完善破产退市行政保障制度思考,促进后疫情时期经济结构性调整制度助力

　考 完善破产退市行政保障制度的思考 ——力 促进“后疫情时期”经济结构性调整的制度助力 内容提要：基于“供给侧结构性”改革的工作要求，“清理僵尸企业”使其顺利退出市场是一项重要任务。“后疫情时期”,企业依法退市依然存在诸多问题，在行政监管、专业中介组织与执行人员管理、社会救助保障等诸多制度中都存在缺陷。究其原因，相关规范制度不够健全，企业退市过程中的行政监管不力，配套行政保障制度不完善，均为重要的影响因素。因此，为实现企业依法退市，保障疫情影响下的东北经济更好更快发展，行政保障制度需要不断完善：公共法律服务职能应当应快建立；行政部门应当充分发挥行业监管职能管理市场化专业执业队伍；与企业退市相关的行政登记制度、社会保障制度应当不断完善；探索建立公共管理人委派制度及相关专项资金的筹集与管理制度。

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　关键词：破产，依法退市，行政保障，完善

　近年来，伴随“供给侧结构性”改革的工作要求，“清理僵尸企业”作为实现“去产能，调结构”工作目标的一项重要任务，正日益凸显其重要意义。特别是后疫情时期，一些产品结构不合理，严重不符合市场需要，或因长期经营管理不善，已届破产条件的市场主体，却并未及时实现转型升级或顺利退出市场。依法退市路径不畅，究其原因，相关规范制度不够健全，企业退市过程中的行政监管不力，配套行政保障制度不完善，都是重要的影

　响因素。促进“僵尸企业”依法退市，发挥行政职能作用，是供给侧结构性改革工作的重要保障，对于保障疫情影响下的东北经济更好更快发展具有重要的现实意义。

　题 一、当前存在的主要问题 够 （一）对符合破产条件企业依法退市的重要意义认识不够 企业退市往往需通过依法破产重整程序完成，在一个健康成熟的市场经济社会中，保障所有已达破产条件的企业均能顺利实施依法破产，维护正常有序的市场退出秩序，是行政管理者所必需履行的根本职能，然而现实中还存在着大量认识上的误区：

　（1 1 ）担心“企业破产”影响政绩形象，很多管理者因循守旧，谈“破”色变，认为地方“破产企业”多，代表执政水平能力弱。事实上，现代市场经济环境下，主体正常有序的“除旧更新”是市场经济良性发展，健康运行的重要标志。

　（2 2 ）担心引发连锁社会问题，如职工安置保障，社会稳定等问题，认为只要“企业还在”，哪怕是保持“僵尸”状态，也能维系暂时的“稳定”。殊不知，这样的“稳定”掩盖了真正的问题，积累了更为深刻的社会问题，日久生弊，内疾不解，反生新患。

　（3 3 ）不了解现代破产重整制度的优势，担心失去解决问题的主动性，抵触司法破产程序。

　对于一些关系到社会稳定，或对地方经济发展有重要影响的“僵尸企业”，地方政府往往希望通过行政主导下的资金扶持，介入管理，债权债务清理等方法实现对企业的挽救与重整。然而事实上，司法程序外的行政措施，很容易引发对尺度与界限的质疑，也难以客观全面地回应各方利益主体的关切，受相关司法制度影响，也很难在破产重整程序之外，单独对债务人所涉案件实行“三中止”等特殊保护。而在由司法程序主导，辅之以行政职能配合的模式中，在为促进“企业再生”而进行的债权谈判、债务减免以及重整和谈等程序性事项方面，具有单纯依靠行政职能所不具备的优势。特别是近年来破产司法实务领域不断探索，出现了股权出售式重整，债权整合式重整，债务人自行管理式重整等诸多新类型司法破产重整方式。当前，我省陆续发生一些对于地方具有重要社会影响的大型企业面临经营困顿，濒临退市的问题，利用好现代破产重整制度，解决这些热点难点问题是值得考虑的选择。

　善 （二）企业依法退市行政监管制度不够完善 企业诚信体制监管制度尚不健全。虽已建立由行政和金融管理部门牵头的企业征信平台但还不够完善，企业信息社会共享平台建设还有待健全。

　1 1 、现行行政管理工作模 式仍然以被动接收企业上报信息为主，缺乏信息整合与综合评价的主动性，难以迅速准确客观地对

　市场主体真实资信状况进行科学评估，行政管理者难以实际掌握“僵尸企业”真实的资信与负债情况。

　2 2 、企业吊销注销具有随意性，对于企业未经清算或假清算便随意注销的问题仍然缺乏有效监督与制约制度，大量已经具备实质破产条件的“僵尸企业”，存在着隐匿转移财产，恶意退市，逃废债务的行为。

　3 3 、缺乏企业经营困境的事先预警发现制度，对濒临破产企业缺乏有效预防与监管，需要建立行政与司法信息共享平台。

　实践中，除了企业注册资金和简单的资本状况能够通过公示信息网络查询得知以外，对广大企业利益相关人来说，极为重要的企业生产经营现状、盈亏变化情况、资产变动等状态确很难查知，甚至连行政监管者也不甚了解。对于经营不善，已届资不抵债的企业，其债权人难以准确了解债务人的经营情况，更无法把握申请破产的最佳时机。只有在企业长期关闭、财产所剩无几或已被转移殆尽时，债权人才会知悉情况并申请破产，但此时已很难有效保护债权人合法利益，也造成债权人无意主动申请破产。

　全 （三）相关中介组织与执业人员管理制度不健全 市场主体依法退市程序的顺利运行离不开专业性中介组织的作用发挥。我国现行《破产法》虽然规定了“破产管理人”制度，然而，这项制度并没有在实践中发挥应有的作用。分析其原因，一个重要因素是我国对“破产管理人”一直没有专门的资格准入与行政化管理制度。相较之下，国外很多经济发达国家对破产管

　理人实行资格准入制度，并由专门的政府公共法律事务部门负责日常管理工作。定期对破产执业人员有专门的破产业务培训，并对管理人履职情况进行评价，对严重不称职的机构或个人将取消资格。

　我国目前仅仅设置了司法资格、注册会计师资格、审计师资格等一般性执业资格考试，并没有针对特殊领域需要而设置专门性考试内容，不能保证特殊经济领域的专业化需求。由于没有专门的破产管理人执业资格考试，因此破产管理人并没有限定准入门槛，只要取得基础执业资格，所在机构入围地区司法机构所编订的管理人名册，便可以机构名义担任“管理人”。

　市场化发育比较滞后，市场需求少，当前我国专门服务于破产事务的破产清算事务所很少。司法实践中，一般由普通的会计师事务所，律师事务所，审计事务所共同承担了破产清算程序中所涉及到的业务需求，在具体破产事务处理中常常存在着机构之间配合不利，衔接不畅，互相推诿的现象。多头聘请也给当事人造成了巨大的资金和精力的浪费。各地法院从本地区律师事务所、会计师事务所中择优选择，编订了专门用于依法破产程序的《破产管理人名册》，并在具体破产案件审理时从中随机选择机构担任管理人。由于这些机构缺乏破产所需的综合性业务能力，因此一般来说入选管理人还需再行选择其他合作中介机构或单独聘任律师、会计师、审计师共同完成职责。即使是这些入选的中介机构，其执业素养也是良莠不齐，在处置破产事务的能力方

　面存在着巨大差异。现行管理人遴选模式对此缺乏科学并足够有效的甄别和督促办法。

　担任破产管理人的中介组织及其执业人员素质参差不齐，很多时候难以胜任现代破产职责的要求。在破产重整程序中，需要专业人员负责参与诸如战略投资人引入与谈判，重整方案制定与监督实施，重整期债务人企业经营方面的风险管控等一系列繁杂问题，没有经过专业执业培训的中介组织从业人员，对于复杂的破产重整案件中诸多法律问题，往往难以有效主导实施。当前，在破产司法实践中，一些裁判者反映当前破产管理人作用发挥确实极为有限，在一些案例中，甚至由于管理人失职行为而增加了案件处理的难度和成本。

　全 （四）企业依法破产退市社会救助保障制度不健全 当前各地区行政部门针对僵尸企业退市问题，所能提供的社会救助及相关社会保障制度尚不够完善健全。例如，对企业破产后原企业职工的再就业及失业期间的基本生活保障问题，虽然现行法律法规对此有所规定，但由于规定缺乏操作实施细则，过于原则性，因此实践中很难落实，同时，有限的社会保险救济制度也很难真正满足清理僵尸企业的需求。事实上，这也是很多地方政府或司法审判机关不愿意出现大量破产诉讼的原因。

　长期以来我国的社会保障体系与社会经济的发展水平相比较，始终处于滞后的状态。对于破产制度来说，破产企业职工安

　置问题如果不能得到妥善解决，便难以实现破产程序的顺利运行，从而影响制度实施的效果。

　（五）破产公共法律失 服务制度的缺失 企业依法破产退市中一个重要问题便是破产法律服务的保障。在西方发达国家，一般均设立了由政府行政部门提供专门的破产公共法律服务的制度。例如对于无产可破的企业或特殊性质的企业，如果进入依法破产程序，将由政府负责提供公共管理人，公共管理人是国家公职人员，其将负责承担管理人职责并不收取任何费用，所有相关经费保障均有政府财政负担。

　当前我国尚没有这项制度，破产程序的启动，进行与终结均由当事人通过司法程序完成，并将承担与之相关的所有费用。对于很多资不抵债，甚至没有可供分配破产财产的企业，当事人因为无力承担破产管理人费用而很难主动选择依法破产程序。从而助长了“无序退市”行为的发生，破产债务人未经依法清算便自行注销的行为屡见不鲜，客观上造成了经济领域的债权债务混乱状况。

　事实上由政府行政部门提供公共破产管理人服务符合我国当前的实际。目前，我们的市场体系发育尚不成熟，社会经济生活的很多方面还是存在着行政主导的影子。破产程序不单单是法律问题，更涉及到许多复杂的社会领域问题，如果一律由普通的中介组织及其执业者作为全部破产案件的专业“管理人”，并希求借此主导破产清算程序的顺利运行，确实不符合客观现实。

　二、企业依法破产善 退市行政保障制度的完善 企业依法有序退市，特别是依法破产程序能够顺利实施，对于社会经济的良性运行具有至关重要的作用。这就需要不断加强行政公共法律服务职能，完善相关制度。

　立 （一）公共法律服务职能的建立 1 1位 、公共法律服务的职能定位 依法破产是“僵尸企业”退市的重要路径，政府行政职能应当发挥重要作用。过去几年，针对大型国有企业的政策性破产，地方政府主动参与并积极主导破产程序，伴随政策性破产的特定历史阶段结束，一般破产程序中再难觅得政府行政支持的踪影。当前，有必要重提在破产事务中发挥政府行政职能的作用，需要对政府的“破产事务管理与服务”这一行政职能加以明确与完善。

　参与破产事务管理作为一项行政职能具备合理性。一方面，由于市场体系建设是一个漫长的历史过程，我国当前市场化发育不够充分，市场的深度和广度还不够，远不能适应依法破产制度的需要，这就为行政力量的介入提供了合理的理由。另一方面，对于一些特殊主体的破产程序来说，更需要得到政府行政力量的支持以保障顺利运行。例如，可能造成大量失业群体的企业破产，以及没有能力支付基本破产费用的企业破产，或是可能导致重大社会影响并造成连锁不良反应的企业破产等等，这些都有必要引入行政力量，参与并为破产程序提供必要的支持和保障。

　2 2容 、公共法律服务的主要内容 应当积极探索有效发挥行政职能对企业依法破产退市程序实施的促进保障作用。例如：建立“破产事务行政服务综合协调工作机制”，以改变目前由司法审判部门个案进行沟通协商的繁复与不确定性，以及在多部门协调工作中的困难。确立由政府负责人牵头，破产事务相关行政职能部门参与，配合人民法院破产审判工作顺利实施的一种工作机制。具体来说，对涉及行政职能支持与配合的企业破产案件，在进入司法诉讼程序后，依据破产审判部门的申请，召集协调小组会议，对职工安置、资金垫付、土地处置、税收减免等工作进行沟通协调。行政职能的介入有助于破产程序中获得充分的行政保障，顺利解决破产资产变现、债权清偿分配、战略投资人引入以及职工安置和社会稳定等问题。

　还应当注意的是，行政职能的定位应当准确且应尊重司法权的行使。政府的破产行政职能在于为破产事务提供公共法律支持，而不是过度参与或代办，更不能造成事实上的阻碍和约束。例如在破产程序运行中，涉及破产职工的安置与救济，破产税费减免与费用保障等事务，需要依据破产司法实际需要，由各行政管理部门按照各自职能范围给予必要的支持配合。

　3 3 、公共法律服务相关管理机立 构与职能部门的设立 长期以来，我们的政府行政职能定位与市场经济需求一直存在脱钩的现象。例如对于微观经济行为管的多，对宏观经济环境建设重视不够；对具体项目关注过多，甚至直接参与市场经济行

　为，而忽略了维护市场秩序的基本行政职能；过度重视行政管控而忽略了服务职能建设。现代政府职能建设中充分体现了“公共服务”的重要意义，其中提供“公共法律服务”是行政职能中的一项重要内容。

　这就要求设立专司行政法律服务的“公共法律事务管理与服务保障部门”（以下简称“公共法服部”）。考虑到与原有职能和工作的衔接，该部门可设立在司法行政管理部门内部。“公共法服部”下面可分别针对不同的公共法律服务事项设立不同的部门。例如，针对企业依法破产所涉及相关事务的部门，可称为“破产法律事务管理服务部门”（以下简称“破产服务部”）。其内设职能应当包括：

　（1）“专门中介组织的行业管理”，负责制定针对破产管理人队伍的执业资格准入，队伍管理，业务培训等工作。

　（2）“公共管理人工作管理”，负责审核委派“公共管理人”，参与特殊类型破产案件的法律服务工作。

　（3）“企业退市职工权益法律服务机构”，负责审核破产企业职工安置的行政垫付经费，对相关企业职工权益保障问题进行法律服务。

　（4）“破产专项资金账户管理与运营”，负责对专项资金账户进行收支管理，市场化运营，确保资金账户充实。

　（5）其他与“僵尸企业退市”相关的公共法律服务事项。

　（二）市场化专业执业队伍的培养与行政部门的行业监管职能 能 专业化的破产清算机构和一支高素质的执业队伍，对于督促企业依法退市，促进社会诚信，保障经济秩序良性运行具有重要意义。应当对破产清算执业人员进行单独管理，可在“破产事务管理部门”内部设立“破产清算执业人员管理部门”，负责全省范围内的破产清算事务从业人员的资格认定与行业管理工作。

　需要建立一套专门性破产清算执业准入制度。破产清算业务涉及特殊领域，需要专门的业务技能和职业素养,绝非掌握一般性的法律、财会业务知识便能胜任的。为此应当在通过相关执业资格考试基础上，加设专门的“破产清算事务执业资格考试”。申请者需要具备一定年限的律师、注册会计师或审计师执业经历，并通过专门的“破产清算事务执业资格考试”，获得“破产清算执业资格”，方可承接与企业退市相关的资产债务清算以及依法破产程序的相关工作。中介机构组织需要具备规定数量的具备破产清算执业资格的从业人员，方有资格申请加入“破产管理人名册”并在破产司法程序中担任破产管理人。

　针对已取得破产清算执业资格的人员，需要制定专门的破产清算事务执业人员管理办法。由“管理部”负责全省范围的“破产清算执业资格”考试的组织，资格认定，以及对“破产清算执业资格”人员的行业管理和监督指导工作。这种管理包括行业规范制定，执业纪律监督与维护，资格认定，业务培训，奖励与惩

　戒等一般性行业管理内容，但并不是对执业人员具体业务行为的干涉与指导。

　应当考虑将现在由地方法院负责的筛选并编订成册的地区破产管理人任职资格工作交由“破产服务部”，统一由司法行政管理部门负责。因为按照现行制度，司法审判部门专司审判工作，难以对破产管理人工作进行更为综合全面的管理。行业归口管理更有利于促进破产管理人队伍建设。“破产服务部”将负责地区破产管理人任职资格评价，管理人名册编订与维护，破产管理人业务培训以及创设管理人风险保障金制度，维护管理人权益。

　行政部门还应当鼓励并支持破产清算执业人员成立自己专门的行业协会，实现自律和他律相结合的管理模式。随着具备破产清算资质的从业人员不断增加，可以考虑筹组建立“破产清算职业协会”（以下简称“协会”），行使一般行业协会的自律与管理监督职能，“协会”可同样隶属司法行政管理部门进行行业管理。“协会”可以根据本地区特点制定符合客观实际的行业纪律与行为规范，为破产清算执业人员进行业务交流搭建平台。

　善 （三）预防企业无序退市的行政登记监管制度完善 加强对企业退市秩序的维护，强化行政监管力度，就要注重完善行政职能部门的企业登记与管理制度，规范企业合法合规经营，保证依法诚信退市。

　行政监管部门的职责应当是促进市场主体的稳健成长，这就需要加强对企业规范经营的常规性监管，关注企业财务变动与偿

　债能力评估。通过企业登记信息管理及定期核查，减少企业报告虚假财务状况，恶意篡改经营记录等问题的发生。

　1 1 、 对一般性经营登记的管理应当侧重信息的动态监控与核。

　查。

　2014 年施行的最新公司登记管理条例规定了年度报告公示制度。修改后的公司登记管理条例第五十八条规定“公司应当通过企业信用信息公示系统向公司登记机关报送上一年度年度报告，并向社会公示”。按照这项规定，企业基本信息仍以自行申报为主，在实践中，由于行政管理者的疏于监督管控，很多企业自报信息存在虚假和缺项等问题，这就不利于社会公众，特别是企业利益相关人，全面掌握该企业资信状况并借此判断市场交易风险，规避不良债务的发生。这就需要完善登记信息申报管理模式，以公司自行填报与行政管理职能部门定项定期核查相结合，特别是对于一些涉及企业资信的关键项目，要求必须准确翔实填报，并由行政管理部门逐项核查。

　2 2 、对企业注销退市登记的管理，应当侧重于加强对市场主体诚信的监控，对其是否在退市前进行依法清算，依法清理债权债。

　务进行核查。

　《公司登记管理条例》42 条规定“公司清算组应当向原公司登记机关申请注销登记的情形包括：公司被依法宣告破产后；公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现，但公司通过修改公司章程而存续的除外；股东会、股东大

　会决议解散或者一人有限责任公司的股东、外商投资的公司董事会决议解散；依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；人民法院依法予以解散“。实践中，确实存在着一些长期保持“吊销”状态而不进行清算的公司企业，这些企业多数经营不善，甚至借以拖延规避债务。对于企业吊销，应当同样责令其提交企业吊销前资产负债基本情况，并予以登记备案。对于符合法定期限吊销企业，应当及时责令注销。以有效防止企业退市行为中的逃废债务行为。

　《登记管理条例》第 43 条规定公司申请注销登记应当提交的文件包括：公司清算组负责人签署的注销登记申请书；人民法院的破产裁定、解散裁判文书，公司依照《公司法》作出的决议或者决定，行政机关责令关闭或者公司被撤销的文件；股东会、股东大会、一人有限责任公司的股东、外商投资的公司董事会或者人民法院、公司批准机关备案、确认的清算报告；《企业法人营业执照》。对此，应当进一步细化注销登记中需提交的与资产负债清理有关的文件清单。应当对清算报告引入第三方中介机构评价制度，对于其资产处置与债权债务处理的真实合法依规等问题进行审核。公司企业注销事项要求须向其债权债务人进行正式通知，原则上以书面通知及回函为准，特殊情况下方可使用公告通知方式。对于所有注销登记所提供文件均需事先公示，并允许利害关系人提出异议。

　3 3 、对违规退市行为的责任追究应当侧重实效，将追查与惩戒。

　制度落到实处。

　“登记管理”规定中对违规退市行为所规定的责任包括：公司在合并、分立、减少注册资本或者进行清算时，不按照规定通知或者公告债权人的；公司在进行清算时，隐匿财产，对资产负债表或者财产清单作虚假记载或者在未清偿债务前分配公司财产的；公司在清算期间开展与清算无关的经营活动的；（70 条）清算组不按照规定向公司登记机关报送清算报告，或者报送清算报告隐瞒重要事实或者有重大遗漏的，由公司登记机关责令改正。（71 条）承担资产评估、验资或者验证的机构提供虚假材料的；承担资产评估、验资或者验证的机构因过失提供有重大遗漏的报告的（74 条）。应当说这些规定基本涵盖了公司企业违规退市的诸多可追责行为，然而在实践中能否将这些责任落到实处才是制度发挥作用的关键。

　事实上对于《管理条例》所列举的很多违规行为，在现实生活中往往难以发现并查证，更难受到有力的追责。当前行政管理部门所涉及到的公司企业注销前清算工作，绝大多数由企业自主申请并自行完成的。行政管理部门一般仅在接到清算报告等材料后作一般性审查。此外企业清算一般所需周期较长，涉及事务性工作较多，而现行管理和预防制度却是有限的，对于公司企业清算中的违规事项难以做到及时发现和判断。因此，当前行政管理职能对于公司企业违规退市行为的责任追究多数属于被动性的，

　即只有当利害关系人发现公司企业有严重侵害其利益的违规行为并向行政部门举报时，行政职能才会介入并采取惩处措施。这只能是一种事后救济，缺乏事先防范。因此应当专门制定对违规退市行为的事先发现与审查制度，并主动发挥行政职能的监控职能作用。

　善 （四）市场征信体系建设的改革与完善 1 1享 、完善征信平台，实现综合共享 虽然当前我国市场征信体系建设已经得到很大发展，但相较现代社会管理需要，仍有进一步完善与提升的必要。为适应现代市场经济发展需求，应当进一步加强企业资信的联网共享，完善市场主体诚信体系建设。特别是涉及到企业退市所极易引发的债权债务纠纷，通过征信平台，市场交易主体资信情况得以公开，有助于避免因信息不透明引发的市场交易风险，从而帮助利害关系人防范企业债务违约风险。

　对于企业资信与经营状况的变化，可以借助很多相关领域的数据资料进行综合判断。例如，通过企业涉诉的情况，就可以有效得出企业资产负债真实状况的。特别是对于那些已经通过司法审判或执行程序，确认丧失偿债能力，甚至已经进入清算或破产司法程序中的企业，其经营与偿债能力均处于极高风险状态，如果可以及时实现信息链接，并对社会公示，则可以有效避免许多市场经营领域的风险，减少企业连环债务风险。这就需要搭建司法与行政“信息共享平台”，以促进对企业动态经营状态的实时

　掌握和了解。总之，应当充分整合现有的司法、工商、税务、银行等相关信息平台，充分发挥各平台建设的优势，实现信息综合共享，建成一个覆盖面广，权威高效的社会征信平台网络。

　2 2式 、建立市场化资信评估运营模式 很多发达国家对企业资信与经营状况的评价一般均由专业的商业资信评估企业承担。由于属于服务性质的市场经营行为，其所提供的资信评估服务具有客观性，灵活性，准确性，可靠性等多方面优点。相比较来说，当前我国这种主要由政府行政管理部门主导的企业资信评估与公示模式很难具有中立和高效的特征，应当引入市场化运作模式。

　鉴于现有征信平台由政府行政主导建设，相关主要信息数据平台也多数属行政职能部门建设管理，我国的市场化征信评估行业可以探索采取政府特许经营模式运营。即由政府行政职能部门建立统一征信数据库，然后由政府选定符合条件的征信评估企业进行市场化商业经营。这种模式属于政府主导经营模式下的市场化运营，其主要特点是，征信数据平台由政府主导建设，由政府授权专门企业从事征信评估业务。具备资质的企业将负责进行数据平台维护管理，企业也可根据需要不断完善数据库和征信平台建设，为由需求企业提供商业服务，对外独立进行市场化商业经营。其经营范围包含金融信用保险企业，企业信用管理，商业信用咨询与调查等内容。

　这种制度设计更符合我国实际情况，可以有效与现有制度衔接，并弥补了我国征信体制不健全的制度缺陷，减少了单纯行政化运作模式存在的僵化固化缺点，又体现了市场化服务灵活高效的特点，能够有力推进社会征信体系建设。

　度 （五）完善与企业破产退市相关的社会保障制度 完善“僵尸企业”退市相关行政保障制度，一个重要内容就是要对依法退市企业的职工生活与安置问题给予考虑。实践中已届条件的企业，一般均有长期经营管理不善，拖欠职工工资和应缴保险等现象的存在。我国劳动保障和社会保险等制度经过不断修订完善，虽然目前已经初步建立对劳动者失业后的基本生活和再就业等问题的一系列制度保障。不过，当前的破产职工社会保障水平还是比较低层次的，绝大多数职工在企业破产后生活都会陷入阶段性困顿，再就业前景也并不乐观。因此，长期以来，职工特别是具有国资性质的企业职工对于企业破产是相当抗拒的，也成为阻碍依法破产实施的一个不容小觑的力量。

　现代破产法的社会本位模式决定任何国家的破产制度都需要考虑解决破产企业雇员生活的社会保障和再就业问题。这其实是需要一套专门的保障制度，统筹各方面社会力量，规范制度实施。为此，有以下几点制度设计构想：

　1 1 、成立专门的“破产职工安置服务”部门，隶属“破产事务管理部”，专门负责为破产企业职工提供涉及生活保障和再就业安置等问题的服务。在此部门内部设立提供各种服务的办公室。

　“破产职工安置服务部门”对于无力支付职工基本安置费用的破产企业，可根据当事人申请，人民法院建议，经过审核后，代为支付涉及职工基本生活权益保障的破产拖欠费用，使用专项资金对破产程序中破产企业拖欠的职工相关费用代为现行给付。“破产职工安置服务部门”下面可设立“破产事务咨询服务办公室”和“破产职工维权服务部门”，为破产企业职工提供法律事务咨询与相关维权服务工作。对于符合条件的困难职工应当减免相关服务费用，提供无偿法律服务。其有偿服务部分所获得的经济收益，统一上交专门资金账户，用于公共法律服务费用支出。“咨询服务”中对于可能造成重大影响的企业破产职工安置问题需要及时登记上报，并按工作要求主动参与协调，以化解社会矛盾。“职工维权服务”在接受破产企业职工委托后，应当主动协助处理涉及职工权益的法律业务。

　2 2 、财政设立专项“国家保险基金”。可将原拨归不同行政职能部门负责支配的用于劳动者救济和生活保障的资金统一归口，统由“破产职工安置服务”部门支配发放，并制定专门的《国家保险基金使用办法》。对于此笔基金，可以考虑按照保险业经营模式，引入市场化运营与管理，但要做好风险防控，其本金与收益部分，用于支付特殊事项社会保障费用，例如社会失业保险金、残疾生活补助金等。其中，也应当涵盖破产企业职工的专门救济。

　3 3 、破产企业所拖欠的职工劳动医疗保险、工资，职工垫付的医疗费等费用可由政府“破产职工安置服务部门”先行给付，政

　府职能部门在支付此款项后，有权行使代位权，继续向原破产企业业主追偿。

　破产职工安置服务部门所代为给付的范围应当设有种类、期间与数额的限制，会低于职工债权总额。职工在政府支付大部分清偿之后仍享有债权的，可以依破产法提出清偿要求。

　这项制度有助于解决破产企业职工基本生活问题，也有助于保障依法破产程序不因职工安置问题受阻，促使程序顺利进行。

　4 、职工在企业破产后实现再就业前，其各项社会保险金应纳入社会保障体系，并有政府制定专门的政策保障。行政部门还应当制定针对破产企业职工再就业的专门优惠政策，促进破产企业职工重新就业。

　度 （六）建立“破产公共管理人”委派制度 当前我国涉及由行政职能部门提供的社会公益性法律服务主要是“法律援助”业务，其主要针对符合一定条件的社会低收入群体或无力自行聘请辩护律师的死刑犯人，由法律援助律师负责为此类人群提供义务法律服务。法律援助部门隶属于政府下设的司法行政管理部门。这样的行政公共法律服务远远不能适应法治社会发展的需要。应当拓宽公共法律服务范围，可以借鉴国外“官方接管人”“重整管理人”等制度的有益经验，在破产法律事务中考虑建立符合我国国情特色的“破产公共管理人”制度。针对特定类型破产案件由政府提供“公共管理人”服务，负责承担破产程序中的管理人职责，从而保障破产程序顺利进行。

　1 1理 、“公共管理人”的职责与管理 实践中大量无产可破案件难以指管理人，这也直接导致了依法破产实施的困阻。一般情况下， 破产债务人已届资不抵债境地，其中很多企业已经没有能力支付最基本的破产费用。然而，如果想促成企业依法退市，仍需要完成诸如资产负债调查，剩余资产管理，召集债权人会议，追索可能破产债权和财产，财产分配与完成企业注销等相关破产清算事项，这些程序的进行都需要破产管理人的参与并主导。对于此类破产案件，便需要行政部门提供公共破产法律服务来解决，公共管理人制度便是基于这样一种需求而设立的。

　公共管理人制度的设计应当充分体现这一特殊类型管理人参与破产事务的三个主要职责定位。由于公共管理人系代表政府行使公共法律服务职能，因此公共管理人应当作为领取薪酬的政府法律雇员，这也要求其要对所隶属的政府破产事务管理部门负责。特别是针对一些涉及国有资产安全，国家及社会公共利益的重大破产案件中，公共管理人实际上还应当起到类似英国“官方接管人”的作用，对企业破产原因及相关事务进行调查，并出具分析报告，提交行政主管部门对可能出现的违法失职情况进行追责问责。

　此外，作为全程参与法院主导的破产审判程序中的破产管理人，其应依据破产法有关规定，在工作中对负责破产司法审判的合议庭负责，完成本职工作。“公共管理人”应当履行一般管理

　人职责，尊重并配合人民法院破产审判工作，积极推进破产诉讼程序顺利运行。

　最后，作为受托作为破产权利人代表的破产管理人来说，其应当对破产事务所涉及的各方利益主体负责，尽力保证破产财产的保值增值，最大化清收，公平分配，保证债权人合法利益得以实现。上述这些职责一般不会产生冲突。如果一旦发生职责冲突，“公共管理人”应当尽力兼顾维护公权与私权所涉利益的衡平。

　2 2件 、委派指定“公共管理人”的条件 并非所有的破产案件中都需要由政府提供“公共管理人”来支持破产诉讼程序的运行。事实上，正如这项制度设计的初衷，公共管理人制度应当充分体现政府公共法律服务的职能。因此，只有符合一定条件的破产案件才能申请由行政部门委派“公共管理人”。

　首先是破产财产不足以支付包括管理人报酬在内的基本破产费用的破产案件，在穷尽私立救济手段，仍无法保证依法破产程序启动实施的情况，可以由政府提供“公共管理人”，以便解决这类“无产可破”案件的困阻。其次，对于涉及国有资产及国有股权利益的重点国资企业破产案件，应当委派“公共管理人”全程参与破产事务。最后对于可能影响到其他国家及社会公共利益的重大有影响破产案件，根据实际需要，可以委派“公共管理人”。

　3 3序 、“公共管理人”的申请与委派程序

　“公共管理人”的指定应当区分情况对待，并综合考虑当事人意愿与司法审查，行政管理三方面的因素。因为委派条件的不同，公共管理人的指定程序也就可以采取“当事人申请”和“法院依职权决定”两种启动方式。

　对于因“破产财产不足以支付破产费用”的，为保障破产程序顺利运行，可以适用“当事人申请”的办法。规定由破产申请人根据破产企业具体情况，在提出破产申请时一并提出“指定公共管理人”的申请，由受理法院进行审查，对符合条件的案件，转呈隶属政府行政管理部门的“破产服务部”，再由其依规进行审核后，指定“公共管理人”参与依法破产程序中。对于因“涉及国际及重大公共利益而委派管理人”的，则由人民法院在受理破产案件后，根据案件情况，对于符合条件的案件，由受理法院作出“委派公共管理人”的决定书并转交行政管理部门，由行政部门审核后予以委派。无论何种启动方式，“公共管理人”一经委派，法院即应做出确认指定“公共管理人”担任破产案件管理人的决定书。

　接受指派的“公共管理人”首先需要作为“临时管理人”完成自破产案件受理后到债权人会议决定“正式管理人”选任事项之前的管理人职责。第一次债权人会议需要对“正式管理人”事项进行确定。一般情况下，“公共管理人”应当被继续指定担任“正式管理人”，负责随后的各项破产事务工作。只有“因破产财产不足以支付破产费用”，由当事人自行申请而委派“公共管

　理人”的情况下，方可允许债权人会议对是否更换“公共管理人”，另行择定“正式管理人”进行讨论。在此情形下人民法院可以准许，但要求债权人会议同时确定与包括管理人报酬在内的破产费用筹集及保障办法。对于因案件涉及“重点国资企业破产”或“其他重大国家及公共利益”的情形而由法院和行政管理部门依职权委派“公共管理人”的，不允许债权人会议协商讨论更换。此种情形下，只有做出委派决定的法院或行政管理部门有权根据实际需要做出更换决定。

　理 （七）“破产相关公共法律服务”专项资金的筹集与管理 应当为“僵尸企业”依法退市工作提供相应的预算资金支持。现实中，经费开支往往会成为一项制度难以推进与落实的原因，这在世界各国都是同样的。英国的破产制度建立的比较早，也是世界上比较先进与完善的典范。然而保障实施企业依法退市与降低制度实施成本之间的矛盾，也曾经一度困扰着英国破产公共法律服务制度的建立。对于如何解决破产公共法律服务费用问题，各国均建立了相应的制度。这些制度大多对破产法维持公共利益的成本问题给予了充分的考虑，其基本原则就是要充分利用破产事务自身的市场优势，拓展经费来源渠道，建立良性循环的资金运营模式。

　与破产事务相关的行政公共法律服务，需要考虑的经费支出范围包括，对“破产费用”不足部分的补助，对破产企业职工安置及补偿等问题的先行垫付资金，“公共管理人”的报酬，对管

　理人队伍的培训与管理以及其他与管理有关的行政开支与费用等。这些经费如果单纯依靠政府财政拨付，则势必增加公共财政的负担，也会影响制度实施的效果。研究一套行之有效的经费筹集与管理制度是极其必要的，真正实现独立运营，市场化运作的目标。

　需要建立破产公共法律服务资金管理制度，设立专门的“破产公共法律服务专项基金”，该基金设立的主要目的是用来解决与破产公共法律服务相关的支出保障问题。基金管理工作归由“破产服务部”下设的专门部门负责。基金账户的主要资金来源可以包括以下几个方面：

　1 1。

　、交叉补贴上缴。

　即在可分配破产财产超过一定数额的破产案件中，适当收取破产调剂费用，在破产财产分配方案中列支，由法院代收并上缴专项基金账户，用以支持破产财产不足支付破产费用案件中的基本支出。

　2 2。

　、财政转移拨付。

　与破产相关事务所收缴税费转移拨付专项基金账户。例如破产管理人因获得报酬上缴的所得税，破产企业资产处置所上缴税费等；法院因破产司法审判所收取并上缴财政的费用转移拨付专项基金账户。包括所收取的破产案件受理费及破产违法犯罪刑事罚金等。

　3 3。

　、账户资金市场化运营收入。

　（1）“破产服务部”内设机构提供的商业有偿服务收入。例如下设机构因提供有偿咨询及处置破产事务服务收取的商业付费； （2）对专项基金账户进行市场化运营管理所获得的经营收入； （3）因行使行业管理职能而收取的费用。管理人任职资格评审及行业培训等管理型收入等。

　“僵尸企业”往往代表了落后的生产模式或不合理的产能结构，其大量存在且“僵而不死”必然对经济的良性运行产生重大影响和危害。“劣币驱逐良币”，社会生产资料无法得以有效分配，供给结构难以得到合理调整，建立完善行政管理制度，发挥行政职能，保障促进“僵尸企业”得以清理，是实现改革目标的必由之路和重要保障。