实施《福建省安全生产条例》需要注意的十个关系_福建省安全生产条例

　　2008年9月28日，省第十一届人大常委会第五次会议通过的《福建省安全生产条例》(以下简称“条例”)，是我省为贯彻实施《中华人民共和国安全生产法》(以下简称“安全生产法”)而制定的一部重要的地方性法规，对于我们加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众的生命和财产安全，促进经济持续发展和社会和谐稳定具有十分重要的意义。笔者认为，在贯彻实施条例时，需要正确把握和处理好以下关系：
　　
　　一、关于安全生产法与条例的关系
　　
　　根据《中华人民共和国立法法》(以下简称“立法法”)的规定，我国的法律体系包括全国人大及其常委会制定的法律，国务院制定的行政法规和有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规。就法的效力而言，三者之中，法律处于最高层次，行政法规次之，地方性法规处于最低层次。法律和行政法规全国适用，被称为国家立法，地方性法规由于只适用于本行政区域，被称为地方立法。法律、行政法规是地方性法规的上位法，地方人大及其常委会制定的地方性法规的内容，不得与法律、行政法规相抵触。通常，全国人大及其常委会制定的法律又被称之为国家大法，是地方立法最基本和最重要的依据。我省条例第一条规定：“根据《中华人民共和国安全生产法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”可见，安全生产法是我省条例的主要立法依据，或者说，我省条例是一部为贯彻实施安全生产法而制定的配套性的地方性法规。从立法实践看，这种实施性地方性法规的一个特点，是在已有国家大法的基础上，结合本地区实际，对国家大法中的一些规定加以补充和细化，从而提高国家大法的针对性和可操作性。一般地讲，实施性地方性法规并不完全照搬照抄国家大法中的规定，而只对其中一些较为原则的规定进行补充和细化。因此，在贯彻实施和适用我省条例时，需要注意两点：一是要结合安全生产法的立法精神和基本原则等来理解和把握条例的具体条文，二是要把我省条例的具体条文与安全生产法中的相关条文规定结合起来适用。
　　二、关于安全生产法和条例与消防法等法律、法规的关系
　　立法法规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。”这是我国法律适用的一个重要原则，也就是通常所说的特别法优先适用原则。特别法相对于一般法而言，是一般法的对称。一般法适用于该法所调整的所有对象和事项，特别法则只适用于特定的调整对象和事项。在实践中，当某一法律行为遇到一般法中的规定与特别法中的规定不一致时，特别法中的规定应当优先适用。由于安全生产的涉及面非常广，国家在立法方面既有一般规定，如安全生产法，也有特别规定，如消防法、道路交通安全法等。为了明确安全生产法与有关法律的关系，安全生产法第二条规定： “有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”也就是说，在消防安全和道路、铁路、水运、空运等交通运输安全领域，消防法、道路交通安全法、铁路法、海上交通安全法、民用航空法等法律、行政法规有特别规定的，应当适用其规定。针对安全生产法的以上规定，条例结合我省实际进一步规定：“在本省行政区域内从事生产经营活动的单位的安全生产及相关监督管理活动，适用本条例。有关法律、法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”这里的“法规”，包括国务院行政法规和我省制定的地方性法规。这样规定是因为除了法律、行政法规外，我省也有一些这方面的配套性立法，如《福建省消防条例》、《福建省实施(中华人民共和国道路交通安全法)办法》等地方性法规，这些地方性法规中如果另有规定的，也应当适用其规定。
　　三、关于县级以上人民政府与乡镇人民政府的关系
　　政府是安全生产的监管主体。根据安全生产法规定，各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，对本行政区域内的安全生产工作负责。为此，我省条例对本省各级地方人民政府的职责也作了总体性的规定：“地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，实行安全生产目标责任制和行政责任追究制度，对本行政区域内的安全生产工作负责。”但是，从我国各级地方人民政府的职责权限看，县级以上地方人民政府与乡镇一级人民政府的职责权限是不完全相同的，例如，行政许可法和行政处罚法就对乡镇人民政府的权限作了限制。这种区别规定的主要原因是由于县级以上地方人民政府的机构设置和人员配备等与乡镇人民政府有较大不同，所以法律、法规对它们的具体职责规定也有区别。关于县级以上人民政府的职责，我省条例第二十七条规定：“县级以上地方人民政府的安全生产工作职责：(一)加强对安全生产工作的领导，将安全生产工作纳入本地区国民经济和社会发展总体规划，制定安全生产中长期规划；(二)宣传贯彻执行国家安全生产法律、法规和方针、政策，研究制定安全生产重大政策及措施；(三)组织、督促、支持各有关部门、单位依法履行安全生产监督管理职责，督促落实安全生产目标责任制和行政责任追究制度，及时协调解决安全生产工作中的重大问题；(四)加强安全生产基础设施建设，加大财政对公共安全设施、应急救援装备、事故隐患治理的投入；(五)鼓励和支持安全生产科学技术研究和安全生产先进技术的推广应用；(六)建立健全安全生产监督管理和应急救援体系，制定和完善应急救援预案；(七)加强安全生产宣传教育，提高公民的安全生产意识；(八)法律、法规和上级人民政府规定的其他安全生产工作职责。”
　　关于乡镇人民政府的职责，是省人大常委会审议的重点之一。由于乡镇人民政府机构、人员编制、财力、法定权限和执法手段等方面的限制，经反复研究，我省条例对乡镇人民政府的职责主要作了以下规定：一是要求乡(镇)人民政府应当按照法律、法规的规定履行安全生产监督管理职责，明确安全生产监督管理机构，确定安全生产监督管理人员，加强安全生产监督管理工作；二是在条例第三十条规定：“乡(镇)人民政府对本行政区域内的安全生产工作履行下列职责：(一)宣传贯彻执行国家安全生产法律、法规和方针、政策，研究部署安全生产工作，建立安全生产目标责任制；(二)组织开展安全生产监督检查，对监督检查中发现的生产安全事故隐患或者安全生产违法行为，应当责令限期改正，并及时向县级人民政府负责安全生产监督管理职责的部门和有关部门报告；(三)法律、法规规定的其他职责。”可见，乡镇～级人民政府的监督管理职责比县级以上地方人民政府的职责要少的多。因此，在贯彻实施条例时，一是要注意县级以上地方人民政府与乡镇人民政府的监督管理职责的差别，不能把应由县级以上地方人民政府行使的监督管理职责交由乡镇人民政府行使；二是县级以上地方人民政府与乡镇人民政府的监督管理职责有相互关联性，县级以上地方人民政府应当加强对乡镇人民政府安全生产工作的领导、指导与监管；三是乡镇人 民政府对安全生产监督管理中遇到的问题应当依法及时向上级人民政府及其有关部门报告，上级人民政府及其有关部门对乡镇人民政府报告的情况和问题，应当及时予以处理。
　　
　　四、关于安监部门与有关部门的关系
　　
　　县级以上人民政府的许多安全生产监管职责实际上是由县级以上人民政府设立的部门来具体执行和完成的。关于安监部门与有关部门的安全生产监管职责，我省条例作了区别规定。其中，安监部门作为安全生产的综合部门，在安全生产监管中处于特殊地位，其职责也较一般部门为重。在我省条例中，安监部门被称为“县级以上人民政府负责安全生产监督管理的部门”，安监部门以外的其他部门被称为“县级以上地方人民政府有关部门”。关于安监部门与有关部门的关系，我省条例第六条作了总的规定：县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本条例，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内依法对有关安全生产工作实施监督管理。
　　关于安监部门的具体职责，我省条例第二十八条规定：“县级以上地方人民政府负责安全生产监督管理的部门履行下列安全生产综合监督管理职责：(一)宣传贯彻执行国家安全生产法律、法规和方针、政策；(二)指导、协调和督促有关部门依法履行安全生产职责，组织安全生产综合检查和专项检查，具体实施安全生产目标责任制管理和考核工作，综合监督安全生产应急救援工作；(三)负责本行政区域的安全生产形势综合分析和生产安全事故统计工作，定期通报本地区安全生产形势，发布安全生产信息；(四)依法对生产经营单位的安全生产工作实施监督管理，对安全生产违法行为实施行政处罚；(五)经同级政府授权，组织生产安全事故调查处理；(六)会同有关部门建立本行政区域重大危险源数据库信息系统和监管制度；(七)建立安全生产违法行为信息查询系统，及时记载生产经营单位、安全生产中介服务机构的违法行为和处理情况，供社会公众查询；(八)组织、指导、协调安全生产宣传教育培训工作；(九)法律、法规规定的其他职责。”
　　关于有关部门的具体职责，我省条例第二十九条规定：“县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内履行下列安全生产监督管理职责：(一)宣传贯彻执行国家安全生产法律、法规和方针、政策；(二)依照有关法律、法规的规定，对涉及安全生产的事项实施行政许可和监督管理；(三)依法对本行业、本领域生产经营单位执行安全生产法律、法规情况进行监督检查，建立事故隐患排查治理监督检查和重大危险源监管制度，督促、指导生产经营单位建立健全和落实安全生产责任制；(四)定期分析本行业、本领域的安全生产形势，制定年度安全生产工作计划和生产安全事故的预防措施，并向负责安全生产监督管理的部门定期报送安全生产工作计划和生产安全事故统计、工伤统计等相关信息；(五)参加生产安全事故调查，配合做好事故善后工作，落实事故处理的有关决定；(六)法律、法规规定的其他职责。”
　　需要注意的是，我省条例中所指的“负有安全生产监督管理职责的部门”，不仅包括安监部门，也包括建设、交通、公安、消防等有关监管部门。因为省、市、县安监部门同时兼有履行安全生产综合监督职能和履行危险化学品等行业领域的安全生产监督职能。
　　
　　五、关于行政权力与行政责任的关系
　　
　　各级人民政府及其有关部门作为条例的执法主体，享有法律、法规赋予的维护安全生产秩序所必需的一系列执法权力。在贯彻实施条例时，需要注意的是，这些法定职责，既是一种行政权力，也是一种行政责任。各级人民政府及其有关部门应当清醒认识到，有权就有责，权大责任大。如果政府及有关部门不依法行使监管权力，就要承担相应的法律责任。需要特别注意的是，我省条例对此作了以下一些完全属责任性的规定：一是我省条例第三十一条规定：“地方各级人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员在履行安全生产监督管理职责时，应当遵守下列规定：(一)遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务；(二)组织安全生产监督检查不得妨碍被检查单位的正常生产经营活动；(三)不得因个别生产经营单位发生生产安全事故而责令全行业停产停业整顿；(四)对生产经营单位自身无法排除的事故隐患，应当及时采取必要的防范措施，直至隐患排除；(五)不得在其监管的生产经营单位参股或者变相入股；(六)监督检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况应当形成书面记录，并存档备查。”二是我省条例第三十七条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为举报受理和查处通报制度，公开举报电话和电子邮箱，并对收到的举报进行登记。对决定受理的举报事项，应当组织调查核实，提出处理意见，并督促落实。”“负有安全生产监督管理职责的部门应当为举报者保密。举报的事故隐患或者安全生产违法行为，经查证属实的，对举报者应当给予奖励。”三是我省条例第四十六条对违法行为规定了以下法律责任：“地方各级人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)未依法履行审查、许可、颁发证照等行政许可及监督管理职责的；(二)未按国家有关规定及时、如实报告生产安全事故情况的；(三)发生生产安全事故，未按规定组织救援致使人员伤亡或者财产损失扩大的；(四)阻挠、干涉生产安全事故调查处理或者生产安全事故责任追究的；(五)事故调查报告违背客观事实的；(六)要求被审查、验收的生产经营单位购买其指定的安全设备、器材或者其他产品的，在安全生产事项审查、验收过程中收取费用的；(七)不认真履行安全生产监督检查职责，对检查中发现的安全生产违法行为或者生产安全事故隐患，未依法采取措施、未及时移送有权部门处理，导致生产安全事故发生的；(八)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。”
　　
　　六、关于政府监督与社会监督的关系
　　
　　政府作为执法主体，在安全生产监管方面承担着领导和主导作用。但安全生产是一个复杂的社会系统工程，涉及面很广，仅靠政府监管是不够的，它需要社会各方面积极参与监督。我省条例在规定政府监管职责的同时，也规定了社会参与监督的体制。条例第三条规定：安全生产管理应当建立政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众参与监督、社会广泛支持的安全生产监督管理体制。关于社会监督，我省条例主要从以下几个方面作了规定：一是要求各级工会组织依法对生产经营单位的安全生产工作进行监督，维护职工安全、健康等合法权益，发现违反国家有关安全生产法律、法规、标准和技术规程的行为，或者生产经营单位存在生产安全事故隐患的，有权提出处理建议，生产经营单位应当及时进行妥善处理；二是要求行业协会应当根据行业特点，开展安全生产宣传教育，提供安全生产管理和技术咨询服 务，加强行业自律；三是规定报刊、广播、电视、网络等新闻媒体应当履行安全生产宣传义务，进行公益性的安全生产宣传教育，依法对安全生产工作进行舆论监督；四是规定居民委员会、村民委员会应当开展安全生产宣传教育活动，协助当地政府和负有安全生产监督管理职责的部门做好生产安全事故隐患排查、整治和事故善后处理工作。发现安全生产违法行为的应当予以劝阻，并向当地政府或者有关部门报告。
　　七、关于生产经营单位与生产经营单位主要负责人的关系
　　生产经营单位在整个安全生产工作中处于基础地位，是本单位安全生产的责任主体，它们不仅要注意经济效益，更要确保生产安全。我省条例第四条第一款规定：“生产经营单位是本单位安全生产的责任主体，应当依法加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。”我省条例还在第二章“安全生产保障措施”中对生产经营单位负有的安全生产职责作了具体规定。
　　生产经营单位主要负责人是指在本单位生产经营活动中具有决策权和指挥权的领导人员，不同组织形式的生产经营单位，主要负责人有所不同。公司制的生产经营单位，董事长和总经理是本单位主要负责人，非公司制的生产经营单位，厂长、矿长或经理是本单位主要负责人。生产经营单位主要负责人在生产经营单位中处于决策者、指挥者的重要地位，不仅在组织制定和落实安全生产管理制度上起着领导作用，而且在安全生产投入、财力支配和人员安排上具有决定作用，只有主要负责人的安全生产职责得到落实，生产经营单位的安全生产工作才可能真正落到实处。实践也证明，如果生产经营单位的主要负责人不重视、不支持、不抓安全生产工作，这个单位的安全生产就难以得到保证。因此，我省条例第四条第二款规定：“生产经营单位主要负责人是本单位安全生产工作的第一责任人，对安全生产工作全面负责，其他负责人对各自职责范围内的安全生产工作负责”。
　　八、关于生产经营单位与特殊生产经营单位的关系
　　特殊生产经营单位是相对生产经营单位(或称一般生产经营单位)而言的。所谓特殊生产经营单位，就是这些生产经营单位的安全生产具有特殊性，如矿山、交通运输、建筑施工、危险物品等生产经营单位以及公众聚集的经营场所，都属于安全生产事故多发的行业和领域，危险性相对较大。因此，我省条例在对生产经营单位的安全生产职责作了总体规定的同时，又有针对性地对特殊生产经营单位的安全生产职责作了特别规定。例如，我省条例第十四条规定：“矿山、建筑施工和危险物品的生产、经营、储存单位，从业人员在一百人以上的，应当设置安全生产管理机构，并按照不低于从业人员百分之一的比例配备专职安全生产管理人员；从业人员在一百人以下的，至少应当配备专职安全生产管理人员一人，其中从业人员在七人以下的，也可以指定人员负责安全生产管理。”“前款以外的生产经营单位从业人员在三百人以上的，应当设置安全生产管理机构，并按照不低于从业人员千分之五的比例配备专职安全生产管理人员；不足三百人的按照不低于从业人员百分之一的比例配备专职或者兼职安全生产管理人员，也可以委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。”又如，我省条例第十五条规定：“生产经营单位应当按照国家有关规定对从业人员进行经常性安全生产教育和培训，承担从业人员的教育和培训费用，并建立从业人员安全生产教育和培训档案。”“矿山、建筑施工和危险物品的生产、经营、储存单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当依法参加安全生产知识和管理能力的培训，经有关主管部门考核合格后方可任职。”“特种作业人员应当依法取得特种作业操作资格证书后，方可上岗作业。”
　　九、关于从业人员权利与义务的关系
　　权利义务是法律关系的重要内容。从法律上讲，权利与义务是一对相互关系，是一个不可分割的统一整体，有权利就有义务，或者说，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。一方面，从业人员作为生产经营单位中从事生产经营活动的人员，他们面对着生产经营活动中的不安全因素，人身安全和健康可能受到损害，因此他们必须享有一定的安全生产权利。另一方面，生产经营单位能否做到安全生产，与从业人员的工作也十分密切，因此他们又必须履行一定的安全生产义务。因此，条例第三章对从业人员的基本权利和相应义务作了专门规定。
　　我省条例第二十四条规定：“生产经营单位从业人员享有下列权利：(一)工伤保险待遇；(二)安全生产教育和培训；(三)了解作业场所、工作岗位存在的危险因素和职业危害因素以及防范和应急措施，获得符合国家规定和标准的劳动防护用品；(四)对本单位安全生产工作提出建议，对存在的问题提出批评、检举和控告；(五)拒绝违章指挥和强令冒险作业，发现直接危及人身安全紧急情况时，可以停止作业或者采取可能的应急措施后撤离作业场所；(六)因生产安全事故受到损害后依法提出赔偿要求；(七)法律、法规规定的其他权利。”
　　我省条例第二十五条规定：“生产经营单位从业人员履行下列义务：(一)遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，服从管理，正确佩戴和使用劳动防护用品；(二)接受安全生产教育和培训；(三)及时报告生产安全事故或者生产安全事故隐患；(四)发生生产安全事故时，主动进行自救和互救；(五)法律、法规规定的其他义务。”
　　十、关于安全生产事故预防与安全生产事故处理的关系
　　安全生产应当坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。从我省条例的内容来看，大部分规定都是围绕安全生产事故的预防来进行规范的，无论是第二章安全生产保障措施，第三章从业人员的权利和义务，还是第四章安全生产监督管理，其根本目的都是为了预防事故的发生。因此，在贯彻实施条例时，着眼点应当首先放在预防上。但由于主客观方面的原因，预防并不能完全保证不发生安全生产事故。为了未雨绸缪，防患于未然，我省条例还对生产安全事故的应急救援和事故调查处理作了具体规定。制定生产安全事故应急救援预案，也是预防工作的一项重要内容，一旦事故发生，有关方面能够及时予以应对，既有利于避免事故施救过程中的盲目性，提高救援效率，也有利于通过采取有效的施救措施，控制事态发展，防止事故扩大，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。从一定意义上讲，应急救援及事故调查处理也是预防的重要组成部分，是预防工作的延伸。生产安全事故发生后，一方面，政府及有关部门应当及时进行调查处理，查明事故原因，有针对性地解决存在的问题。另一方面，要通过分析原因，总结教训，进一步完善预防措施，消除隐患，防止和避免同类事故的发生。因此，千万不要把安全生产事故预防与事故处理截然分开，认为调查只是为了处理，为了追究有关人员的责任。
　　
　　编辑　游振云