县域养老模式发展现状研究及思考——以岳阳市平江县为例

文/ 严亚华

平江县，隶属湖南省岳阳市，位于湖南省东北部。2020 年平江县的常住人口约为95 万人，60 岁以上人口约为19万人，占比为20.01%，其中65 岁以上老年人口数约为14 万人，占比为14.77%[2]。该县全域在第七次人口普查时已经达到“人口老龄化”，60 岁以上人口占比和65 岁以上人口占比均高于全国占比。平江县全县所有街道和乡镇60 岁以上人口占比均超过了10%，该县人口老龄化程度严重。人口老龄化的加剧，使得养老服务的发展和创新成为平江县亟待解决的问题。

1.养老需求多元化，缺乏个性化养老服务

马斯洛的需求理论认为人的五种需要是最基本的，与生俱来的，分别是生理、安全、社交需要、尊重和自我实现，五种需要构成不同的等级或水平，并成为激励和指引个体行为的力量[3]。马斯洛指出人的需要有一个从低级向高级发展的过程，人在每一个时期，都有一种需要占主导地位，这五个需求按照先后顺序出现，唯有前一层次需求得以满足，才会出现后一层次需求。现阶段的老年人养老的需求多元化，未来的养老服务不仅是满足老年人生理和安全需求，更要关注老年人的社会需要、尊重以及自我实现的需求。

城市老年人口大多都参加了社会基本养老保险，且有退休金，生理和安全需求基本满足。老人的身体素质不断提高，健康状况不断改善，老年人在养老服务中更注重社会需要、尊重和自我实现。许多老年人有剩余劳动力，且精力充沛，想继续为社会建设贡献力量，实现自我价值。农村老年人口空巢率不断增加，绝大部分空巢老人除了对生活照料、医疗保健等基础养老服务的需求外，更增加了精神慰藉的需求。同时部分老人会产生自我实现的高级需求，例如提高社会参与度，响应国家号召，为实现乡村振兴贡献力量等新养老需求。

此外平江县老年人口受教育程度不断提升，老年人的心理需求也不断增加。老年心理问题一直是心理学界研究的重点，随着老年人生命周期的增长，老年人心理需求成为新型养老服务需关注的重点。空巢老人的不安全心理、黄昏心理、老年性精神障碍、临终老人的临终关怀等成了现今老年人生理需求的突出表现，这些是不同于传统生理需求，是随着社会发展和人口老龄化问题衍生而来。

2.养老服务发展不平衡

平江县的老年人多选择居家自行养老或养老机构养老。居家养老伴随的是部分的社区养老，社区提供部分养老服务，但受到地域、资金、基础设施等各方面条件的限制，社区能提供的服务较少，极少涉及医疗保健等服务。大多数养老机构能提供的养老服务多集中于日常照护服务，医疗保健等其他方面服务建设不足，且提供养老服务的工作人员多以普通工作人员和志愿者为主，缺乏专业的养老服务人员，养老机构自身的专业性也不强。

平江县的养老机构包括公立养老机构、公私合营养老机构和民营养老机构，彼此之间的发展是不平衡的，各有其发展困境。公立养老机构和公私合营养老院覆盖面广，平江县全县25 个乡镇（街道）均有一个或一个以上敬老院，老人可免费入住，但敬老院有入住要求，入住老人须为五保户，此要求让大多数老年人难以获得公办养老机构的养老服务，因此全县敬老院床位多为空缺状态，利用率过低，仅为约50%，且公办敬老院只为老人提供基础的日常照护服务，医疗等其他养老服务未能提供，养老服务过于基础化、单一化。民营养老机构的发展困境则是难以扩大覆盖面。民营养老机构由于资金、群众接受度、发展前景等多重因素影响，其建设和发展也存在困难，例如其收费过高，导致群众接受度低，入住老人多为城镇老年人，若其提高现有收费标准，以保证高质量管理和服务，则超出了大多数老年人的接受范围，群众难以承担，若降低收费，则难以提供高质量管理和服务，因而发展会受到制约。

3.养老服务队伍建设滞后

平江县现有的养老服务队伍是养老院的工作人员，其专业性不强，大多只能做到日常生活照料，养老专业性服务能力不足，难以满足老年人多元化养老需求。

首先，养老服务队伍专业性不足。平江县现有的养老机构养老人员为应聘制，满足机构要求的人员就可应聘入职，应聘的条件大多只涉及对老年人日常照料的能力，并不要求专业能力，导致养老服务队伍缺乏专业性。其次，提供养老服务的人员构成单一，且年龄偏大。由于养老服务机构的收费不高，日常支出较大，因而工资水平较低，难以吸引40 岁以下的青年人，导致养老服务难以实现可持续化。而提供养老服务人员的年龄偏大，又会导致他们对新兴养老服务的接受度较低，只能机械地完成初级基础的养老服务，难以提供高质量的养老服务。最后，养老服务人员的整体数量少。截至2022 年10 月8日，平江县的养老服务人员总数为288 人，选择社会养老的老年人数量为1683 人，按照服务人员与老年人数量1:5 的平均比例，至少还需要增加100 人；
以老年人总数为基数，则至少需要增加3.7 万养老服务人员，人员缺口巨大。

4.群众对社会养老接受度低

近年来，养老院虐待老人的新闻层出不穷，导致群众对养老机构的信任度降低，且受到儒家文化的传统孝道思想影响，不愿将老人送到养老院养老。

首先，群众受到传统儒家孝道思想影响，多以家庭赡养老人为主要的养老方式。儒家的养老观念在国人思想中根深蒂固，《论语》中强调“家贫亲老，不择官而仕。若夫信其志，约其亲者，非孝也”指出了养老的重要性，不论是何人，不论身处何境，都要赡养至亲。虽然随着我国社会的不断发展，有源源不断的新兴养老观念涌入，但老年人依旧坚持儒家传统的养老观念，对社会养老的接受度较低。其次，群众对养老机构的信任度较低。从我国开始推行以养老院为主体的社会养老模式后，养老院虐待老人的事件层出不穷，使得群众对养老机构的信任度降低。最后，群众对自费养老模式接受度低。平江县现有的一所民办养老院为老年人提供养老服务，老年人需自费入住，费用为1800-3600 元/月不等，收费较高，老年人对其接受度较低，很多老年人退而选择居家养老或是入住公立敬老院。

1.政府加强统筹领导

首先，充分发挥政府职能，整合政府各部门，强化责任担当。完善养老服务需要发展多种养老模式，建设养老基础设施，这离不开政府各个部门的联合协作。由政府牵头，财政、医疗、卫生、民政、国土、公安、消防等各部门联合行动，成立专门的工作组，实行县级主管领导负责制，各部门拿出专项建设资金，由工作小组统一规划利用，为养老模式建设提供资金和政策保障，实现养老模式建设发展的长效机制。充分发挥政府的宣传教育职能，宣传科学的养老理念，增强群众对新兴养老模式的信任度。统筹整合医疗资源，制定落实医养结合相关政策和体制机制，将“医养结合”纳入医院建设的新方向，探索医疗机构与养老机构之间的有效配置和衔接。

其次，政府统筹整合养老资源配置。养老模式的建设需要多方面的资源，包括政策、土地、资金、人才等，政府要统筹整合养老资源，为养老模式建设开通“绿色通道”。政府要联合社会资源，吸引有能力的社会企业、社会组织和志愿者参与，提高养老服务和养老模式建设的社会参与度，为建设和发展提供社会支持。在人才方面，政府要与省内外专科院校合作，为平江县培养养老服务专业性人才，同时民政、教育等部门开展养老服务人员专业化培训，在现有的养老服务工作人员、社工、志愿者中培养专业性人才，为养老服务提供人才储备。

2.因地制宜发展养老模式

平江县农村人口的占比较高，因此在养老模式的选择和发展方面要因地制宜，选择合适的养老模式。

（1）在城镇发展“医养结合”的社区养老模式

在社区建设“医养结合”的社区养老模式，由县民政局牵头，各居委会联动，全社会参与，组建多支专业养老服务人员队伍；
加强社区卫生中心建设，把老年人基础医疗作为社区卫生中心建设的重点，让老人可以足不出户或就近接受基础医疗服务；
社区实行医养网格化管理，社区医生定期上门为老人做免费检查，重点关注失能老人；
充分发挥老年人的积极性主动性，引导有相关专业知识和能力的老年人参与养老服务建设和发展，例如退休医护人员参与医学方面服务建设，管理方面退休老年人参与养老模式的整体建设管理等；
社区开展多种老年活动，丰富老年人的居家养老生活，满足老年人娱乐方面的需求。

（2）在农村发展互助养老模式

互助性养老模式以居家养老为主，机构养老为辅，养老机构为失能老人提供日常照护。各村可吸引成熟的养老服务公司到本村投资，引入成熟的养老服务体系，结合本村的具体情况相应地选择并建设相关养老服务，注重满足老年人的日常照料、医疗保健、娱乐休闲、心理健康、社交等多方面的需求。与现阶段的养老院不同，农村建设互助性养老模式是让老年人实现居家养老，老年人彼此之间相互帮助，充分发挥老年人的劳动力，引导和激发老年人的参与互助的积极性，让老年人满足自我实现的价值；
挖掘老年人中的艺术骨干，引导他们成立艺术队，丰富老年人的生活，满足老年人娱乐休闲需求；
建设互助性养老模式要充分建设村卫生所，将老年人的基础疾病的疗养纳入基层医疗建设重点，改变农村老年人小病不治的理念，提高老年人的健康水平，同时关注老年人的心理健康，特别是空巢老人的心理健康状况，建设专业的老年人疾病的医护队伍，设立老年病学科。

3.加快培养专业养老服务队伍

加强医疗人才队伍与养老服务专业化队伍建设，不断吸引各方面人才加入到养老模式建设中来。

首先，与省内各大中院校建立合作，为专业对口的学生提供实习和就业机会。省内有不少医学大中院校，与学校合作可将市场需求和学校教育相结合，既有利于学校培养复合型人才，又能为基层提供养老服务的专业人才。其次，制定人才引进计划，对急缺的技术型人才，适当降低标准，同时制定人才引进的激励政策。养老服务的人才是一个大缺口，需要的人才又需具备专业性，因此专业人才的引进是关键。平江县作为一个县城，对人才的吸引力自是不足，只能通过适当降低标准，提高人才引进的奖励政策，才能吸引人才，提高养老服务的专业化水平。再次，制定人才返乡激励政策，吸引更多当地年轻人返乡参与养老建设。老年人难以居家养老的一个重要原因是家中青壮年的缺失，制定人才返乡激励政策，可以吸引青壮年回乡建设。国人受儒家传统孝道观念影响，更愿意自行赡养家中老人，但农村的发展前景和人民的收入水平不足以让青壮年留在家乡，而养老服务队伍需要大量的年轻人，因此在家乡为青壮年设置合适的岗位，可吸引外出务工的青壮年返乡，同时也能吸引部分高学历人才返乡建设。对返乡青壮年进行养老专业化培训，可为养老服务队伍提供大量的人才储备。最后，对现有养老服务人员进行专业化培训，对基层社工进行“医养结合”转岗培训。要建设专业化养老服务队伍，对现有工作人员和基层社工的专业化培训必不可少。“医养结合”养老模式和互助式养老模式都是以社区为基点，因此社工的转岗培训可以为养老服务提供专业人才。现有的养老服务人员大多是为老人提供日常照料服务，而养老服务涵盖的范围广，专业化要求高，需对现有的养老服务人员进行相关的专业化培训，提高其专业化能力，今后可更好地提供专业化养老服务。

4.加强宣传教育力度

现有的养老院虽然做到了遍及全县所有镇，但群众对于养老的观念仍是以居家养老为主，因此要加强对养老服务的宣传教育。养老服务要落到基层，基层要担起宣传和教育的主要任务。借助社区卫生服务站、社区信息公开栏、村两委的宣传广播、村务宣传栏等形式宣传“医养结合”的养老模式与互助养老模式，政府也可借助媒体的宣传力量，对“医养结合”的养老机构进行宣传，组织群众参观相关养老院，举行体验日活动等，让老年人了解、接受社区养老，改变老年人的养老观念，增强对社区养老服务和养老机构的信心。

加强社区医疗服务中心对群众的宣传，改变群众看病只去大医院的观念。社区医疗服务中心可举办社区医生上门为群众免费体检的活动，宣传社区医疗的诊疗范围，组建社区养老服务宣传团，定期在社区老年人聚集的场所进行宣传讲解，主要内容可包括社区诊疗范畴，老年人基础病和常见病讲解及治疗，老年人慢性疾病的护理等方面，也可宣传一些健身保健等老年人感兴趣的内容，改变老年人的错误养身观念，树立小病社区治的观念，缓解老人到大医院的就医压力，降低老人的就医费用，为“医养结合”养老模式营造良好的社区环境。