20世纪80年代以来的韩国总统制度探析

王永香 王 锟 王 莉

总统制作为西方资本主义国家的一种政权组织形式，具有以总统为国家元首和政府首脑的突出特点。20世纪80年代以来的韩国总统制度横跨第五共和国与第六共和国两个历史时期，与最早实行总统制度的美国相比独具特色。总的来说，韩国总统既是国家元首又是政府首脑，但不设副总统，而设国务总理来协助总统工作、统筹内阁阁员；
总统不能连任，实行单任制。对韩国的总统制度进行探讨，既有利于加深对韩国政治运行机制的认识，拓展对韩国政治生态的研究，给予后发国家如何发展民主、完善民主以新的启示，也有利于我们更好地开展周边外交，发展中韩关系，维护东亚稳定。

1980年10月27日，全斗焕政府正式颁布应国民要求制定的新宪法，形成了新的总统制度。与朴正熙在任时期的总统制度相比，新的总统制度在任期年限、任期届数、选举方式等方面进行了改革，适当约束了总统的权力。但全斗焕所确立的总统制度本质上仍是维护其独裁统治的工具，比朴正熙时期有过之而无不及。1981年2月25日，全斗焕根据新宪法规定的选举办法，顺利当选为大韩民国第12届总统。3月3日，全斗焕正式就职，韩国进入第五共和国时期。

(一)全斗焕时代韩国总统制度的形成过程

1979年10月26日，因统治集团内部矛盾激化，朴正熙被金载圭刺杀身亡。27日，国务总理崔圭夏根据宪法规定代行总统职权。12月6日，统一主体国民会议选举崔圭夏为正式总统；
21日，崔圭夏正式就任。崔圭夏上台以后，废除了第九号“总统紧急措施”令，(1)1975年5月，朴正熙政权发布的第九号“总统紧急措施”令，剥夺了国民的一切自由和权利，其本质是“建立在法律之上的法律”。释放了一批政治犯与民主人士，使原本紧张的政治气氛有所缓和。但此时随着陆军参谋总长郑升和与以全斗焕为首的军队新势力之间的矛盾愈发突出，全斗焕、卢泰愚等军人决定先发制人。1979年12月12日，他们以调查朴正熙被刺杀一案为借口，发动政变，抓捕郑升和，包围总理公馆，强迫崔圭夏批准逮捕，并占领了陆军本部、国防部与市政府大厦。(2)[韩]李度晟：《全斗焕兵变青瓦台》，北京：时事出版社，1997年，第35页。至此，以全斗焕为首的军队新势力完全掌控了军队，开始走上韩国的政治舞台。

全斗焕等人的行为引起了韩国人民的强烈不满，先后爆发了一系列民主抗争。1980年春，大学生相继发起了反对全斗焕、反对新军部的游行示威。面对全国动荡的政治局面，1980年5月17日，全斗焕发动政变，扩大戒严，停止所有的政治活动，对言论出版进行严格管控，逮捕政治人士与民主人士，实行宵禁。5月18日，光州人民发动武装起义，武力反抗以全斗焕为首的新军部，但惨遭镇压。5月27日，在全斗焕的“建议”下，崔圭夏宣布成立“国家保卫非常对策委员会”，全斗焕任常务委员会委员长。(3)夏海强：《谁在判决总统——全斗焕卢泰愚案审判纪实》，北京：东方出版社，1997年，第175页。全斗焕依靠“国家保卫非常对策委员会”控制了整个国家的政治活动，宪法、总统和行政各部皆无法正常发挥职能，全斗焕此时已经成为韩国事实上的一号人物。

1980年8月16日，崔圭夏辞任总统。8月27日，统一主体国民会议选举全斗焕为总统。当选总统后，全斗焕便着手推进宪法的修改工作。9月29日，全斗焕政府正式向全国公布修宪法案。10月22日，该修宪案在国民投票中以91.6%的高赞成率顺利通过。(4)郭安琪：《韩国第五至第六共和国宪法之变迁：总统四年连任制争议之视角》，硕士学位论文，台湾政治大学，2019年，第23页。1980年宪法规定国家依然实行总统中心制的统治结构，但对有关总统的条文进行了部分修改，主要体现在总统选举办法、总统任期与届数、总统解散国会权等方面，具有一定的进步性。至此，韩国新的总统制度正式形成。

(二)第五共和国时期韩国总统制度的状况

1980年宪法是第五共和国的根本大法，也是全斗焕政治统治的重要支柱。这部宪法对总统的相关规定主要集中在第三章第一节，共24条。

地位上，大韩民国总统为国家元首，对外代表国家；
总统为政府首脑，担任国务会议议长，不得兼任国务总理、国务委员、行政各部长官或其他公私职务，行政权属于以总统为首的政府；
总统具有维护国家主权独立与领土完整、保全国家、守护宪法的责任和推进祖国和平统一的义务。产生方式上，总统由选举人团无记名投票选举产生，总统候选人需年满40岁且在国内必须连续居住满5年以上，需得到政党或总统选举人的推荐。任职年限上，总统任期为7年，不能连任。新老交替上，当总统任期届满时，总统选举人团最晚在任期届满30天前选举继任者；
总统缺位时，按国务总理、国务委员的顺序代行总统职权，由重新组成的选举人团在3个月内选出继任者。总统可以就外交、国防、统一、有关国家安危的重要政策交由国民投票。另外，宪法还特意强调用法律来确定前任总统的身份与礼遇。当然，总统依然毫无悬念地拥有可单独行使的军事权、外交权、荣典权、人事权以及除内乱罪与外患罪之外的在职不受刑待遇，依然拥有一定的司法权与解散国会权，依然拥有比较强势的非常措施权与戒严权。(5)[韩]法制处：《第5共和国宪法，大韩民国宪法》，首尔：法制处，1980年，第4-6页。

值得注意的是，1980年宪法所规定的总统制度与《维新宪法》(6)《维新宪法》是朴正熙总统在1972年10月发动“维新政变”后，于1972年12月27日公布的新宪法。相比具有一定的进步性。第一，虽然总统任期为7年，但实行单任制，且宪法还新增“为延长总统任期或总统连任而进行修宪时,现职总统必须除外”(7)[韩]郑宗燮：《韩国宪法史文类》，首尔：博英社，2002年，第365页。的条文，这有利于政权的和平交替，从而推动韩国的民主化进程。第二，总统的解散国会权受到了限制，不再像《维新宪法》那样没有任何附加条件，具体法律条文为：“总统为了国家安定与国民全体利益，经国会议长咨询和国务会议审议后，明示其事由可以解散国会，但是国会形成后的一年内不能解散；
总统不能以同样的事由分两次解散国会；
国会解散以后，国会议员总选举将在解散之日后的30天至60天内进行实施”，(8)[韩]法制处：《第5共和国宪法，大韩民国宪法》，首尔：法制处，1980年，第6页。此举是对国会这一重要国家机关的尊重，减少了总统对国会的随意干涉，有利于国会的正常运转。第三，相对削弱了总统的非常措施权。首先，删除了《维新宪法》中“紧急措施不受司法审查”的条款，这使总统颁布的紧急措施能够成为司法审查的对象；
其次，总统在采取非常措施时，需要马上通知国会并获得批准，如未获得国会批准，非常措施会立即失效；
最后，非常措施的有效期应以达到目的所需的最短时间为限，这就使非常措施无法以非正当理由而无限实施。第四，用法律确定前任总统的身份与礼遇，这填补了韩国在这一事项的空白，有利于增强前总统对国家的归属感和认同感。

然而，该总统制仍存在许多问题。首先，虽然由选举人团选举总统的新方式在表面上具有美国式民主的特征，但是不超过5 000人组成的选举人团实际上不过是全斗焕的“御用工具”，总统选举并不具有事实上的民主性。以1981年的总统选举人团为例，全斗焕的民主正义党和其“友党”民主韩国党的成员在选举人团中分别占比69.65%和7.79%，全斗焕凭借绝对优势顺利当选大韩民国总统。(9)曹中屏、张琏瑰等：《当代韩国史：1945-2000》，天津：南开大学出版社，2005年，第361页。其次，虽然总统的非常措施权在法理上受到国会限制，但是总统仍能够在内政、外交、国防、经济、司法等所有国政领域采取必要行动，而且全斗焕控制下的国会在实践中很难提出反对意见。最后，总统的戒严权沿袭了《维新宪法》中的相关条文，即“总统在国家遇到非常状态时可以宣布戒严，当实行非常戒严时，言论、出版、集会、结社等自由以及政府和法院的权力都可以被采取特别措施”。(10)[韩]《大韩民国宪法[第8号宪法]》，https://www.ccourt.go.kr/site/kor/ex/bbs/View.do。早在1980年，全斗焕就发布过戒严令，禁止全国一切政治活动，拘捕民主活动人士，为自己的上台作了充分准备。

总之，第五共和国时期的总统制度与第四共和国时期的总统制度相比在一些方面有所进步，但本质上与朴正熙的“维新体制”如出一辙，仍是为全斗焕个人统治服务的工具。总统既是国家元首、政府首脑又是执政党总裁，国家的所有大权都集中在总统手中，国会、法院等国家机构无法对总统产生有效制约，这进一步强化了总统的绝对权威。事实上，第五共和国实行的就是立足于军部支持的军部独裁体制。(11)[韩]黄如玉：《韩国宪法变迁中的宪法修改研究》，硕士学位论文，复旦大学，2009年，第34页。

在韩国各阶层民众的强烈要求和抗争下，卢泰愚于1987年6月29日发表了著名的“6·29民主宣言”，决定修改宪法。1987年10月，宪法修改完毕并获得国民通过。1987年宪法确立韩国现行的总统制度，对总统的权力进行了有效限制。自1987年至今，韩国宪法实行的总统制度尚未受到任何实质性挑战，在当今的韩国政治中依然发挥着举足轻重的作用，这充分体现出宪法修改过程中民主性的重要价值。

(一)现行总统制度的形成

1981年，全斗焕当选总统后，不仅大肆强化国家机器，限制言论自由，镇压民主活动人士，而且大搞腐败，纵容亲属贪赃枉法，强迫各大集团捐献资金。全斗焕的行为引起了韩国人民的强烈不满。1986年2月，在野党发起了“一千万人改宪签名运动”；
广大青年学生也迅速组织起来，于3月份加入要求修宪的斗争。(12)曹中屏、张琏瑰等：《当代韩国史：1945-2000》，天津：南开大学出版社，2005年，第369页。此后，请愿修改宪法的署名运动在全国各地迅速蔓延，光州、釜山等地的市民纷纷举行集会。全斗焕政府很快宣布“一千万人改宪签名运动”是违法行为，对在野党和民主人士进行镇压。5月3日，4 000多名在野党人士、学生、工人在仁川发起要求全斗焕政府修改宪法的示威游行，游行进行了5个多小时，最终被警察所镇压。(13)朴钟锦：《韩国政治经济与外交》，北京：知识产权出版社，2013年，第87页。10月28日，2 000名学生代表在汉城的建国大学民主广场开会，成立了“全国反外国势力、反独裁爱国学生联合”组织，(14)[韩]国史编纂委员会：《大韩民国年表》(2)，首尔：国史编纂委员会，2008年,第860页。依然被警察武力所镇压。

经过不懈努力，韩国国民的抗争终于在1987年出现了转机。1987年1月，汉城大学学生朴钟哲被拷打致死，此事在汉城引发了大规模的示威游行，全斗焕政府压力剧增，以卢信永总理为首的内阁被迫辞职。4月13日，全斗焕发表“护宪措施”声明，否决了尽快修改宪法的提议。5月27日，民统联、统一民主党和各界民众举行了反对全斗焕护宪措施声明的集会，要求修改宪法，彻查朴钟哲死亡事件与光州事件的真相。6月10日，韩国22个城市召开了共有24万多人参加的“谴责隐瞒伤害朴钟哲罪行与争取民主宪法泛国民大会”，(15)魏志江等：《韩国学概论》,广州：中山大学出版社,2008年,第54页。大会要求全斗焕收回“护宪措施”；
汉城1 000多名民众则进驻明洞教堂，宣布教堂为“解放区”，(16)夏海强：《谁在判决总统——全斗焕卢泰愚案审判纪实》，北京：东方出版社，1997年，第226页。夜以继日地进行斗争。为了镇压全国的游行示威，全斗焕政府动用了大量的警力。6月26日，在国民运动本部的号召下几十万国民举行“和平大行进”，国际奥委会也以取消韩国奥运会为名向全斗焕施加压力；
同时，26家报社发表声明，要求实现言论自由，释放被捕记者。(17)朴钟锦：《韩国政治经济与外交》，北京：知识产权出版社，2013年，第89页。

1987年6月29日，总统候选人卢泰愚发表了主张修宪、实现民主化的“6·29民主宣言”，(18)李敦球：《韩国民主政治的变迁与走向》，《国际论坛》2000年第2期，第70页。赢得了国民的信任与好感。在强大的国内外压力之下，30日，全斗焕正式宣布接受宣言。9月16日，主要政治力量就修宪案达成协议，并在10月12日召开的国会中获得通过。10月27日，修宪案在国民投票中以93.1%的高赞成率正式通过。(19)陈池、陈世英等：《韩国》，北京：当代世界出版社，1998年，第89页。随着第六共和国宪法的诞生，韩国现行总统制度正式形成。

(二)现行总统制度的状况

第六共和国依然实行总统制，但是总统的权力受到明显限制，以免总统独裁专制的局面再次出现。现行宪法对总统职权的相关规定主要集中在第四章第一节，共20条。

总统为国家元首，对外代表国家；
为政府首脑，担任国务会议议长，不得兼任国务总理、国务委员、行政各部长官或其他公私职务，行政权属于以总统为首的政府；
总统拥有维护国家主权独立与领土完整、保全国家、守护宪法的责任和推进祖国和平统一的义务。总统由国民直接选举产生，任期5年，不能连任；
总统候选人需拥有被选为国会议员的选举权，选举时年满40岁。总统任期届满时，需要在届满前70天到40天进行选举；
总统当选者如果死亡、被判刑或者丧失资格，在60天内选举继任者；
总统缺位或因事故无法履行职务时，按照国务总理、国务委员的顺序代行总统职权。(20)[韩]法制处编辑室：《大韩民国宪法》，首尔：法制处，1987年，第11-12页。

总统拥有外交权，可以签署、批准条约，信任、接受或派遣外交使节，宣战及媾和。总统拥有军事权，依法统率国军。总统拥有人事权，根据宪法和法律规定任免公务员。总统拥有一定的司法权，可依法进行普通赦免与特别赦免，普通赦免需经过国会同意。总统拥有荣典权，可依法授予勋章或荣誉。总统可以就有关外交、国防、统一、国家安危的重要政策发起国民投票；
可对法律规定的范围、委任事项、法律所执行的必要事项发布命令；
享有除内乱罪与外患罪以外的在职不受刑待遇以及依法规定的前总统身份和礼待。另外，总统还拥有受到更多限制的紧急处置权和戒严权。(21)[韩]法制处编辑室：《大韩民国宪法》，首尔：法制处，1987年，第12-13页。

1987年宪法是韩国广大群众长期民主抗争的产物，得到了社会各界的广泛认可。该宪法对总统的职权进行了限制，使总统成为韩国政治体制运行中的一部分，切实推进了民主进程。第一，在韩国向民主转型的关键时刻，总统任期缩短为5年且不能连任，这能够避免重蹈历史覆辙。第二，总统由国民以普通、平等、直接、秘密选举来选出，这在有力提升政权合法性的同时，人民也能够凭借选票来监督执政党和政府。第三，总统行使职权的文件需国务总理、相关国务委员副署，包括军事事务，这就要求总统在处理重大国事时充分听取其他行政高级官员的意见，从而增强决策的科学性和民主性，避免总统大权独揽。第四，总统在国家面临重大危机而行使紧急处置权时需满足“没有多余的时间可等待国会召开”这一先决条件，并只可做出最低所需的财政、经济处分或发布具有法律效力的命令。第五，宪法就总统实行戒严权的相关条文在措辞上更加慎重，具体为“因战时、事变或相当于此的国家非常事态，有必要使用兵力应付军事需要或维持公共秩序时，总统可宣布戒严”。(22)[韩]法制处编辑室：《大韩民国宪法》，首尔：法制处，1987年，第12页。第六，总统解散国会的权力被彻底取消，这有利于减少总统对国会事务的干预，增强国会运转的独立性，从而促使国会更好地发挥对政府的监督作用。

总的来说，现行总统制度下的韩国总统所受到的各方面制约明显增多，特别是在行使关系整个国家命运的紧急处置权和戒严权时需满足更多的前提条件，与此同时，韩国政治环境、社会环境发生变化，民智开启，专制独裁的土壤从此不复存在。当然，现行总统制度不可避免地存在一些缺点，有必要采取措施对其进一步完善。

民主化使政治自由和公平竞争得到切实保证，但在统治的效率性和效果性这一问题上，结果却不甚理想。因此，韩国未来理想的权力结构需要改变总统的角色，以便能够顺利解决社会的各种矛盾。但很多韩国国民对修改现行总统制度持有否定认识，认为这是特定政治势力为实现自己执政阴谋的一种手段。(23)[韩]咸成得：《韩国总统制的发展和权力结构的重组》，《首尔大学法学》2009年第3期，第217页。所以，当我们就不足而讨论优化方案时，如何克服国民的这种负面想法将是成功修改现行总统制度的分水岭。

(一)韩国现行总统制度存在的问题

1.总统权力依然偏大

韩国如今实行的是三权分立，总统掌握行政权，国会掌握立法权，法院掌握司法权。但由于历史文化、现实政治等因素，韩国的三权分立并不完善，其政治基础并不稳固。即使总统如今拥有的权力被削减，总统依然位高权重。1987年引领民主化的运动势力比起对民主主义制度根源的本质理解，更期待依靠总统强大的权力进行改革。

首先，韩国行政系统内部不设副总统，而是设置国务总理这一职位。根据宪法规定，国务总理辅佐总统，受总统之命来统辖行政各部，拥有总统文件副署、提请国务委员、代总统召开国务会议、发布总理令、以第一顺位代行总统职权等权力。理论上，国务总理可以对总统形成一定制约，但总统任命的国务总理和国务委员在政治立场方面势必偏向总统。在现实政治中，总理成为总统政策的执行者，其角色更接近内阁首席部长。民主化的历任总统一般要更换3-4位国务总理，(24)卢泰愚任内共有5位总理，金泳三任内共有6位总理，金大中任内共有4位总理，卢武铉任内共有4位总理，李明博任内共有3位总理，朴槿惠4年任内共有3位总理，文在寅任内共有3位总理。他们的平均任期仅1年左右，根本无法与总统相抗衡。另外，韩国总理还经常为总统的失误买单。例如，李明博时期的韩升洙总理因“牛肉危机”辞职，朴槿惠时期的郑烘原总理因“世越号沉船事件”处理不力而辞职。总的来说，国务总理的权力并没有得到有效发挥，无法对总统形成实质性制约。

其次，虽然韩国国会掌握立法权，但韩国并不像美国那样，全部立法权属于国会。根据宪法第52条，以总统为首的政府也可以提出法律案，这不可避免地会对国会的地位和权威产生一定的消极影响。更重要的是，韩国国会内部政党斗争激烈，执政党与在野党之间的冲突时有发生，国会在监督制衡国家行政机构和行政首脑方面存在局限性。同时，总统可以通过任免国务总理、国务委员、行政部长、幕僚等职务来控制自己的所属党派，特别是当总统所属的党派为国会多数党时，总统对国会的影响力是不言而喻的。而对于违反宪法和法律、已经无法履行职务的总统，虽然国会可以提出弹劾，但弹劾案的提出条件是苛刻的，需要国会在职议员2/3以上同意才可以通过，这对于国力来说也是一种很大的损耗。因此，总统所受到的制约在一定程度上是有限的，很容易滥用权力。

2.单任制下总统责任意识与政策连续性差

为了避免韩国再次出现独裁，宪法特意规定总统不能连任，且为延长总统任期或总统连任而进行修宪时,现职总统必须除外。单任制虽然避免了总统长期执政局面的出现，但也产生了不少问题。微弱的政治责任性和国家政策连续性差被认为是韩国总统单任制下的代表性弊端。

在韩国，无论总统干得多好或多坏(除违宪违法、叛国等极端情况)，其只有5年时间，这就使总统失去了连选连任的压力和为争取连选连任而努力的积极性,造成了种种不良影响。第一，总统在选拔任用官员时更容易任人唯亲，对他们依靠权势获取利益的腐败行为纵容姑息。第二，总统在任期间更容易推动争议性法案，或者给予支持其上任的财团特权和政策便利，达成利益交换。第三，总统由于没有连任压力，不需要争取党内下届提名和支持，所属政党对其约束较小。第四，总统在行使职权时易考虑个人利益，不以国家与国民的利益为重。

任何一个国家的政策从制定实施到初见成效都需要一定的时间。在一个国家的历史长河中，5年任期显得颇为短暂，这就使韩国总统面临着比较尴尬的处境：第一，总统在制定政策时会更加考虑短期效果，以获得国民的支持与良好的政绩。第二，即便总统制定战略性长远规划，在短短的5年任期内也很难完成，而一旦完不成，规划很可能被继任者废止。以民主化后的历届政府对朝鲜的政策为例，我们可以一窥韩国政策的连续性情况。卢泰愚和金泳三对待朝鲜问题一直在缓和与强硬之间徘徊，即执政前期对朝鲜友好，后期因朝鲜发展核事业而对其比较强硬；
金大中和卢武铉对朝鲜实行积极的和解政策，皆实现了与金正日的会面；
保守派的李明博和朴槿惠对朝鲜实行强硬政策，双方往来减少，矛盾趋于白热化，两届政府被称为朝韩关系发展“失去的十年”；
(25)王生、胡玥：《冷战后朝韩关系发展在解决朝核问题中的地位、经验及展望》，《延边大学学报》(社会科学版)2019年第3期，第15页。文在寅则重新采取对朝友好政策，强调沟通对话，实现了与金正恩在板门店的会面以及对朝鲜的访问。由于总统们在立场观点等方面存在差异，加之任期颇为短暂，因此韩国对朝鲜的政策很难一以贯之，也很难探索出一条能达成朝野共识的朝韩沟通道路。

3.总统与国会任期并不同步

宪法规定，国会议员的任期为4年，总统的任期为5年，(26)[韩]法制处编辑室：《大韩民国宪法》，首尔：法制处，1987年，第9、12页。因此国会选举与总统选举并不同步。韩国国会一共有300个议席，议员由单一选区制和比例代表制选举产生，数量分别为253名与47名。(27)《韩国第21届国会选举执政党大获全胜》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1664122098142827701&wfr=spider&for=pc。当总统施政不力、民意支持率低时，总统所在的执政党很可能在国会议员的选举中失利，从而丧失占国会多数席位的优势。一旦失去这种优势，就会出现“朝小野大”的局面，加剧总统与国会之间的矛盾，使总统施政受阻，国政运行变得困难。

民主化后的韩国曾多次出现“朝小野大”局面下的少数派政府，包括1988—1990年的卢泰愚政府、1996—1998年的金泳三政府、1998—2003年的金大中政府、2003—2004年的卢武铉政府、2016—2017年的朴槿惠政府以及2017—2020年的文在寅政府。其中，金大中尤其受到国会的掣肘。他当选总统时恰好碰上第十五届国会任期中间，在野的大国家党掌握过半席次，立即对他的总理提名硬生生地拖了半年；
而第十六届国会选举则在他任期中间举行，在野的大国家党同样掌握过半席次，并两度封杀他对总理的提名。卢武铉当选总统时，适逢第十六届国会任期中间，在野的大国家党掌握过半席次，加上他又与原属金大中的新千年民主党分裂，这使得在野联盟取得2/3以上席次的优势，也让卢武铉面临宪政史上首次弹劾，将总统与国会的冲突拉到顶峰。(28)倪炎元：《南韩总统制下总统与国会的对抗僵局》，《远景基金会季刊》2014年第2期，第37-77页。

另外，总统在其执政后期政治资源相对不足，推行政令难度加大，出现“跛脚鸭”现象，而且各政党为了下届总统的选举，互相争斗，总统往往很容易遭到攻击。“朝小野大”局面的出现则使总统更加被动，总统所在的政党因无法控制国会，其政令更容易受到国会的否决而无法推行。执政党与在野党对话、合作的难度也随之提高，他们在国会围绕某些政策的争论通常使政府的行政效率下降。长此以往，总统容易陷入执政危机，逐渐失去对国家政治的主导权，这会动摇总统运营国政的稳定性，对国家发展与民主政治产生消极影响。

(二)韩国现行总统制度的优化方案

韩国的政治民主化通过增加整个社会的自治权，使各种利益集团之间的冲突频发。一直以来，韩国社会都在讨论变更治理结构的相关议题，这与现行总统制下所希望的国政运营未能取得理想效果有很大关系。鉴于此，我们在充分审视现有不足的基础上，有必要对现行总统制度的优化提出相应方案。

1.实行总统4年任期制和连任制

为了避免总统长期执政局面的再次出现，1987年修改宪法时，主要政治力量一致赞同实行5年单任制。但韩国政治经过30多年的发展，国民的民主力量日益成熟，舆论的批评和监督功能得到加强，政权交替一直在和平进行，5年单任制已经完成其在特定时期的历史使命。随着5年单任制弊端的逐步显露，国家应该对其进行修改，以符合整个国家的现实利益。

如果将总统任期由5年更改为4年，总统选举与国会议员选举周期不一致的问题就相对容易解决了。换而言之，如果将总统的任期改为4年，国会选举和总统选举的周期就会重合，从而减少“朝小野大”局面的出现，缓和总统与国会之间的矛盾，保证总统的民主代表性和政治责任性，更好地提高总统综合国民多种意见的协调能力。实行连任制则可以提高总统的责任性和可靠性，促进民主主义高质量发展；
可以解决总统在执政后期出现的“跛脚鸭”问题，提高国政运营的稳定性和效率性；
能使总统从更长远的角度来制定和执行政策。与单任制相比，连任制将更加体现责任政治，降低出现分立政府的可能性，从而提高总统运营国政的效率和稳定性。

民主化以后，已有不少总统注意到5年单任制的弊端，并提出相应的修宪动议。早在2007年1月，卢武铉就建议在全国范围内讨论修宪问题，主张将5年单任制改为4年连任制，并于3月正式公布修宪草案。(29)《卢武铉缘何取消修宪计划》，http://news.sohu.com/20070416/n249460212.shtml。2016年10月，朴槿惠宣布将成立专门机构负责拟定修宪案，力争完成宪法中关于总统任期条文的修改工作。(30)《朴槿惠力推修宪允许总统连任 获部分民众支持》，http://www.xinhuanet.com/world/2016-10/25/c_129335567.htm。2017年5月，刚上任十天的文在寅便主张修改宪法中关于总统任期的条款；
2018年3月，文在寅正式签署修宪案并提交国会表决。(31)《文在寅欲破“一任制”，韩媒：修宪案获国会多数赞成几无可能》，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_2043229。然而，这三位总统皆未实现修宪的政治愿望。韩国宪法规定，“修宪案须得到国会三分之二议员支持才能获得通过，并在全民公投中获得接受方可施行”。(32)[韩]法制处编辑室：《大韩民国宪法》，首尔：法制处，1987年，第18页。但韩国国会内部政党之间斗争激烈，在野党对执政党提出的修宪案通常持否定态度，修宪案根本无法在国会表决中获得2/3议员的支持。为了国家和国民的整体利益，韩国各党派需立足政治现实来综合分析修宪的必要性，争取在协商中超越党派利益来达成最后的政治共识，但实现此目标是困难的，未来仍有很长的一段路需要走。

2.实行副总统制度

韩国在政治领域一直存在着岭南和湖南互相争斗的地区主义问题，从2000年开始，进步和保守等理念色彩浓厚的市民团体迅速登场，加剧了各种集团之间的矛盾。(33)[韩]咸成得：《韩国总统制的发展和权力结构的重组》，《首尔大学法学》2009年第3期，第220页。这种社会政治的变化加剧了韩国社会的分裂，削弱了政党和国会乃至总统的民主代表性。而包括总统在内的国家机构政治代表性低下，则会更容易加剧总统与国会、执政党与反对党、政府与人民、国会与人民以及国民与国民之间的冲突，难以确保政策的正当性，使总统的国政运营举步维艰。在这种情况下，提名与总统出身地区或在理念、政策上群众支持基础不同的副总统候选人，可以减少地区、阶级、性别或意识形态之间的不协调感和疏离感，这也可能成为解决民主化后不断深化的社会冲突的一个转折点。

此外，为了解决前面提到的国务总理制引发的总统权力偏大的问题，也应该废除现行的国务总理制，引进副总统制。废除国务总理制，能够解决因国会任命动议案推迟处理而造成总理人选悬而未决的问题，结束总统和国会消耗性的政治争论，提高国政运营的效率。而实行副总统制有若干优点：第一，由国民直接选出的副总统在总统缺位或因故不能履行职务时代理总统权限，体现了主权在民的原则；
第二，可以更加透明地确定下届总统候选人，增大现实政治的可预测性；
第三，有助于缓解不同地区之间的矛盾,增强国家凝聚力；
第四，将总统的一部分权力委任给副总统，既可以分担总统繁忙的工作任务，也可以缓解总统权力过大、过于集中的问题。

3.采取内阁对国会负有责任的总统制度

自建国宪法制定以来，韩国的总统中心制助长了总统权力的私有化，而国会缺乏牵制行政权力的实质性机制。从宪法上看，虽然通过设立国务总理和国务会议制度，形成了类似法国式的总统制形态，但从国务总理和国务会议有名无实以及对国会、国民都不负责的角度出发，实际上其只起到辅佐总统权力的咨询机构的作用。因此，倘若形成融合内阁制要素的国务总理和国务会议制度，只能采取以总理为首的内阁对国会负有相当责任的总统制形态。

在总统中心制不变的前提下，有必要建立国会制约行政部门或内阁对国会负一定责任的牵制总统权力的实质性机制，实现责任总理制正是这种牵制机制的核心。但根据现行宪法，事实上不可能实现责任总理制，因为没有明确设定负责对象的责任总理制只不过是一种说辞。(34)[韩]崔亨益：《国民主权时代，权力分立的制度化与韩国总统制改革》，《民主与人权》2017年第4期，第30页。为了实现权力分散和责任政治，需要在一定程度上改变与国会共享权力及责任的政府形态，赋予国会可以追究政府政治责任的“内阁不信任权”。

在以总统为中心的国家中，通过赋予议会对总理和内阁的不信任权，实现责任总理制的代表性国家有法国。为了避免出现因议会对内阁全体不信任导致政府无法正常运行的情况，法国多次经历了分属不同政党的总统和内阁共存的“共治政府”，但这种政府并不是理想的政府形式。因此，制定不导致“共治政府”，同时也由内阁向议会负责的方案是实现责任总理制的关键。作为总统权力的牵制机制，采用现行宪法中已经存在的国务委员罢免建议案与行政部门政治责任相联系的不信任制度，在韩国政治状况下可以被认为是比较恰当的制度。

20世纪80年代以来，韩国的总统制度发生了根本性变化。第五共和国时期，全斗焕依靠宪法赋予总统的极大权力，控制了整个国家和社会。随着国民要求实现民主呼声的日益高涨，1987年韩国爆发了“六月抗争”，全斗焕被迫接受卢泰愚的“6·29民主宣言”，制定新宪法，实现民主化，韩国现行总统制度正式形成。韩国现行总统制度下，总统权力受到限制，不能像过去那样专制独裁，但该制度并不是完美的，仍存在着一系列问题。

《大韩民国宪法》规定，“大韩民国的主权在于国民，一切权力来自国民”。(35)[韩]法制处编辑室：《大韩民国宪法》，首尔：法制处，1987年，第5页。这表明人民是国家的主人，所有的政治力量必须以人民的利益为重。因此，韩国主要政治力量有必要摒弃政治偏见与个人私利，着眼国家未来与国民利益。韩国总统是由国民直接选举产生的，总统制度在韩国的政治建构中处于举足轻重的地位，其必须跟上时代发展的步伐。只有这样，总统才能在国家发展进程中更好地发挥领导作用，更好地爱护国民、服务国民，最终真正实现大韩民国是人民的大韩民国这一目标。