《上海市城市更新条例》实施细则中落实历史建筑保护的若干建议

■ 李 鑫 LI Xin 任红波 REN Hongbo

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，而城市更新过程中的重点任务之一，就是系统地保护与利用历史建筑、延续历史文脉，推动城乡建设高质量发展。2021 年8 月30 日，住建部印发《关于在实施城市更新过程中防止大拆大建问题的通知》（建科﹝2021﹞63号）（以下简称《通知》）；
同年9月初，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》（以下简称《意见》）。这两份文件对城市更新中的历史建筑保护提供了制度顶层设计，具有划时代的里程碑意义。

2021 年8 月25 日，《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》）正式审议通过，标志着上海城市更新正式进入“立法时代”。《条例》中提出城市更新指引的原则之一就是注重历史风貌保护和文化传承，其中有11 条、20 余处强调了对历史建筑的保护；
且这一原则完全遵循了之后发布的《意见》和《通知》中要求，充分体现出上海城市更新立法过程中的前瞻性战略思考。我们需要根据《意见》《通知》和《条例》的最新精神，在接下来的城市更新实施细则中，进一步细化对历史建筑的保护，以更好地延续历史文脉、坚定文化自信，推动上海城市的高质量发展。

上海中心城区成片旧区改造正在进入攻坚阶段。根据普查成果，在旧改范围内的里弄建筑中，约84%都是历史建筑，旧改地块和历史风貌区高度叠合。处理好风貌保护和旧区改造的关系是上海城市更新面临的重要任务，尽管已取得了一定的成绩，但在区域统筹模式、中心城区二级旧里的有机更新、“保留历史建筑和一般历史建筑”的更新、历史建筑保护更新中的新技术应用及公众参与机制等方面还存在不少问题，需要进一步探索和完善。

1.1 区域统筹模式有待完善

本次《条例》的主要亮点之一就是聚焦区域的整体开发，共有16条、39 处涉及到区域开发的相关内容。城市更新单元（片区）是落实城市整体更新策略的具体单位，也是对接控制性规划的有效途径，更是更新项目实施的基本依据。历史风貌片区更新大多规模庞大、权属关系复杂、实施周期漫长、资金回收缓慢，目前的更新模式受限于多层次的规划方案、多元的合作实施主体和多变的实施机制，导致片区更新无法“一次到位”，需实现各阶段区域方案的动态更新。

1.2 中心城区二级旧里的有机更新亟待探索

《条例》第十二条第七项提出“提升城市韧性”，这也是“十四五”规划的重点。在本次疫情中，相关问题在一些旧式里弄中凸显。历史风貌保护街坊春阳里（图1）属于使用上非成套的旧式里弄，疫情期间，两千多名居民中有近一半人感染，是整个虹口区疫情最为严重的住宅小区之一，疫情新形势下的有机更新迫在 眉睫。

图1 历史风貌保护街坊春阳里

对于一些已更新的旧里，也存在不少问题。作为城市更新留改的试点项目，承兴里一期更新项目探索新路径，尝试“抽户更新”保留石库门风貌。“抽户”用户比例约10%，剩余居民在房屋更新改造后回搬，户均补贴约90 万元。改造后的承兴里外观上保留了石库门的风貌与元素，内部从楼道到居民家中全部整修一新，居民实现了“拎包入住”。然而，这种“有限中改善”的方式并未得到承兴里居民的认同，导致二期工程迟迟无法开工。因此，对于中心城区里弄建筑的更新，仍需进一步探索新的有机更新模式。

1.3 “保留历史建筑和一般历史建筑”更新方式亟需确立

旧改范围内里弄类历史建筑中，属于保护建筑（优秀历史建筑与文物保护建筑）的比重仅占6.5%，而“保留历史建筑和一般历史建筑”占比高达93.5%。这部分历史建筑主要以肌理保护为主，构成了历史风貌的基底。对于保护建筑，上海已有明确的更新方式作为法定依据；
而对于“保留历史建筑和一般历史建筑”的处理方式，要响应《通知》的要求，带方案确定更新方式[1]。

1.4 历史建筑保护更新中的数字化和绿色低碳技术有待探索

《条例》第三条提出“数据赋能、绿色低碳”原则，第十条提出“建立全市统一的城市更新信息系统”，明确城市更新信息系统的重点是城市更新指引、更新行动计划、更新方案以及城市更新有关技术标准和政策措施。由此可见，数字化和绿色低碳与城市更新深度融合是大势所趋。在历史建筑更新中探索、落实低碳设计策略，实现城市、建筑的绿色可持续发展，是落实“双碳城市”的重要途径。《条例》立法的重点是片区，因而在历史建筑保护片区中，尚需进一步探索数字化和绿地低碳的新方向。

1.5 历史建筑更新的公众参与机制尚需细化

城市更新牵涉的公众范围广泛、利益纠缠复杂，因此，更新参与主体从政府专责逐步转向政府主导下的多元共治是必然趋势。《条例》第八条和第九条已明确公众参与机制。黄浦区所推进的社区规划师是一种非常好的公众参与模式，城市更新不仅需要专家学者参与以保障区域规划更加科学，也需要公众参与促成民主决策，使重要信息面向公众公开透明，关键程序经过公众参与合法正当。目前，《条例》的贯彻实施、公众参与模式的实践推广已然有所成效，不过城市更新专家委员会的作用与公众参与阶段的成效仍需加强，城市更新的实施机制仍需细化。

在上海城市更新实施细则中，应进一步体现《条例》《意见》和《通知》的精神，加强对上海历史文化的保护传承。在此，笔者提出以下建议。

2.1 创新历史风貌片区成片统筹模式

历史风貌片区更新需要一套整体解决方案。建议历史风貌片区充分发挥规划实施平台作用，以区域总图和方案审查为支撑，以设计总控为抓手，通过两级方案的成片统筹机制实现区域整体更新、实现区域更新建设项目全生命周期管控，满足历史风貌街区的精细化更新要求。其中，第一层级的区域更新方案为框架、原则，重点是与控规的衔接，确定区域开发总量，明确利益平衡机制以及稳定历史风貌要素与规划管控要素；
第二层级的区域更新方案对应具体实施街坊地块，明确管控要素，编制风貌导则，辅助相关管理部门实现更精准的历史片区更新设计指引。第一级区域更新方案通过任务书或说明书编制的方式，为第二级区域更新方案提供总体框架，同时实现地区总图的实时更新；
两级区域更新方案分离审查，满足不同开发时序和开发组合，且根据更新区域的复杂程度，两级方案可分可合。规划实施平台依托设计总控团队，通过整合规划、建筑、景观、生态、交通、市政、商务、运营等领域专业团队，对两级方案进行核对、指导。

2.2 历史建筑成套改造与历史建筑肌理保护相结合

建议在保留历史风貌片区肌理的前提下，探索新的“人留房留”模式。

（1）模式一：创新“产权人口”回搬机制，在统一收储、统一规划设计、统一投资实施的同时，按照“人屋匹配”原则，鼓励愿意留下来的“产权人口”通过购买方式获得居住条件改善。通过在“限购套数”“贷款额度”“税费优惠”等方面制定细则，实现市场经济条件下的“社会人口结构调整”，保留传统居住的“烟火气”。

（2）模式二：建议架构“高端租赁住宅、高端人才公寓”的引入机制。响应发展保障性租赁住房的政策，优化历史建筑片区规划设计，引入高端租赁住宅。在开发阶段和租赁阶段对市场主体进行税费优惠等支持，结合上海中心城区的功能互补，实现高端租赁住宅和高端人才公寓对高端人才的吸引。

2.3 确立“保留历史建筑和一般历史建筑”更新方式

建议“保留历史建筑和一般历史建筑”以保留改造和更新改建为主要更新方式。

（1）保留改造。历史风貌片区受限于地下室空间开挖、场地条件、建筑质量等因素，历史建筑的主要立面体量、风格不发生改变，尽可能保留原构件和原材料，基本维持原建筑体量。在延续风貌的同时，提高建筑构件的安全性与物理性能，满足现代住宅需求。

（2）更新改建。维持原特色立面特征和建筑风格，保留有价值的原构件和原材料。可根据现有功能需求在满足建筑比例基本不变的情况下，调整建筑体量，达到当代住宅需求，可对部分构件进行元素提取及优化。关于“保留历史建筑和一般历史建筑”的更新方式，建议在本市城市更新领导小组的指导下尽快确定，减少二级土地开发阶段的不确定性。

2.4 制定历史建筑保护更新技术标准

本市目前的消防、交通、绿化等相关技术标准多是针对新建项目制定[2]，若在旧改项目中严格执行，会对风貌保护形成巨大挑战。建议构建针对历史风貌片区的技术标准体系，从技术角度研究风貌肌理、历史建筑以及消防、交通、绿化、日照、地下空间的创新思路，提供历史风貌片区的技术支撑，如：因历史建筑本体保护、风貌道路保护及其他风貌保护需要引起的建筑退界、建筑间距、地下空间建设，以及城市道路步行化、地块机动车出入口灵活设置、借用城市道路作为消防登高场地等几个方面的可行性，探索实施路径。

2.5 建立上海历史建筑大数据平台

建议稳步建设上海历史建筑大数据中心，为历史建筑的信息存储与共享以及建筑安全管理提供保障。将每一幢房子的原始图纸、倾斜摄影、修缮过程、老部件的特殊标签信息等多数据源融合，实现完整的“一幢一档”数字建筑档案，同时接入安防、温湿度、烟感、倾斜震动等传感器数据，实时感知历史建筑的数据动态，实现实时的看护管理，为历史建筑的安全保驾护航。可先从文物建筑入手，先行先试，在成功的基础上再推广应用，由点及面、由面成体，逐步建立上海历史建筑保护的大数据平台，并对接一网通办和一网通管。此外，还需要加强对区域尺度历史建筑更新中碳控的重视，建立和完善历史建筑区域碳控技术措施、管理制度、政策法规。

2.6 成立上海建筑遗产资产管理中心

上海部分历史建筑在保护中逐步丧失了活力。外滩“第二立面”内有大量老建筑用于国企或改制企业办公、小型商业、经济型酒店、教育培训、居住等，业态功能较为分散。如福州大楼（原汉弥尔登大楼），建筑面积17 811 m2，其中系统单位6 户、公房单位25 户、私房居民28 户、公房居民109 户，产权关系复杂、业态零乱、环境嘈杂，不利于统一管理（图2）。类似的老大楼遇到集体决策如大修外立面、改造电梯等情况，往往难以高效沟通达成一致。《条例》第四十九条明确“国有企业土地权利人应当带头承担国家、本市重点功能区开发任务”，建议市国资委成立上海建筑遗产资产管理中心[3]，针对产权由多家国有企业拥有的保护建筑，进行产权统一归集，各国有企业可按持有产权比例享受更新后的收益。

图2 外滩“第二立面”福州大楼内部情况

2.7 建立新型历史建筑的社会公众参与机制

在历史风貌保护建筑更新中，应充分发挥党组织的核心领导作用，在党组织领导下，充分发动居民，共同推动社区有机更新。同时，探索在党组织领导下，建立以人大代表牵头，社区规划师、建筑师、律师、会计师等非利益相关的第三方专业力量参与的城市更新领导管理小组，代表社区居民的核心利益，全过程指导历史建筑片区的城市更新。

在上海市城市更新实施细则中，落实《意见》《通知》和《条例》的最新精神，更好地保护历史建筑是推动上海城市高质量发展的必由之路。上海城市更新实施细则中，应落实历史建筑保护的重点，即区域更新中历史建筑的成片保护，创新模式、机制、技术手段和操作规程[4]，形成新的区域型历史建筑保护的体系。在《条例》和实施细则的指导下，持续探索城市更新中加强历史建筑保护的模式和机制：一是在张园、北京路等片区更新中，将历史建筑保护进行前置管理，建立样板工程，在试点基础上形成面向片区的历史建筑保护新模式；
二是通过顶层设计，形成历史建筑的大数据中心和管理体系，并接入城市的一网通办和一网通管，让历史建筑保护成为城市智慧和综合治理体系的重要组成部分；
三是在政府的引导下，积极探索社区运营商的发展模式，鼓励民营社区运营商介入历史建筑保护的伴随式发展模式；
四是城市更新过程中加强历史建筑保护还需要注重公开化、民主化[5]，让更多社会多元主体参与到历史建筑的保 护中。