国土资源管理培训之耕地保护政策解读

　 1 耕地保护 政策解读

　一、当前国家有关耕地保护政策精神 （一）2013年11月9日至12日，根据中国共产党十八届三中全会精神，下发《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》， 《决定》的一些重大部署，突破了现行土地管理法律法规，因此需要尽快完善有关法律法规。”《决定》有关耕地保护内容：一是在坚持和完善 最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

　二是改革征地制度，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

　（二）2014年1月19日，中央一号文件《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。耕地保护内容贯穿始终。第一部分完善国家粮食安全保障体系中，任何时候都不能放松国内粮食生产， 严守耕地保护红线，划定永久基本农田，不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。第二部分强化农业支持保护制度中强调，支持地方开展 耕地保护补偿。第三部分建立农业可持续发展长效机制中，落实 最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度、水资源管理制度、环境保护制度，强化监督考核和激励约束。第四部分深化农

　 2 村土地制度改革中，主要有两个内容：一是定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善 最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

　二是 加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。

　健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

　 二、当前我省耕地保护工作总体形势

　 《国土资源部关于支持黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验土地管理制度改革意见的函》 （国土资函〔2014〕56 号），涉及耕地保护内容分布在第（七）、（九）、（十一）、（十二）、（十三）条里。

　（一）实行最严格的耕地保护制度，支持试验区完善耕地保护的共同责任机制。积极推进地方政府将耕地保护纳入干部绩效考核和离任审计体系，落实地方政府保护耕地的主体责任，提高耕地保护补偿机制，调动保护耕地的积极性。加快基本农

　 3 田划定，按照耕地质量等别从高到低的顺序，将城镇、村庄周边和铁路、公路等交通沿线的优质耕地优先化为基本农田。

　体现的内容：一是严格耕地保护。二是坚持耕地保护优先、数量质量并重。三是加快建立共同责任、经济激励和社会监督机制，严守耕地红线，确保耕地实有面积基本稳定、质量不下降。四是积极推动将耕地保护目标纳入地方经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，加大耕地保护工作的指标使用，耕地保护责任目标考核结果作为组织部门对领导班子和领导干部综合考核评价的参考依据。五是推动地方政府严格执行领导干部耕地保护离任审计制度，促进领导干部正确履行耕地和基本农田保护责任。

　（二）支持试验区拓展区域合作方式，坚持“数量、质量并重”原则，探索区域间耕地保护与建设用地供求总量平衡新机制，在确保完成规划耕地保有量和基本农田保护面积目标的前提下，实现区域内占补平衡、补充耕地质量有提高。构建优势互补的协作机制，探索开展耕地异地占补平衡研究，促进不同经济功能区之间的合作，拓展“两大平原”现代农业基础建设资金投入渠道。

　 一是进一步审查补充耕地落实情况，在保证数量的同时，更加重视质量，严格落实“占优补优”、 “占水田补水田”要求，进一步细化说明占用和补充耕地的二级地类、面积、土地利用国家等级，纠正占优补劣问题。二是发挥占补平衡对建设占用

　 4 耕地的约束作用，对后备耕地资源不足或是储备库补充耕地指标不足的地方，相应核减下一年度土地利用年度耕地计划指标，体现“以补定占、先补后占”等规定，引导地方不占或少占耕地。三是将农用地分等定级、耕地质量等级以及地力评价等技术成果，应用到补充耕地项目质量验收工作中，加强补充耕地项目质量建设，坚决纠正占优补劣问题。四是完善储备库建设，组织对现有补充耕地储备库中的补充耕地进行质量评价，进一步明确二级地类划分。

　 （三）进一步加快推进征地制度改革，逐步缩小征地范围，规范征地程序，完善被征地农民合理、规范、多元保障机制，探索建立征地补偿费用和社会保障费用预存制度，加强征地批后实施监管，维护被征地农民合法权益。

　征地制度改革提出已久，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。体现了两层含义，一是执行宪法规定，严格界定 “公共利益”征地范围，依据“公共利益”实施征地，缩

　 5 小征地范围，减少当前什么项目都可以实施征地的行为。二是要求政府从程序、补偿、安置等方面保护被征地农民利益。严格规范征地程序，包括征地报批前的“告知、确认、听证”程序和征地批准后的“两公告一登记”程序。切实保障被征地农民利益的知情权、参与权和申述权，做到征地补偿、安置、社保到位。进一步加强对被征地农民合理、规范、多元保障机制的完善，探索建立征地补偿费用和社会保障费用预存制度，加强征地批后实施监管，维护被征地农民合法权益。

　（四）进一步加强和规范设施农业用地管理，支持试验区探索建立符合“两大平原”实际的设施农业用地标准体系，报国土资源部，农业部审查备案后，严格规范执行。

　第一，开展设施农用地范围和附属设施用地标准研究，制定符合我省实际情况的设施农用地管理规范体系。在设施农用地政策适用范围上，增加粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、农机局临时存放场所等用地；结合现代化农业建设需求，提高田间道路等附属设施用地标准。第二，在以农业为依托的休闲观光项目、庄园以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用总体规划，依法办理建设用地审批手续。第三，各地设施农业发展要在农业发展规划和土地利用总体规划的指导下，尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低

　 6 效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。确需占用耕地的，应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过工程、技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。第四，设施农业要坚持农地农用的原则，按照协议约定使用土地。设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。

　 （五）进一步规范农田灌溉等农业基础设施用地管理，合理控制土地征收和转用的范围和规模。直接服务于农业生产和粮食安全的农业科研用地、蓄水引水和农田灌溉工程用地，以及新建水库水面用地，按照《土地利用现状分类》，属于建设用地的，依法办理农用地转用审批手续。

　 在土地转征审批中，严格执行《土地利用现状分类》，农田灌溉等农业基础设施用地中有属于建设用地的，依法办理农用地转用审批手续。直接服务于农业生产和粮食安全，人工修建的宽度大于等于 2 米用于引、排、灌的渠道认定为沟渠，包括渠槽、渠堤、取土坑、护堤林按照农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续。农业科研用地中农业科研、教学试验田及其直接附属设施为农用地，不需办理农用地转用审批手续，其办公、教学和住宅用地为建设用地，需要办理农用地转用审批手续。蓄水饮水和农田灌溉工程用地中的用于引、排、灌的

　 7 渠道，包括渠槽、渠堤、取土坑、护堤林，属于农用地，不需办理农用地转用审批手续。渠道的闸门、泵站等水利设施用地为水工建筑，属于建设用地，需要办理农用地转用审批手续。水库水面在属于建设用地，需要办理农用地转用审批手续。

　三、近期耕地保护主要工作 黑龙江是全国耕地第一大省。根据二调发布的最新数据，我省耕地 2.39 亿亩（含不稳定耕地 0.24 万亩、稳定耕地 2.15亿亩），占全国九分之一强。保护耕地资源、坚守耕地红线是确保国家粮食安全的战略举措，也是造福子孙后代、实现永续发展的长远大计。

　1.严防死守耕地红线。认真落实《国土资源部关于强化管控落实最严格的耕地保护制度的通知》要求，把耕地红线、永久基本农田、城市建设用地开发边界和生态红线落在土地利用总体规划中。把永久基本农田上图入库、落实到户，明确保护责任。加强用地审批规划计划审查，从严从紧控制占用耕地，避让优质耕地，严禁占用永久基本农田。

　2.完善耕地占补平衡制度。新增建设用地要严格执行占补平衡制度，探索统筹规划、先建备补、占优补优、占水田补水田的占补新机制。探索省域内耕地保护与建设用地供求总量平衡新机制，在确保完成规划耕地保有量和基本农田保护面积目标的前提下，实现区域内耕地占补平衡、补充耕地质量有提高。

　3.构建耕地保护共同责任机制。逐步完善耕地保护共同责

　 8 任机制，改革地市级人民政府耕地保护责任目标考核办法，将永久基本农田划定和保护、补充耕地质量等纳入考核内容，实行耕地数量与质量考核并重。积极推动地方政府将耕地保护纳入干部绩效考核和离任审计体系，提高耕地保护的自觉性。

　4.积极稳妥推进征地制度改革。近几年来，我省不断深化征地补偿制度改革。一是征地补偿方式实施同地同价，二是征地补偿倾斜农民补偿 7:3；三是推进社会保障；四是征地前实行确认、听证等；五是 2011 年对区片地价进行了调整，六是将被征地农民的养老保险费用根据人力资源社会保障管理部门测算的额度纳入征地补偿费，单独计算；七是对青苗的补偿标准下放市地根据当地农业生产水平、农产品物价水平等情况的发展和变化组织制定，报省政府备案。

　5．优化和规范农用地转用和土地征收方案报批工作。为贯彻落实党的十八届三中全会《决定》明确提出“要进一步简政放权，深化行政审批制度改革”要求，在不突破现行土地管理法律法规的前提下，本着“能简则简、能并则并”的原则，对于报省人民政府批准的城市批次用地（包括经省政府审核同意的哈尔滨等八个城市实施方案及保障性安居工程）、单独选址农用地转用和土地征收原报批材料进行了整合，并下发了《关于优化和规范农用地转用和土地征收方案报批工作的通知》（黑国土资发[2014]96 号）。优化整合后的城市批次用地报批材料由现行的 11 项调整为 4 项，单独选址用地报批材料由

　 9 现行的 14 项调整为 7 项.：

　城市批次保留要件：（1）市（地）人民政府向省人民政府的用地请示文件。（2）县（市）、市（地）国土资源管理部门填报的“一书三方案”。（3）××县××年度第×批次城市建设用地面积汇总表。（4）××县××年度第×批次城市建设用地界址点坐标成果表。

　单独选址保留要件：（1）市（地）人民政府向省人民政府的用地请示文件。（2）县（市）、市（地）国土资源管理部门填报的“一书四方案”。（3）××工程建设项目用地面积汇总表。（4）××工程建设项目用地界址点坐标成果表。（5）用地预审批复文件。（6）项目批准（核准、备案）文件。（7）初步设计批准文件。

　四、需着重关注的几个事项 （一）明确各级政府的主体责任。市（地）、县（市）人民政府是农用地转用和土地征收报批和征地工作的责任主体，要确保呈报材料和存档备查材料齐全、规范、真实、准确,确保农用地转用和土地征收报批和征地批后实施工作合法合规，确保被征地农民的合法权益得到有效维护。依照法律规定，市、县政府对征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。实际工作中，市、县政府应当根据土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划，本着统筹协调、区分缓急的原则，综合考虑地方政府对被征地农民的补偿安置能

　 10 力、支付取得土地成本的实际财力，合理确定征地的范围和规模。

　( ( 二) )。

　强化地市政府请示文件内容。在请示文件中明确申报用地位址、拟征收集体土地面积、地类，是否符合土地利用总体规划（2006-2020 年）》，占不占用基本农田；计划指标在本年度用地计划内使用情况；单独选址用地预审控制用地规模是否一致；补充耕地落实情况，补充的耕地数量和质量与所占用的耕地是否一致，是否在耕地占补平衡动态监管系统中挂钩确认编号为；是否按规定程序履行了征地方案报批前告知、确认听证等工作；征地涉及的补偿安置费用以及被征地农民养老保险资金是否准备到位；拟征收农村宅基地，需动迁安置农户的。具体安置方式。是否有违法用地信访问题等。（总结）综上所述，该申报的用地报批材料齐全，符合法律法规的规定，符合土地利用总体规划，用地在年度用地计划内，不占用基本农田，耕地占补平衡已落实，征地补偿安置政策符合国家和省有关规定，被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。无违法用地[或违法用地已作处罚]，数据真实、准确。待省人民政府批准后，我市（县）将依法认真做好批后实施工作，认真执行“两公告一登记”制度，落实补偿安置方案，切实安排好被征地农民的生产和生活，维护社会稳定。

　（三）征地程序要阳光透明。征地程序主要分为，征地报批前的“告知、确认、听证”程序和征地批准后的“两公告一登

　 11 记”程序。征地工作事关农民切身利益，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。

　征地报批前 ，市、县政府要发布征地预告，被征地单位或者个人在发布预告后抢栽抢种的农作物、树木或者抢建的设施，将不予补偿；要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径、社会保障等事宜告知被征地农民，充分听取农民意见；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。被征地农民有异议并提出听证的，应及时组织听证，听取被征地农民意见。

　征地批准后， ，要依法履行征收土地公告、征地补偿登记手续和征地补偿安置方案公告。市县政府应在收到征收土地方案批准文件之日起 10 个工作日内进行 征收土地公告；被征地集体经济组织、村民或其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内办理 征地补偿登记手续；市、县土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起 45 日内拟定 征地补偿安置方案并予以公告。被征地集体经济组织、村民等对征地补偿安置方案有不同意见的或者要求举行听证的，应当在 10 个工作日内提出。市、县土地行政主管部门应当研究被征地集体经济组织和农民提出的不同意见，确需修改的，应当依照法律规定进行修改。最终征地补偿安置方案须报市、县政府审批后组织实施。公告工作必须要按照土地管理法律法规和国土资源部《征用土地公告办法》规定的时限、内容、要求等进行，同时，对公告中群众再次提出意见的，要认真做好政

　 12 策宣传解释和群众思想疏导工作，得到群众的理解和支持。对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决。

　（四）征地补偿费用要落实到位。[ [ 征地补偿费] ]包含征地区片综合地价+被征地农民养老保险， 征地区片综合地价由地方人民政府编制测算，被征地农民养老保险由当地人力和社会保障部门测算。按征地区片综合地价确定的征地补偿费，70%用于安置被征地农民的补助，30%用于持有集体土地所有权的集体经济组织安排基础和公益设施建设、兴办村办企业和被征地农民的生活补助等。按照《黑龙江省征地区片综合地价实施办法》规定，当地政府根据人力资源社会保障管理部门测算的额度将被征地农民的养老保险费用纳入征地补偿费，单独计算。

　（五）安置途径要拓宽。各市、县的安置主要是货币安置。应结合当地实际，因地制宜，统筹考虑被征地农民补偿安置问题，采取劳动就业安置，调地安置，留地安置，入股安置，物业安置，养老安置，住房安置，医疗安置等多种有效的征地安置方式，改变轻安置重补偿的方式，做好被征地农民的安置工作。