生态文明建设审计格局及内容

　生态文明建设审计的格局及内容

　十八大报告提出，大力推进生态文明建设要重点抓好四个方面的工作：一是要优化国土空间开发格局；二是要全面促进资源节约；三是要加大自然生态系统和环境保护力度；四是要加强生态文明制度建设。十八大报告为未来一个时期的生态文明审计指明了方向。随着人们对生态文明内涵和外延的认识深化，生态文明审计体系的整体范畴正处于探索、形成阶段。审计机关应以国土空间开发、节能资源利用、环境保护和生态文明制度建设等维度为依托，构筑推动完善生态文明建设的科学审计体系，在审计实践中不断推动生态文明建设，在生态文明建设中拓展国家审计的边界范围。

　一、国土资源开发与生态文明审计

　国土资源是生态文明建设的物质基础、空间载体和构成要素，支撑各行各业，影响千秋万代，在生态文明建设中具有全局性、战略性、根本性的地位。我国是一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国，面临着建设用地供需矛盾突出、耕地保护难度增大、用地粗放浪费等问题。比如，2005年四城市高教园区开发建设情况审计调查结果显示，有的地方政府通过调整土地利用总体规划和拆分审批的办法规避法定审批权限；开发建设单位在未办理征地审批手续的情况下采取租用等办法违规圈占农民集体土地，租用土地的一部分又被用于违规建设高尔夫球场等。

　除了资源供需矛盾不断加剧、土地资源利用较为粗放等问题，当前的地质环境和灾害问题日益凸显，地质灾害呈易发多发之势。以上问题的成因十分复杂，与我国特殊的资源国情有关，与当前工业化、城镇化快速发展的特殊阶段有关，也与现行的相关体制机制不完善有关。实施生态文明审计过程中，要始终从统筹经济、社会和生态文明建设协调发展的大局出发，不断优化国土资源布局，在保障发展和保护资源的同时，推动生态文明建设取得新成效。

　第一，审查国土空间开发格局顶层设计的科学性。关注人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一原则的执行情况，重点关注城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩开发、工矿废弃地复垦等机制的运行效果，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

　第二，审查主体功能区战略的实施进度。推动各地区严格按照主体功能定位发展，推进构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。

　第三，审查陆海统筹情况，客观评价海洋资源开发能力。关注煤层气、页岩气等非常规油气资源勘查开发进度，推动减少环境污染和温室气体排放；分析海底矿产资源开发的有序性，推动发展海洋经济，优化海洋资源开发格局。

　最后，评估制度供给的有效性。分析资源有偿使用制度、农村土地管理制度、国土资源管理体制以及行政审批制度的改革进度和力度。

　二、资源节约与生态文明审计

　节约资源是资源节约型、环境友好型社会建设的题中应有之意，是全面推进生态文明建设的必然选择。只有对传统产业进行生态化改造，大力发展节能环保等战略性新兴产业，使绿色经济、循环经济和低碳技术在整个经济结构中占较大比重，才能推动经济绿色转型。审计机关要全面落实节约优先战略，推动以总量控制倒逼节约集约、以严格标准促进节约集约、以政策法规保障节约集约、以试点示范带动节约集约，提高资源综合利用效率。

　第一，审查节约环保与调整产业结构、污染防治与企业节约增效、发展节能环保产业与扩大内需、生态保护与优化生产力空间布局的结合情况。

　第二，审查资源的综合利用情况，是否根据自然环境承载力规划经济社会发展，把节约环保的要求全面体现到经济发展的生产、流通、分配、消费等各个领域，推进矿产资源综合开发利用和煤层气、煤矸石、大宗工业废弃物、秸秆等农业废弃物综合利用，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。

　第三，审查清洁生产的推行情况。分析解决减少废弃物和防止污染环境的方案，促使企业改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术和设备，实现清洁生产。

　第四，审查传统产业的生态化改造情况。评估节约环保技术和生产体系的运行运转，是否大幅降低了能源、水、土地消耗强度，推动实现自然生态系统和经济社会系统的良性循环。

　最后，审查“两高一资（高能耗、高污染和资源性）”、低水平重复建设和产能过剩项目，关注节能、节水、节电等应用工程项目的专项投入、专项收费，揭示和制止挤占、挪用专项资金的问题，规范专项收费征缴、管理和使用。

　三、生态环境保护与生态文明审计

　以1972年联合国首次人类环境会议、1992年联合国环境与发展大会、2002年可持续发展世界首脑会议以及2012年6月的联合国可持续发展大会为标志，人类对生态环境的认识，不断深化和拓展。改革开放进程中，“唯增长速度”和“唯政绩”发展观念导致的结果，必然是高投入、高排放和高退化，同步体现为环境保护无力、社会发展面临环境方面的严峻挑战。从审计视角看，生态环境保护的形势，也不容乐观。“三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果表明，“三河三湖”347个国控断面2007年7月1日至2008年6月30日的水质监测情况显示，淮河、辽河为中度污染；海河49.2%的断面水质为劣V类；巢湖平均水质为V类；太湖平均水质为劣V类；滇池平均水质为劣V类，形成这种状况，除环境变化、社会发展、经济增长等客观因素外，还有相关政策措施不够完善、部分水污染防治工作尚不完全落实到位、部分水污染防治资金管理和使用不够规范等原因；对甘肃等7省区以及水利部黄河水利委员会2008年至2010年黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金及相关工作情况进行审计调查时发现，部分地方及有关部门和企业在资金征收管理使用、水污染防治、水资源保护管理和部分堤防工程建设管理中还存在一些问题；9个省市2010年度城镇污水垃圾处理专项资金审计结果表明，部分地区和单位在污水垃圾处理资金的征收、管理、使用及项目建设运营等方面存在一些问题，有的影响到污水垃圾处理项目的建设和运营效果。因此，应深刻反思传统工业文明发展模式的不足，充分吸纳中华传统文化智慧，并从文明进步的新高度，认识和解决生态环境问题。

　第一，审查自然生态系统和环境保护的力度。评估环境保护宏观战略体系、全面高效的污染防治体系、健全的环境质量评价体系、完善的环境保护法规政策和科技标准体系、完备的环境管理和执法监督体系、全民参与的社会行动体系等的建立健全情况，是否与我国的国情相适应，是否坚持在发展中保护、在保护中发展；

　第二，审查重大生态修复工程的实施情况，评价生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化、水土流失的综合治理；

　最后，审查饮水、重金属、化学品、危险废物、细颗粒物和持久性有机污染物等重大环境问题的解决情况。关注整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的效果，高估关注各类环境违法行为的查处情况。

　四、生态文明制度建设与生态文明审计

　生态文明建设是一项重大历史性任务和系统工程，凡与生态文明建设相关的问题，不但与生态文明建设资金的筹集、分配和使用有关，也公共政策制定的合理性和执行的到位程度有关，更与生态文明制度建设有关。在生态文明建设中，审计机关应当继续发挥自身的优势，从体制、机制、制度层面发现和分析研究问题，为制定和完善生态文明建设政策法规提供参考依据，为推动生态文明制度完善做出应有的贡献。

　第一，审查生态文明建设体制机制的完善情况。评价生态环保综合管理体制，关注职能是否有机统一、运转是否协调高效；关注法律法规体系的健全情况，是否加强规划和政策引导，综合运用财税、价格等经济杠杆，建立健全了生态补偿机制；关注基本国情、基本国策和有关法律法规的宣传教育普及情况，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，促进全社会牢固树立生态文明观念。

　第二，审查环保权力运行机制的科学性。评价环保权力现行制度安排的合理性，关注环境保护部际联席会议等综合决策机制的作用发挥情况，预防不同环保权力间的互相侵犯，防止环保权力私有化；关注环保执法行为的规范性，重点围绕行政审批权、行政评审权、行政执法权等权力，从制度设计入手，规范自由裁量权的运用；评估环保权力运行相关问责机制的有效性，合理确定环保权力的边界，在此基础上关注环境保护部门的责任落实情况，以及各级政府实施环境治理战略的进展情况。

　最后，审查政府环境责任的落实情况。关注生态文明目标指标体系和考核办法的制定实施，是否建立了体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，是否把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，是否纳入了地方党委政府的绩效考核；分析中央政府与地方政府环境责任的角色定位是否明确，关注信息公开、环境公民诉讼等制度建设情况，确保政府各项环境责任的操作性和实效性。

　强化审计机关在推进生态文明建设中的作用，是应对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题的必然选择，同时也是拓展国家审计范围的重点方向。审计机关要从尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念出发，在国土资源开发、资源节约、生态环境保护和生态文明制度建设等领域，全方位推动加快生态文明建设，为实现美丽中国做出积极贡献。

　主要参考文献：

　[1] 刘家义.论国家审计与国家治理[J]，中国社会科学，2012年第6期。

　[2] 中国审计学会[D].环境审计研讨会论文集，2008年11月。

　 作者：审计署审计科研所 宫军 刘西友

　 报：署领导。

　 送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研所，南京

　 审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

　 发：本所所领导、各处，存档。

　 共印200份

　 编辑：宫军 签发：崔振龙