高等学校教育惩戒权的性质界定及规范路径研究

申倩芳，赵 婧

（石家庄学院 法学院，河北 石家庄 050035）

2021年3月，教育部颁布的《中小学教育惩戒规则（试行）》开始施行，这是我国首次以部门规章的形式对教育惩戒进行规范。《中小学教育惩戒规则（试行）》明确了教育惩戒不是惩罚，而是育人。

高等学校的教育惩戒不同于中小学，从教育惩戒的主体到范围，再到惩戒程序和救济途径都有其特殊性。我国现有法律法规尚不完备，实践过程中高校教育惩戒权行使不规范的情形仍然存在。因此，高校教育惩戒制度亟需完善。

（一）教育惩戒权

教育惩戒权，单就这个名词而言，不应该是中小学的专属，应该泛指学校、教师行使的教育学生的权力。之所以用“权力”而不是“权利”，是因为，一般认为，教育惩戒行为是行政行为，由教育惩戒行为所引起的法律关系属于行政法律关系。这种法律关系主体之间具有不平等性，教育惩戒存在的前提就是学校、教师与学生地位的不平等，这样才能保证学校及教师的权威性。同时，这种法律关系也代表着学校及教师不能放弃、不能怠于行使自己的教育惩戒权。因此，教育惩戒权是权力，也是责任。

（二）高等学校教育惩戒

高等学校的教育惩戒属于教育惩戒的一种，同样具有育人属性，但又不是一般意义上探讨的教育惩戒，不是《中小学教育惩戒规则(试行)》当中规定的教育惩戒。

1.高校教育惩戒的主体

对于高等学校教育惩戒的主体，学界是存在争议的。有的学者认为教育惩戒的主体既包括高校，也包括高校教师；
也有学者认为教育惩戒的主体只包括高校，不包括高校教师。笔者同意第二种观点，对于已经成年的大学生来讲，高校教师对学生的批评教育属于日常的教学管理，不涉及对学生权利的限制或剥夺，因此不宜将高校教育惩戒的实施主体扩大到高校教师，应严格限定在高等学校。

2.高校教育惩戒的范围

与主体一样，高等学校教育惩戒的范围也是有争议的。有学者认为，高校教育惩戒只包括纪律惩戒，即高校对违反学校纪律的学生进行的惩戒，不包括学业惩戒，即高校对不能达到学业要求的学生进行的惩戒；
有的学者认为高校教育惩戒包括纪律惩戒，也包括学业惩戒；
还有的学者认为高校教育惩戒除了包含纪律惩戒、学业惩戒，还包括教师对学生的批评教育。笔者同意第二种观点，高校教育惩戒应包括纪律惩戒和学业惩戒，不应包括教师对学生的批评教育。关于不包括教师对学生的批评教育的理由，上文已经说明；
而之所以认为高校教育惩戒包括学业惩戒，是因为学业惩戒涉及到高校对学生自身重大权利的限制或剥夺，理应纳入到教育惩戒的范围予以规范。

（一）高校学生纪律处分规定或笼统或越权

作为高校教育惩戒重要组成部分的纪律惩戒，直接的依据都是各高校自己制定的学生纪律处分规定（办法）。学生纪律处分规定是依2021年修改的《中华人民共和国教育法》（下文简称《教育法》）、2018年修改的《中华人民共和国高等教育法》（下文简称《高等教育法》）、2017年教育部的《普通高等学校学生管理规定》（教育部第41号令）以及本学校的章程制定的。

实践中，绝大多数高校的学生违纪处分规定过于笼统。主要表现为兜底性条款过多以及裁量幅度过大。如某些高校在违反校规校纪应当从重或加重处分的情节处，在列举的最后一项用“其他应当予以从重或加重处分的情形”等方式表述，使规定缺乏确定性，无形中增大了学生违纪并面临从重或加重处分的风险；
某些高校在针对具体行为的违纪处理时规定“视情节轻重给予相应处分”或规定“视情节轻重给予警告至开除学籍处分”，这种规定由于处分的裁量幅度过大，极大降低了学生对可能面临的处分的可预测性。

同时，部分高校的学生违纪处分办法还存在着把本身已经违法的行为纳入到纪律处分范围的情形，并没有依法向司法机关移交处理的规定，这种规定实际上无形中是以纪律处分代替了法律处罚，属于学生纪律处分规定的越权。如某高校学生违纪处理办法规定，“盗窃集体或私人财物的……作案价值在1 000元以上2 000元以下的，经教育后已退赔，有悔改表现的，给予记过处分”，整个条文中均没有移交司法机关处理的规定。

（二）高校教育惩戒自由裁量权过大

高校教育惩戒，无论是纪律惩戒还是学业惩戒，因其属于行政行为，理应符合比例原则。高等学校的特殊性导致高校教育惩戒的自主权较大，对学生进行教育惩戒依据的都是高校内部的管理规定，如学生纪律处分规定、学生学籍管理规定和学士学位授予实施细则等。不同高校在教育惩戒的实施条件、实施限度等方面的规定差异较大，且缺乏有效的外部监督，这直接导致了高校教育惩戒自由裁量权过大，惩戒超出必要的限度，进而侵害到学生的正当权益。如某高校学生违纪处理办法规定，在异性学生宿舍留宿、留宿异性的，视情节轻重给予记过、留校察看或开除学籍处分，与2017年教育部《普通高等学校学生管理规定》中规定的学校可以给予开除学籍处分的几种情形相对照，该规定明显幅度过大、处理过严，属于惩戒裁量权过大，且违反了比例原则。

（三）高校教育惩戒违反正当程序

我国《教育法》《高等教育法》、教育部《普通高等学校学生管理规定》等法律法规中有关教育惩戒正当程序的规定均较为原则和模糊，只是抽象地规定了在对学生作出处分或者其他不利决定之前，学校应当告知学生，并告知学生有陈述和申辩的权利，听取学生的陈述和申辩。处理、处分决定以及处分告知书等，应当直接送达学生本人。对学生作出涉及学生重大利益的处理或者处分决定的，应当提交校长办公会或者校长授权的专门会议研究决定，并应当事先进行合法性审查。但并没有关于如何保障学生的知情权、陈述权、申辩权的具体的程序性规定。各高校的学生违纪处理规定、学生学籍管理规定或学士学位授予实施细则也大都直接照搬了2017年教育部《普通高等学校学生管理规定》的表述，并没有进行具体细化和落实。直接导致多数高校在处分作出和送达的过程中并未切实履行事前告知、事中听取陈述和申辩、充分论证、事后送达的正当程序。

（四）被惩戒学生救济途径不健全

学生救济途径不健全主要表现为教育惩戒申诉制度不完善和司法审查途径不顺畅。

2017年教育部《普通高等学校学生管理规定》专章规定了学生的申诉权。根据该规定，学生向学校的学生申诉处理委员会的申诉属于申诉的前置程序，学生对申诉处理委员会的复查决定有异议的，才可以向省级教育行政部门申诉。实践中学生申诉处理委员会具体由学校哪一部门牵头，各高校情况不一，导致学生经常“申诉无门”，无从下手；
学生申诉处理委员会的主要成员“学校相关负责人”“职能部门负责人”表述不清，往往形成惩戒决定者同时主导学生申诉处理委员会的情形。

教育惩戒的司法审查途径往往也不顺畅。学校的正式处理决定是司法审查的前提，在有些情况下，学生拿到正式的处理决定都困难重重，导致案件难以启动；
即便案件启动后，法院的司法审查也往往停留在对程序的审查，学校因违反正当程序而被判重新作出处理决定，缘于“大学自治”的原则，往往也是按照合法程序重新作出一遍与之前一样的处理决定，导致救济之路实际上流于形式。

（一）完善高校教育惩戒相关法律法规

当前高校教育惩戒存在的诸多问题从根源上讲其实都源于法律、行政法规、部门规章等对高校教育惩戒的规定过于模糊。2021年教育部《中小学教育惩戒规则（试行）》首次以部门规章的形式对中小学及其教师的教育惩戒进行规范，使教育惩戒权的规范化之路迈出了重要的一步。同样地，很有必要以部门规章的形式对高等学校的教育惩戒权作出明确规定。

1.明确高校教育惩戒的实施主体和实施范围

如前文所述，高校教育惩戒的实施主体应为高等学校，不包括高校教师，因为高等学校的学生均已成年，教师对学生的管理通常是一些日常的沟通交流，可能会有一些批评教育，但不涉及纪律处分，更不涉及学业惩戒，纪律处分和学业惩戒均由学校作出。

高等学校教育惩戒的范围应明确为包括纪律惩戒和学业惩戒。从警告一直到开除学籍的纪律惩戒都涉及对学生权利的重大影响，当然属于教育惩戒，从另一方面讲，将纪律惩戒纳入高校教育惩戒的范围，才能更好地对其进行规范；
因学生学业不合格而受到的留级、降级、退学、不予授予学位、撤销已经授予的学位等学业惩戒也属于教育惩戒，应进入高校教育惩戒权规范的视野；
但需要明确的是，高等学校的教育惩戒不包括教师对学生进行的日常管理，因为教师日常的批评教育等一般不涉及对学生权利的限制或剥夺。

2.健全对高校内部管理规定的审查机制

如前文所述，高校作出教育惩戒的直接依据基本都是本校内部的管理规定。在保证高校自主权的同时也需要对高校内部的管理规定进行合法性审查以及合理性审查，杜绝内部管理规定的越权或缺位。笔者认为，可以规定省级教育行政部门作为高校内部管理规定的审查责任机关，对所属各高校的内部管理规定统一进行备案审查，及时发现问题，撤销越权的内部管理规定，建议修改不合理的内部管理规定，真正实现“大学自治”和“依法治校”的结合。

3.明确规定高校教育惩戒的正当程序

高校教育惩戒权的行使是高校实现“大学自治”，履行高等教育的社会职能的重要形式。但权力的行使需要符合正当程序，否则就会有滥用权力的可能。何为正当程序？这一问题需要以部门规章的形式进行明确。

需要进一步明确规定对学生作出处分或者其他不利决定之前，应以书面形式通知学生本人，并告知其有陈述和申辩的权利。这里的重点是作出处分或不利决定之前的书面形式通知，而不是决定作出之后再通知，要在决定前给学生充分的陈述和申辩的机会，以平等的姿态、审慎的态度对待即将作出的教育惩戒。学生提出召开听证会请求的，必须召开听证会，在民主的程序下听取学生陈述和申辩，组织专家、群众等充分论证研判，并将结果书面通知到学生本人。在作出处分或不利决定后，书面通知的同时要明确告知学生所有的救济途径。

（二）完善校内申诉制度

校内申诉制度作为被惩戒学生获得救济的校内解决机制，是最能有效地平衡“大学自治”与“依法治校”的学生权利救济制度。如果能够将纠纷解决在校园内部，无疑是一种成本小、效果好，对学生、学校、整个社会均有好处的事情。校内申诉制度的完善需要从以下几个方面着手。

1.明确学生申诉处理委员会的人员组成

在保持2017年教育部《普通高等学校学生管理规定》规定的申诉程序中校内申诉前置的前提下，首先应当明确学生申诉处理委员会的人员组成。明确具体由哪个职能部门负责牵头，并在校内申诉处理办法中进行规定，保证学生在选择校内申诉救济途径时不会“申诉无门”。

其次，还要明确规定作出教育惩戒的相关人员要在校内申诉审查程序中回避。确立回避制度是为了最大限度地保证学生申诉处理委员会在校内申诉审查过程中的中立性、公正性，确保审查结果的权威性。

再次，学生申诉处理委员会成员应包括学校的纪检、监察部门负责人，纪检、监察部门在处理学校、教师、学生之间的关系时站位更准确、经验更丰富、方法更有效，能够最大限度地居中审查。

最后，学生申诉处理委员会应组织设置“师生代表库“，人员由各学院筛选出认真负责、品行良好的师生组成，每次进行校内申诉审查时从师生代表库中随机筛选不属于申诉学生所在院系的师生代表参加，并尽可能提高师生代表的数量，同时可以邀请学生家长作为学生申诉处理委员会成员参加校内申诉审查。

2.完善申诉审查程序

申诉审查过程中也应当引入听证程序，将召开听证会作为申诉审查的必需程序。对学生的申诉经过形式审查，确认符合申诉的形式条件后，应立即组织听证会，确定听证参加人，通知学生和惩戒作出方双方参加，在听证过程中要充分保证学生的陈述权和申辩权。

一个非常重要但又容易被忽视的问题是，在申诉处理委员会对申诉进行审查期间，应停止惩戒的执行，最大限度减少因不当处理对学生学业造成的不可逆影响。实践中出现过学生被学校做退学处理，学生多方努力进行申诉，后申诉处理委员会建议撤销退学决定，最终学校撤销退学决定的案件，但到退学决定被撤销时，已经错过了选课，错过了前期上课，等于耽误了一个学期的学习，耽误了宝贵的青春和学习时间，这对学生学业的影响是不可逆的。

最后，也是校内申诉最重要的问题，申诉处理委员会作出的处理决定，学校必须遵守。因为学生申诉处理委员会在认为处理或处分决定不当时，并不能直接作出撤销或者改变处理决定的意见，而只能是提出处理意见，最终决定还是需要由原来作出决定的职能部门作出。此时学校是不是能够遵照执行，或者说是不是能够迅速地遵照执行，就变得至关重要了。同时，有必要明确规定学校不得在被认定教育惩戒不当后重新作出与原决定相同或相似的决定，从根源上避免校内申诉徒有程序、流于形式。

（三）明确司法审查标准

作为与校内申诉程序并行的另一项救济途径，教育惩戒的司法审查程序，近来年也得到了广泛关注，将高校教育惩戒行为纳入司法审查的范围已经是社会的普遍共识。高校作出的属于高校教育惩戒范围的影响学生重要权利的管理行为均属于教育行政诉讼的受案范围。

针对教育行政诉讼启动难的问题，笔者认为应放宽立案标准，法院在受理案件时不必拘泥于一份盖了章的正式的处理决定，只要学生能够提供证据证实教育惩戒的存在，就应该予以立案。因为学生与学校的关系毕竟是不完全对等的关系，学校作为惩戒权的享有者和学生的管理者，理应承担更大的举证责任。

在对教育惩戒进行司法审查时，审查的标准需要明确。不应停留在单纯的形式审查，即简单地审查作出教育惩戒的主体以及惩戒作出的程序是否合法，更应该进行实质审查，审查高校作出的具体惩戒是否符合法律、行政法规、部门规章的规定，是否符合比例原则。

具体而言，对于教育惩戒当中的纪律惩戒，法院应依据相关法律、行政法规、部门规章进行审查，审查具体的教育惩戒是否合法。因为纪律惩戒更多的是对学生个人品行的判断，与高等学校的学术专业性关系不大，所以要遵循合法性审查标准，在合法性审查的基础之上，运用比例原则来弥补法律、法规、规章的不足。

对于教育惩戒当中的学业惩戒，法院在进行审查时，应较大限度地尊重学校的学术自治，所以审查的内容以程序性审查为主，实体性审查为辅，适时、谨慎地地运用比例原则，合理地解决纠纷。

对于上述两种教育惩戒，经法院审慎审查，如果认为高校所作出的教育惩戒违背了法律、行政法规、部门规章的具体规定，或者明显存在越权，或者明显违反了比例原则，应作出确认惩戒行为违法或不当、撤销惩戒决定的明确判决。对于经过合法性审查被认定为违法的教育惩戒，应在裁判中明确限制不得再以同一理由再次作出相同或相似的处理决定。