政区域外运的黑色利益链。近年来，就不断有媒体报道上海市城市垃圾通过水运倾倒在长江中或江苏省各地的新闻，给城管执法工作带来巨大挑战，增加了城管执法跨区域、跨部门执法的难题。另一方面，城市化快速发展，使得房地产市场异常火爆。地方政府对土地财政更加依赖，地方政府区域内的土地资源过多地向房地产开发领域倾斜。使得服务民生的菜市场等基础设施建设滞后，导致希望通过自己努力劳动生活的非正规就业者无经营场所可去，造成流动摊贩问题，且治理难度大，具有流动性强、反复性强的特点。并且由于对流动摊贩管理不善，导致的破窗效应，使得原本有经营场所的经营者互相攀比，纷纷超出门、窗进行店外经营作业。

　1.1.3 传统城管执法管理的局限 传统的城管执法管理以马克斯.韦伯的科层制（又称官僚制）为基础。科层制是马克斯.韦伯在其著作《社会组织与经济组织理论》中提出的一种完全按照理性建立起来的理想化、高效率的组织模式。

　它的特点主要有：1.金字塔式的严苛职位等级。最高权威位于最高端，命令从上到下传播，组织内部的工作就是“公务”分配的，上级岗位控制与监管下级岗位。2.普遍适用的制度。在组织内的多个等级都制定了完善的规章体制，其规范每个岗位上职员的活动，进而让组织成员的行为受到合理规范，组织成员需要根据规则工作。3.清晰的内部分工。组织内具备清楚的分工，所有成员的权力与责任都有清晰的要求。4.让专业人员做专业事。人员需要根据专业技术资质进行招聘，且得到专业培育，晋升主要参考能力、资质、工作表现。5.公私关系相互分割。家庭与工作相分割，在工作的时候，成员必须根据根据规则工作，不能掺杂自身好恶因素。6.管理权利与职位息息相关，不依从个人。有职就有权，无职则无权，离职就失去之前的权力。

　它的缺陷有：一方面，强调家长式的管理和行政命令的服从，容易导致管理手段的单一、僵化。科层制不倡导职员对管理时期出现的问题做出个人判断和寻找处理问题的方式，而是根据领导要求及规章制度处理问题，不管问题是否紧急和特殊，是否有比传统手段更加有效、合理的解决方法，而是一味地墨守成规。这导致城管执法对城市的管理主要依靠行政命令以及强制性的管理手段，陷入

　4 “科层制仪式主义”，容易造成暴力执法和暴力抗法事件。另一方面，过于强调程序优先，丧失处理问题的灵活性、时效性，难以应对突发事件和特殊情况，使得管理效率低下，妨碍最终组织目标的实现。对城管执法来说，难以达到良好的城市治理效果。

　1.2 研究内容与研究意义 1.2.1 研究内容 在十八届四中全会良法是善治之前提及十九大报告以良法促进发展、保障善治，打造共建共治共享的社会治理格局的大背景下，分析国际国内城市治理善治的实践，结合当代中国城管执法体系，以执法案例分析善治理论在 T 区城管执法的实践，展望完善城管执法领域善治的方法，以善治理论如何在城管执法领域更好地适用，达到良好的治理效果，使社会公共利益最大化为研究内容。

　1.2.2 研究意义 分析善治理论在城管执法领域的应用实践，总结成功做法，思考完善城管执法治理手段的不足，以达到解决城管执法难题的目的，使公共利益最大化，促进社会和谐，同时期望对城管执法工作有所裨益。

　1.3 国内外相关理论与研究综述 1.3.1 国外研究 善治理论是西方学者对国家、社会管理研究的最新表述，它脱胎于治理理论并对治理理论作了进一步的完善，可以理解为“更好的治理”、“有效的治理”。治理理论虽然在一定程度上弥补了国家和市场的缺陷，但是治理本身也有一定的局限性。“它无法取代国家而得到合法的政治暴力，也无法取代市场而自主的对大多数资源开展高效的配置”。

　[1] 基于治理的失效问题，很多专家与社会组织指出“元治理”、“有效的治理”、“善治”等相关理念。

　英国学者鲍勃·杰索普在 1997 年提出了“元治理（metagovernance）”，他把“元治理”解释为“治理的治理”，具体表述为：“治理条件的组织，与涉及市场、层级、网络的明智混合以得到也许的最佳结果。” [2] 世界银行认为善治是“透明的决策过程、责任政府，法治下的政府行为和强大公民社会的参与。” [3] 德国政府认为加强善治意味着民主化、法治、采取反腐措施以及公民社会的参与。罗茨在《新治理：没有政府的管理》中将善治界定为一种过程，他指出将私人管理与激励制度添加到公共服务系统，创建互信、互利的协作系统，产生政府和公民社会、公共

　5 组织和私人组织的和谐合作关系，实现善治模式。

　[4] 法国学者玛丽—克劳斯·斯莫茨把善治划分成四个部分：一、公民安全得到确保，法律被重视，尤其是全部活动都需要利用法治来完成；二、公共组织合理且公正的监管公共开支，也就是开展高效的行政管理；三、政治领导人对其行为向人民负责，也就是实施责任制；四、信息流通顺畅，方便所有公民掌握信息，也就是具备政治透明性。

　[5]

　西方专家和社会组织不仅对善治理论进行了详细的阐释，还把这些概念运用到社会治理、城市治理的实践中。皮埃尔(Pierre)就依据城市治理的参与者、治理方针、治理手段和治理结果将西方名目众多的城市治理方式归纳为四种主要的城市治理模式:管理模式(managerial model)、社团模式(corporatist model)、支持增长模式(progrowth model)、福利模式(welfare model)。

　[6]

　1.3.2 国内研究 基于治理和善治理论在国外的蓬勃发展，俞可平教授把治理和善治理论引入到中国。他在《治理与善治》中指出，“善治”是提升公共利益的社会管理过程，是政府与公民对公共生活的合作管理，是两者的最佳状态，并进一步提出了“善治”的众多主要内容：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正。

　[7] 国内学者对善治理论的研究在俞可平研究的基础上做了进一步的引申和发展，分别在善治与法治、善治与德治、善治与城市治理、善治与地方治理、善治与公民社会、善治与管理体制、善治与中国适用性等方面做了阐释。研究方向、作者、文章、主要内容如下表：

　表 1 国内善治研究部分成果 研究方向 作者 文章 主要内容 善治与法治 梁莹 《治理、善治与法治》 20 世纪 90 年代，治理和善治理论，开始引起人们注意。治 理 要 求 实 行 法治，肯定人民的主体地位和参与国家治理。

　张文显 《和谐精神的导入与中国法治的转型——从以法而治到良法善治》 从工具主义的以法而治和依法而治到良法善治是公共治理 模 式 的 本 质 革命，和谐精神的引增加开始引导中国

　6 法治进入以良法善治为代表的和谐法治。

　善治与德治 余玉花 《现代德治：追求和谐社会的善治》 德治是国家善治的内在需要。

　善治与城市治理 钱振明、 钱玉英 《善治城市：中国城市治理转型的目标与路径分析》 善治是一种理想的城市治理模式。实现城市善治关键是城市政府提高治理水平，强化政府管理的高效性，此外，进一步倡导与发展非政府组织、公司、民众对城市治理的支持、参加与合作。

　石柏林、 付小飞 《“善治”视野下的城市管理》 保障多方利益主体的参与，完善决策程序的善治理念改善城市管理。

　善治与地方治理 张孝芳 《善治理论与中国地方治理》 民间社会力量参与地方公共事务，成为地方治理中重要的参与性力量。

　李森 《社会转型期利益群体与中国地方政府善治》 分析社会转型期利益群体特点，对地方政府善治的积极与消极双重意义，提出解决途径和措施。

　善治与管理体制 颜如春 《从“共治”到“善治”——中国社会治理模式探析》 政府通过培育社会自治能力，进行有效的社会管理，实现从共治到善治。

　周红云 《中国社会组织管理体制 中国社会组织管理

　7 改革：基于治理与善治的视角》 体制改革的落脚点在于构建政府与公民社会的合作伙伴关系。

　善治与公民社会 黄湘莲 《公民社会、国家与善治》 公民社会是善治前提，缺少全面的公民社会，就无法得到善治；公民社会的发展，也直接或间接地促进善治的形成。

　夏晓丽 《政府善治与公民参与——基于治理的视角》 政府善治与公民参与具有内在联系，公民参与是实现政府 善 治 的 必 然 要求。

　善治与中国适用性 池忠军 《善治的悖论与和谐社会善治的可能性》 西方的善治并非必然指向公共利益最大化。提出社会主义和谐社会善治本土化的逻辑路径。

　孔繁斌 《治理与善治制度移植：中国选择的逻辑》 在中国民主政治发展框架下讨论中国移植治理与善治制度的逻辑问题。

　踪家峰等人还将善治理论和中国城市治理的实践相结合，从城市治理的宏观概念上出发，把城市治理模式分为企业家化城市治理模式、改革政府模式、公私共同治理模式三种 [8] ，后来又归纳为四种:企业化城市治理模式、国际化城市治理模式、顾客导向模式、城市经营模式。

　[9] 冯云廷则在皮埃尔四种城市治理模式的基础上,增加了企业化模式和服务型政府模式。分别强调将市场竞争机制引入公共部门,重塑政府；将政府服务对象视为顾客,推行顾客关系管理,争取政府顾客的最大满意度,建立政府运行新模式。

　[10] 在城市治理的微观领域即城管执法方面。国内众多学者、论坛、报刊也从善治理论出发对城管执法善治做出了研究和阐释。论文类：吕秀文《善治视野中的城管综合执法问题研究》，林伟星《善治视阈下

　8 城市管理模式创新研究——以广州市城管为例》，徐小芳《善治视野下的城市病治理对策研究》等；学报类：王霞、吕跃《善治视角下广州摊贩治理现状及对策研究》，石柏林、付小飞《“善治”视野下的城市管理》等；期刊类：唐兴盛《破解城市管理难题的善治之道》等；论坛类：雨辰《现代城管综合执法的善治、服务、亲民——第二十一届长三角城市科学创新论坛综述》；报纸类：袁静《用市场化手段让城市管理回归善治——我市城市管理成功“试水”社会化模式》，汤凯锋《舆论天平倒逼城市管理善治——“城管被砍无人救援”引发舆论热议，公民感叹城管与小贩都不容易》等。

　1.4 研究方法与论文结构 1.4.1 研究方法 本文拟采用文献分析法、案例分析法、理论联系实际法、经验总结法进行研究。

　第一、文献分析法。通过对各种文献资料的搜集与整理、分析与研判，对国内外城市善治治理的理论成果及各国善治的实践进行调查，为论文的写作奠定理论基础。

　第二、案例分析法。在理论研究的基础上，以执法案例的还原及解析，分析T 区城管执法善治要素的实践，总结经验，完善不足。对我国城管执法善治的实现进行探索。

　第三、理论联系实际法。将善治理论做为一种背景，从分析善治理论出发，对我国的城市管理工作进行研究，重点研究 T 区城管善治要素的实践。将理论与实践相结合，试图通过分析研究，追求城管执法领域的有效治理，实现公共利益最大化。

　第四、经验总结法。通过对 T 区城管善治实践的评估总结以及对其他国家城市治理中善治要素实施的成功经验进行归纳分析，找出达到城市治理良好治理效果的一般方法，为我国的城管执法善治提供借鉴。

　1.4.2 论文结构 本文遵循提出问题、分析问题、解决问题的思路，从结构上分为四章。

　第一章为绪论，综合阐述了我国城市治理的相关背景和国内外理论研究成果。

　第二章介绍善治理论和城管执法，通过对城管执法设立原因、体系现状、各地创新、国家规范等进行分析，指出善治为什么可以指导城管执法，善治指导城管执法的实践要求以及善治指导城管执法的重要性和意义。

　第三章对城市治理善治实践的中外做法进行介绍。以具体执法案例分析 T

　9 区城管执法善治要素的实践。总结成功经验、分析研究不足。

　第四章为城管执法实现善治的对策与建议。提出把城管执法部门内部的变革和国家社会外部环境的改善结合起来，顺应十九大报告打造共建共治共享的社会治理格局的趋势，以法治和共治来实现城管执法善治。

　1.5 研究创新与不足之处 1.5.1 可能的创新 把善治理论从城市治理的宏观领域，转向城管执法的专门领域。使用理论与实践相融合的模式，将理论和实践联系起来，用实践弥补与检验理论，试图通过分析研究 T 区城管执法善治要素的实践及问题，来揭示城管执法实现善治的途径，期望达到对我国城管执法有所裨益的目的。

　1.5.2 论文的不足 本人从事城管工作多年，且长期工作在城管执法一线，只是最近一两年才转向城管执法案件处理及理论学习之类的工作。在平时工作中积累更多的是的执法实践经验，相对应的理论知识储备及学习比较薄弱，在本文写作的过程中或许还存在总结不完善及分析不准确的地方，还需要通过学习进一步提高、完善。

　10 2

　善治与城管执法的理论分析 “善治”在中央全会文件中首次出现是在十八届四中全会的《决定》。《决定》在全文第二大项完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施中明确指出：法律是治国之重器，良法是善治之前提。这表明：十八大之后，善治将成为以习近平为总书记的党中央治国理政的目标追求。

　[11] 同时，《决定》也对深化行政执法体制改革提出了要求，要求完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。在城市管理执法领域，如何贯彻落实《决定》精神，实现城管执法善治，成为十八届四中全会后各地城管执法部门工作的重要内容之一。

　2.1 善治理论与城管执法概述 2.1.1 善治理论 善治可以理解为“更好地治理、有效地治理”。是随着治理理论的发展而提出的新概念，它认同政府的“元治理”地位，同时强调与公民社会、市场组织的“合作治理”，重视政府、公民社会、市场组织的“伙伴关系”，通过协商合作和共同认可的法定程序力图把政府、公民社会、市场组织的力量整合起来以解决政府和市场治理双失效的问题。市场的失效是由于在市场经济中存在着信息不对称、外部性因素影响、垄断的存在等原因导致市场配置资源的作用削弱；政府的失效是由于政府存在效率低下及官僚主义作风的影响而导致政府治理的缺位、越位、错位。格里·斯托克指出治理失效的主要表现：第一和治理有关的修订政策的繁杂过程，与据以解说政府而为之辩护的规要求相分割；第二各部分责任相对含糊，容易出现推卸责任或寻求替罪羊；第三因为对权力的过于依赖，甚至并非本身所求，而于政府影响不好的结果随之恶化；第四既然存在自治网络，政府对社会需要承担怎样的责任就更难以区分；第五即便政府使用灵活手段控制与指导集体行动，治理依旧会遭遇失败。

　[12] 于是，一些学者和国际组织提出了善治的概念。按照法国学者玛丽—克劳斯·斯莫茨的概括，善治包含四个部分：一、公民安全得到确保，法律被重视，尤其是上述所有都需要使用法治来完成。二、公共组织合理且科学的管理公共开支，也就是开展高效的行政管理。三、政治领导人对其行为向人民承担责任，也就是实施责任制。四、信息流通顺畅，方便所有公民掌

　11 握情况，也就是具备政治公开性。

　[13]

　 联合国开发计划署（The United Nations Development Programme）认为善治应包括合法性（Legitimacy）、透明性（Transparency）、责任性（Accountability）、法治（Rule Of Law）、回应（Responsiveness）、有效（Effectiveness）、参与（Participation）、公正（Justice）等。

　[14] 俞可平在研究国外的善治理论，结合中国实际的基础上，提出了“善治”的十个基本要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正。[15] 合法性(legitimacy)表示社会规则和权威被自主认可与遵从的特点与局面，即公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可；法治(rule of law)即把法律身为公共政治管理的严苛标准,所有政府官员与公民都需要根据法律规则工作,任何人都没有特权。法治是善治的基本要求，没有法治就没有善治。透明性(transparency)即政府信息公开。善治的程度与政府政策的透明性成正比。责任性(accountability)即政府、公民权力与义务的统一。政府和公民都要做到有权必有责、有责要担当、失责必追究；回应性(responsiveness)也就是公共管理人员与相关组织需要对公民要求做出合理且负责的回应，回应性越大，善治的程度也就越高；有效性(effectiveness)即政府管理的效率，善治程度越高，管理的有效性也就越高；参与(civic participation/engagement)即公民对社会及政治生活的参与，是还政于民的过程，是国家权力向社会的回归。没有公民的积极参与和合作，不会有善治；稳定(stability)即国家安全、社会稳定、公共政策连贯；廉洁(cleanness)即整个社会特别是公职人员清正廉明、奉公守法；公正(justice)即全体公民在法律及权力上的平等。

　2.1.2 城管执法概述 城管执法是城市管理的重要组成部分，是人们对城市管理综合行政执法的简化称呼。各地城市管理综合行政执法机构由于各地经济社会发展水平的高低、程度的差异，其机构职能分工会略有不同。但大致都包括以下几方面：城市环境卫生管理（环卫部门）、城市市容秩序管理（市容科、执法大队）、城市广告管理（广告科）、市政管理（市政部门）、公用事业管理（行政审批大厅）、施工工地管理（渣土科、执法大队）等。其中，对流动摊贩、占道经营、违章建筑的管理由于触及行政相对人的非法权益，经常受到行政相对人的攻击引发社会矛盾而被社会广泛关注。要想更清晰地理解城管执法，必须先弄清楚城管执法和城市管理、行政执法三者之间的关联。

　1.城管执法概念 城管执法也被叫做城市管理综合行政执法。对于行政综合执法，詹国彬、陈露泉在《城市管理行政执法概论》中认为行政综合执法就是因为行政执法实践的

　12 需要，按照相关的法律法规的授权，集中原本比较分散的行政执法权，交由一个新的、统一的行政执法主体行使，以达到提高行政执法效率、改善行政执法效果的行政执法体制。

　[16] 城市管理综合行政执法就是把城市管理领域的行政执法权，按照《行政处罚法》相对集中行政处罚权的规定，交由城管执法部门行使。

　2.城管执法与城市管理 提到城市管理，很多人首先想到的是城管。其实，城市管理是一个复杂开放的巨系统，涉及城市政府中多个部门的职能，它主要将城市重要信息流当做前提，使用决策、规划、组织、指挥等众多制度，使用法律、经济、行政、技术等方式，利用政府、市场和社会三者的沟通、合作，基于城市运作与发展做出的决策指导、规范调节、服务与经营活动。

　[17] 目前被普遍认可的观点认为城市管理有广义和狭义之分。广义上的城市管理，涵盖城市生活的方方面面，通常是指城市政府对城市的各个方面，包括政治、经济、文化、社会、治安、卫生、教育、环境等方面的管理。狭义上的城市管理，通常被认为是市政管理。而城管执法只是城市管理中非常重要的一个方面，并不能代表城市管理的全部。

　3.城管执法与行政执法 城管执法也可以称为“城市管理综合行政执法”，是行政执法在城市管理领域的具体体现。城管执法与行政执法既有相同的地方也有不同的地方。两者之间的区别在于城管执法可以理解为是行政执法的一个方面，包含于行政执法之中，其目的在于维护城市管理的秩序，创造良好的城市环境。不仅城管部门的执法行为可以称为行政执法，政府的其他部门，例如：市场监督管理局、国土资源局、卫生局、建设局、交通局、安全生产监督管理局、质量技术监督局等，也都具有行政执法权，单位内部下设执法大队，其执法行为也被称为行政执法。由于城管执法部门根据 1996 年 3 月 17 日第八届全国人大四次会议通过的《行政处罚法》第十六条所提出的要求，也就是“国务院或者得到国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可决定某个行政组织行使自身的行政处罚权，然而限制人身自由的行政处罚权必须让公安组织行使”，把其他行政执法部门不好管、不想管、不易管的行政执法权力相对集中行使，且和百姓日常接触较多，所以，人们往往把城管执法等同于行政执法，这其实是一种以偏概全的看法。两者之间的相同点在于：（1）执法主体法定。不论城管行政执法还是其他部门的行政执法，其行政执法主体都为国家行政机关或者法律、法规授权的组织。（2）执法行为合法。行政执法是对法律的执行，是依据法定职权和法定职责按照法定程序对社会事务进行管理。一切行为必须在法律的框架下进行。（3）执法目的相同。行政执法行为的目的都是为了维护各自行政管理领域的秩序。而其他行政行为，如：行政征收、行政给付等都与维护秩序无关。

　13 4.城管执法设立原因 （1）经济体制转型的原因 新中国成立后，国家开始在战争的废墟上积极进行战后重建。借鉴前苏联经济发展方式，实施高度集中的计划经济制度，汇聚国内人力、物力、财力大力发展民族工业，对关系国计民生的经济领域进行有效的调节。人民被牢牢地束缚在各自的工作岗位，人口流动性不强。自由经济和小商品经济不发达。这时期，城市政府的管理职能和管理领域相对比较简单，主要表现为对城市卫生的打扫、清理。这种模式在建国初期对经济的恢复和生产的发展中具备重要的影响。然而伴随国家经济的持续发展，此计划经济制度弊端逐渐显现，严重阻碍了社会生产力的进一步发展。如经济效益低下、平均主义思想严重、生产效率不高、资源浪费严重等。为了处理计划经济制度的不足，持续解放与提高生产力。邓小平同志在中共十一届三中全会上直接指出，发展社会主义市场经济，实行改革开放政策。1979 年，农村实行家庭联产承包责任制，解放了农村生产力。1984 年，我国经济制度变革的关键点从农村转移到城市。1992 年，中共十四大清楚表明确定社会主义市场经济的发展目标。1993 年，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出发挥市场对资源配置的基础性作用，持续变革国有企业运作制度，创建符合市场经济需求，产权清楚、权责清晰、政企划分、管理科学的现代企业体制。由此，开启了国企改革浪潮和农民工进城务工浪潮。但是由于生存需求和自身条件限制，他们中的相当一部分人，采取了非正规的就业方式，造成城市里流动摊贩数量激增，给城市市容环境卫生和社会秩序提出了严峻的挑战。而现存的分散的城市管理模式难以有效应对如此复杂的局面，往往是“七个大盖帽管不住一个小草帽”，甚至是出现“乱收费、乱处罚”的现象。急需把分散的行政执法权集中到一个部门，由一个部门统一执行。

　（2）政府机构改革的原因 英国著名历史学家斯古德·帕金森在其著作《帕金森定律》的书中，总结了官僚组织具备自我繁殖与不断膨胀的特点，也就是“帕金森定律”。表现是政府组织相对臃肿、效率不高等问题。邓小平同志也重视到此问题。其在 1980 年 8 月中共中央政治局扩大会议上的讲话中提出：“组织臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任、不守信用、公文旅行、互相推诿……。这不管是在我们内部活动中，还是在国外沟通中，都达到让人不能忍受的境地。” [18] 政府部门中的官僚主义作风及官僚主义现象也影响到与广大人民群众直接接触的一线基层政府工作人员，出现了美国行政学者李普斯基在 1977 年发表的《走向街头官僚理论》中提到的“街头官僚”现象。具体表现为对公民权利的漠视，职能交叉、分散，办事效率低下，对行政相对人重复处罚、随意处罚，甚至滋生腐败。

　14 为了克服政府机构中的官僚主义现象，提高行政效率。从 1982 年开始，全国各级政府自上而下开展了一系列的改革，但政府组织的变革却请步入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的矛盾中。1988 年的机构改革首次提出以转变职能为重点的改革思路，以行政条文的形式，对各组织实施“定机构、定职能、定编制”的“三定”方针，落实政府职能转变，解决职能交叉、效率低下问题，促进“小政府、大社会”管理格局的形成。政府机构改革在行政执法领域表现为“相对集中行政处罚权”制度的实施。集...